广东省食品抽检模式的成本效益比较研究

文/叶高龙 乐丽华 陈尊俊 邓艳红

食品检验是国内外食品生产经营管理的重要手段[1]。对食品进行抽样检验是政府监管食品质量安全过程中发现和识别风险的必要措施之一，也是企业进行食品质量管理的重要工具之一。本文中提到的食品抽检，是指食品监管部门对食品监管执法的方式。法学经济学派的代表人物波斯纳认为：“所有法的法律实践活动都要以资源的有效配置和利用—即效率最大化为目的，所有的法律活动都可以用经济的方式来分析和指导”[2]。本文从成本效益的角度，比较食品抽检这一执法实践的两种主要模式，为优化食品抽检提供参考。

食品抽检按目标分类可分为风险监测、监督抽检、评价性抽检。风险监测主要目标是要发现存量风险和增量风险，为标准制定和风险评估提供参考，为后续的食品监管提供监管方向；监督抽检主要以发现已知风险为目标，即问题导向，达到消除风险、规范生产经营的目的；评价性抽检主要以评价产品质量合规性为目标，达到了解食品生产和质量水平，推动食品行业发展的目的[3]。张居舟[4]强调食品监管的专业性，指出当前食品检验检测体系与监管结合不够。何梓菱[5]、伍永祥[6]等应用数学模型对食品抽检模式进行了研究。然而，因各类食品抽检目标不同，组织方式、检验项目需求、处理措施和目标达成等各方面构成的模式也不同，从而导致成本与效益存在差异。

一、食品抽检概况

广东省每年组织的食品抽检，主要经费和任务来源，包括国家转移支付的原国家食品药品监管总局任务、省级财政支出的省本级任务和地市级财政支出的市级任务。2016～2018年广东省食品监督抽检总体情况见表1，以2018年为例，任务总量496 136批次，涉及粮食加工品、食用油、肉制品等33大类别食品，总体合格率为97.43%。抽检的食品按人口比例由2017年3批次/千人提高为5批次/千人，达到食品品种、地区“全覆盖”。

二、食品抽检的主要模式

食品抽检中的风险监测和评价性抽检主要是了解一定时间内食品存在风险和质量的情况，相当于横断面调查，在一个年度甚至更长的时间内，其目标一般不会随时间而变动，因此采取统一制定年度计划、统一组织实施抽检的静态模式是合适的。监督抽检是以问题为导向，与食品监管过程联系紧密，需要在监管过程中动态发现和识别风险，进而采取有效的控制措施，达到及时消除和降低风险的目的。本文针对监督抽检实施过程的差异，把监督抽检分为静态和动态两种模式。

1.静态模式

静态模式是指统一制定抽检计划及实施方案，在计划中明确抽检的食品品种、抽检场所、抽检批次和数量、抽检时间和频次、检验项目、检验标准、判定依据、检验机构和后处理要求等，实施方案主要是统一抽样方案，其突出特点为计划确定后由统一的抽样人员执行抽样，抽检的所有样品以及检验的需求均已确定不变。食品监督抽检静态模式计划样表见表2。

表1 2016～2018年广东省食品监督抽检总体情况

表2 XX年度食品监督抽检静态模式计划样表

2.动态模式

动态模式是指在制订年度抽检计划时，应当结合年度监督检查（包括注册审查、许可审查、日常检查、专项检查、体系检查、飞行检查和跟踪检查等）计划，明确抽检总的食品大类和相应的批次数量，编制“食品监督抽检的检验需求表”，注明各大类食品常见的风险项目和特点以及每个项目相对应的检验方法和判定标准，同时，根据监督检查任务的情况明确各种监督检查工作需要抽检的数量。实施方案主要抽样任务是由监管和执法人员执行，在具体监督检查过程中，由监管和执法人员根据监管和抽检计划，结合现场情况选择抽取样品，提出可能存在的风险项目作为检验需求。每批次需要检验的样品及项目由现场检查的监督执法人员根据现场检查情况，参考《食品监督抽检的检验需求手册》确定。《食品监督抽检的检验需求手册》另行编印，按食品种类和品种对应的可能风险项目及其检验的方法、判定依据和需求数量等进行规定。对食品监督抽检动态模式的计划进行表格化后的样式见表3。

