新中国70 年职业教育产教融合的历史经验与演变逻辑——对25 份职业教育政策法律法规文本的分析

袁平凡 谌雷元

“深化产教融合、校企合作”是国家发展新时代职业教育的基本方略。国务院出台的《国家职业教育改革实施方案》，为我国职业教育产教融合改革明确了方向、原则与基本方法。此后，中央全面深化改革委员会通过《国家产教融合建设试点实施方案》，进一步为深化产教融合提供了具体举措。产教融合已然是职业教育改革发展的核心理念，将推动我国职业教育实现重塑性变革，导引着职业教育的未来发展，具有重大理论与实践意义。本文以1949年以来职业教育领域改革发展的25份相关政策、法律法规为样本，结合职业教育改革发展实践与我国经济社会的结构关系，分析产教融合人才培养模式的历史过程和经验，以揭示我国职业教育产教融合的内在演变逻辑，进而分析其内生动力的形成机理。

一、新中国成立初期职业教育人才培养模式理念和内涵的初步探索

新中国成立初期，我国面临社会主义改造和工业化的双重使命。在教育事业方面，毛泽东提出：“应该使受教育者在德、智、体几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”期间，国家关于职业教育人才培养模式的主要文件及文中简称见表1。

表1 新中国成立初期我国职业教育主要文件及文中简称

文本所述初、中级技术教育实际上是我国职业教育的前身。新中国成立初期我国积极思考和探索初、中等技术教育发展建设任务、目标、师资建设及人才培养模式等内容，基本确立了职业教育改革发展的范式、范畴、基本理念和方法等，对当下职业教育类型特征形成有深刻的影响。

（一）我国职业教育产教融合在新中国成立初期的探索

1.确立中等技术教育培养初、中级技术干部的任务

1949年12月13日，全国第一次教育工作会议召开，确定了教育工作的总方针：“教育必须为国家建设服务，学校必须为工农开门。”政府提出上述职业教育人才培养目标，主要是基于我国当时正在积极推进的大规模经济建设任务。“51决定”明确提出中等技术学校的任务是“培养工业、农业、交通等方面的中级、初级技术型人才”。“52指示”明确要求各级人民政府积极整顿和发展中等技术教育，力求解决国家建设对中级和初级技术人才的亟需。

2.确立专业与产业、生产相结合的办学理念

“52指示”提出：“各类各级中等技术学校，均应根据各业务部门的具体需要，明确规定其方针与任务，并逐步地与适当地实行专业化与单一化，务求学用一致，便所培养的人才确能适合各业务部门的需要。”当时，我国政府要求中等技术学校直接参与生产劳动，如“55决议”提出“积极要求其他企业加工订货和主管部门分配一部分生产任务，组织学校间协同加工”。

3.确立中等技术教育的体系内在地包含中等学历教育和技术补习和训练

“52指示”提出：要根据实际需要举办技术速成训练班，或依托工矿企业、农场以及各技术学校，开办业余性质的技术补习班和训练班，使正规的、速成的以及业余的各类技校、训练班配合发展。初步确立职业教育与职业培训共同一致协调发展的基本原则。

4.重视中等技术教育实验和实习

“52指示”提出：学校必须与相关的工矿企业、农场等密切联系，重视学生的校内和校外实践，同时，要求各地中等技术学校，必须坚持实习时间与技术课的讲授课时大体相当，改进教学内容与方法，适当调整科目设置，以契合国家建设需要。

5.重视行业参与教材建设和教学工作

“52指示”要求相关业务部门负责编审技术课教材，并动员工、矿企业及农场等单位的技术人员到中等技校授课。

6.确立面向产业工人、农民、干部和劳动模范的入学政策

“52指示”指出：“要吸收有一定文化基础的产业工人、干部和劳动模范入学，把他们培养成为国家亟需的技术型干部，为他们入学提供便利和优待。各机关、团体、工厂、矿山、农场均应从国家建设的长远利益着眼，认真地选送上述人员入中等技术学校学习。”

7.重视发挥不同所有制中等技术学校的作用

根据“52指示”，各级人民政府及所属各业务部门应鼓励设置各类私立中等技校和私立技术补习学校，并给予适当的补助，促使其为国家建设服务。当时，我国社会主义改造尚未完成，整个国家既存在国有、集体所有的公有制经济，也存在个体、民族工商业等私有制经济；既存在一定计划经济体制，也存在一定程度的市场经济体制。“52指示”关于发挥私有制中等技术学校作用的精神，对后来的多主体办学格局的形成，尤其是混合所有制改革的动议具有重要的启示和借鉴意义。