表3 XX年度食品监督抽检动态模式计划样表

表4 2016～2018年省本级瓶桶装水抽检情况

三、成本效益比较分析及结论

1.监督抽检的成本

食品监督抽检的成本由抽样人员工资、抽样费、购样费、检验费构成，其中抽样人员、检验人员和设备投入假设均有行政事业经费保障。因此，本文两种模式均以抽样费、购样费、检验费之和作为抽检成本。抽样费是指在抽样过程中产生的交通运输与食宿差旅等费用，按现行执行标准计为400元/批次；购样费是指购买所抽检样品的费用，按现行标准计为100元/批次；检验费是指检验样品的费用，按项目计算平均计为f元/批次。假设每批次食品检验项目数为k，监督抽检n批次某食品的成本为G，则：

2.监督抽检的效益

食品监督抽检的目的是发现和识别风险，以便监管部门及时消除和降低风险。本文主要以风险的发现和识别能力，即问题发现率（发现风险的可能性）或样品不合格率为两种模式的效益指标。假设某食品在广东省所有生产企业年度生产的总体批次数量为N，计划抽取的样品批次数为n，检验的风险项目数为k，风险项目客观存在的比例为e，某食品发现风险的概率为t，则：

3.模式1的成本和效益

模式1在计划制订环节，确定了每个细类食品的抽检数量并尽可能包含了所有的风险项目；在抽样环节，抽样人员按计划要求抽取对应的样品；在检验环节，检验机构对每个样品按计划规定的全部项目进行检验。

本文仅以瓶桶装饮用水抽检为例。全省瓶桶装饮用水生产企业共有352家，每家平均年生产300批次瓶桶装饮用水[按业界估算，维持一个水厂运营要求每天最少生产1个批次，每批次1000桶（瓶）；如果水厂采取一批次生产量远大于其销售量的经营模式，会因成本高使得水厂不可维持经营，所以每家水厂按年300批次估算]，则N为10.56万批次；2016～2018年省本级瓶桶装水抽检情况如见表4。

以2018年为例，抽检1675批次，则n为1675；每批次检验项目包括：标签、耗氧量、总砷、镉、铅、总汞、铬、镍、锑、硒、氟化物、氰化物、溴酸盐、硝酸盐、亚硝酸盐、大肠菌群、粪链球菌、产气荚膜梭菌、铜绿假单胞菌等共42项，则k为42，每个项目平均检验费为180元；

检验结果显示：有6项不合格，项目与其不合格率分别为：铜绿假单胞菌1.7%、标签1.4%、溴酸盐0.5%、亚硝酸盐0.1%、耗氧量0.1%、大肠菌群0.08%，则该年监督抽检瓶桶装饮用水的成本G和发现风险的概率t分别为：

G=n×[4 0 0+1 0 0+（f×k）]=1675×[400+100+（180×42）]=1350万元

t=n×（e1+e2+…ek）/N=1675×（1.7%+1.4%+0.5%+0.1%+0.1%+0.08%）/10.56万=0.06%

4.模式2的成本和效益

模式2在计划制订环节，确定了每个类别食品的抽检总数量以及各监督层级和食品生产经营环节的监督检查必须抽取的数量，但并不规定必须检验的风险项目，检验的需求由执行各种监督检查的监督执法人员根据现场的可疑情况，如储存温度不达标、存放时间太长、生产环境卫生状况差等可能影响微生物指标的因素，选择常见的几个微生物项目进行检验；或者根据现场生产工艺缺失、偷工减料、添加剂和各种化学污染物管理混乱等可能影响其中理化指标的因素，选择相应的理化项目进行检验。总之，抽样人员根据现场监督的情况选择需要抽取的样品和可能需要检验的项目送检；在检验环节，检验机构按抽样人员抽取的样品和确定的项目进行检验。

本文仅以2018年省本级任务的瓶桶装饮用水的抽检为例。假定80%的抽样人员熟悉瓶桶装饮用水的生产工艺和经营要求，可正确判断瓶桶装饮用水的风险及影响其质量的因素，能准确选择以上6个不合格项目；剩余20%的抽样人员是不熟悉的，选择上述全部42个项目进行检验，此时，k1=6，k2=42。因此，该年监督抽检瓶桶装饮用水的成本G和发现风险的概率t分别为：

按公式1，G=n×[400+100+（f×k）]，模式2的抽检成本G=80%×n×[400+100+（f×k1）]+20%×n×[400+100+（f×k2）]=8 0%×1 6 7 5×[4 0 0+1 0 0+（1 8 0×6）]+ 2 0%×1 6 7 5×[4 0 0+1 0 0+（180×42）]=212+270=482万元

按公式2，t=80%×n×（e1+e2+…ek）/N+ 20%×n×（e1+e2+…ek）/N=n×（e1+e2+…ek）/N=1675×（1.7%+1.4%+0.5%+0.1%+0.1%+0.08%）/10.56万=0.06%

5.结论

（1）采取模式2进行抽检比模式1的成本效益更高；在抽样人员对食品监管熟悉比例达到80%时，模式2与模式1的成本效益比为2.8：1。

（2）在相同抽样数量下，采取模式2抽检要达到模式1的相同效益，可以节约成本，节约成本的比例与抽样人员熟悉食品风险项目及影响因素关系的情况成正比，抽样人员熟悉的比例越高，节约成本的比例越大。

（3）采用模式2抽检，在达到相同的效益时，同时抽样人员熟悉被抽检食品风险项目及影响因素关系的比例达到80%时，仅在省本级任务的瓶桶装水一项与模式1比较可节约868万元，即可以节约64.3%的成本。

（4）按上述实例，如果现场检查抽样人员更集中于检验重要且可能性高的风险，因标签一般不属于风险项目，而耗氧量、大肠菌群风险度不高，略去前述三个项目对总体风险的识别影响不大，抽检更多关注铜绿假单胞菌1.7%、溴酸盐0.5%、亚硝酸盐0.1%三个风险，在监管对风险识别和控制角度也是可接受的，那么，按上述5.3的情况，模式2与模式1的成本效益比为3.2：1。

四、讨论

1.关于问题发现率

静态抽样的模式1在确定了抽检量和需要检验的项目数量以后，其问题发现率就已经确定了。从公式2可以看出某食品全年的生产批次总数基本是稳定的，确定了检验项目数量，要想提高问题发现率就只能提高抽样的数量，而抽样数量必然受到抽检经费的限制，除婴幼儿奶粉这样特殊的食品可能需要全部批次抽检，其他的食品不可能无限增加抽样数量。本文使用的瓶桶装饮用水的实例只是省本级任务，全省的抽样量将近8千批次，约占总生产批次10.56万批次的7.6%，样本量足够反应总体情况，抽检的结果非常接近广东省瓶桶装饮用水的客观真实情况，问题发现率再提高比较困难。

2.关于抽样人员对食品监管的熟悉程度与抽检成本效益的关系

模式1的静态抽检采取样品无差别全项目检验方式，抽样人员对食品监管的熟悉程度对抽检问题发现率（即效益）基本没有影响。在模式2动态抽检中，如果抽样人员熟悉食品情况的比例为50%，则模式2与模式1的成本效益比为1.7：1，可以节约节约40%成本，即543万元；抽样人员熟悉食品情况的比例达到100%时，则成本效益比可达5.1：1，可以节约节约80%成本，即1085万元。模式2的动态抽检要求抽样人员对所抽检的食品越熟悉越好，即熟悉抽样的人员比例越大、对抽样熟悉的程度越深，抽样成本效益越高。按上述实例，如果抽样人员检查发现企业生产纯净水的过程中，其对水源保护完善或者采用市政水源，或从水源出口直到灌装封盖整个生产流程均采用全自动密闭生产线，且设备运转参数记录无异常，现场管理良好，企业自检结果符合标准，则在抽样送检时可以只选择铜绿假单胞菌1个微生物项目作为检验需求，则模式2与模式1的成本效益比可高达5.3：1。

3.关于成本效益

本研究限定的成本是假定两种模式的抽样人员、检验人员的工资待遇以及仪器设备折旧、检验机构的日常运转经费等均有政府财政全额保障，未计入本研究的成本中，因而本研究未加入前述参数进行成本计算。观察可见，模式1静态抽检设定了42个检验项目，结果只有6个检验项目存在不合格情况，其余36个项目无异常，从问题导向的监督抽检角度来看，这36个项目属于无效项目；再仔细观察6个不合格项目的情况，标签不合格一般不作为风险项目，而与风险紧密相关的是铜绿假单胞菌，且其不合格率1.7%远高于其余的4个项目的不合格率0.08%～0.5%；如果采用模式2动态抽检，抽样人员即便只选择检验铜绿假单胞菌而忽略其他项目，对瓶桶装饮用水的风险控制也是可以接受的。

4.关于模式2可行性

模式1是现行的食品监督抽检模式，以购买市场服务的方式，招标采购第三方检验机构进行抽样和检验，即部分的抽检经费是作为第三方检验机构的人员和日常运维等费用的。由此可见，采取模式2，把抽样和检验委托给由政府财政保障的检验机构完成的方式是值得进一步研究的；且在现有的投入下，提高全省食品抽检数量达到9份/千人甚至更高是有望实现的。