8.重视劳动教育

我国职业教育还承担具体的社会主义生产建设任务。“55决议”指出：“生产实习教学是工人技术教学工作最主要部分，是培养学生掌握生产技能的基础，学校必须组织学生到有生产价值的劳动中进行实习。”我国政府甚至要求技术学校直接参与生产活动。职业技术学校承担生产任务，客观上促进了我国职业教育类型特质的初步形成。

（二）新中国成立初期我国职业教育产教融合探索的经验与演变逻辑

1.坚持职业教育为社会主义事业服务

在“以苏为鉴”理念指导下的社会主义建设思想探索中，职业教育领域思考和实践独具中国特色的技术教育发展之路，为完成我国社会主义改造、工业化和社会主义经济建设的胜利，提供了大量的初、中级技术人才，做出了历史贡献。

当时，我国正处于向新民主主义社会过渡的历史时期，面临社会主义改造和社会主义经济建设的双重使命。这一阶段的初、中等技术教育政策文本立足社会主义改造和工业化的要求，从培养目标、主体格局、体系内容、教师建设和课程建设等方面，结合当时我国政治经济社会文化结构，从系统思考我国职业教育的基本理念和方式出发，探索职业教育人才培养模式，为我国职业教育改革发展提供了理论和实践的社会本位范式，即为社会主义事业服务。

2.确立职业教育人才培养模式探索的范畴和维度

此阶段，基于职业教育社会本位的思想，我国职业教育改革发展强调“专业化”“单一化”“学用一致”的理念，与职业教育和行业、生产相结合的实践具有内在的一致性。上述文本体现的面向大众的入学政策，从生产企业工人中选拔教师，强化技术教师队伍建设的方法，重视生产实践教学和劳动教育的课程建设策略，一定程度上框定了当今职业教育发展改革尤其是产教融合、校企合作人才培养模式的范畴和维度。

3.政府主导职业教育改革发展

政府主导职业教育改革发展的工具主要是行政手段，同时，尊重客观现实，一定程度上配合经济手段。如“52指示”提到的鼓励私立中等技术学校和私立技术补习学校的发展、予以适当补助等。这一阶段，职业教育改革发展隐含着一定程度市场资源配置的逻辑，但是，随着社会主义制度政治经济体制的建成，职业教育改革发展的资源配置逐渐开始遵循行政计划的管理逻辑。政府、企业和学校之间是单一的行政管理命令关系。职业教育改革发展的动力驱动具有明显的外在性。短时间里，基于计划经济行政命令的外在驱动使得职业教育人才培养模式发挥了较高的效率。

20世纪50年代后期至70年代末期，由于历史原因，出现否定知识、否定教育错误倾向，教育领域灾难深重，中等技术教育领域亦不例外。如“两种教育制度，两种劳动制度”遭受到错误批判，半工半读学校被指斥为资产阶级的职业学校。初、中等技术教育理论和实践出现巨大退步，大量职业学校消失，职业教育教师流失。仅有的职业教育教学并非以社会主义经济建设为中心，不是与行业、产业和经济结合，而是以政治为中心，与阶级斗争相结合，违背教育乃至职业教育基本规律，职业教育没有得到应有的发展[1]。同时，政府高度集中的、单一的、长期的计划行政手段配置职业教育资源，使得供给与需求之间严重扭曲，职业教育内在价值被严重忽视。

二、改革开放后职业教育人才培养模式内涵、理念的回归与发展

1978年，改革开放开启了我国职业教育的新征程。邓小平提出“面向现代化，面向世界，面向未来”的教育改革发展战略。期间，我国职业教育发生了巨大变迁。关于职业教育主要文件及文中简称见表2。

表2 1978-2012 年我国职业教育主要文件及文中简称

“85改革决定”指出：“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育。”以“85改革决定”为标志，我国职业教育开始书写独具特色的崭新篇章，人才培养模式理念和内涵的探索开始回归到正确的道路上来，并且不断丰富与发展，产教结合、工学结合以及校企合作的人才培养模式逐步形成。

（一）我国职业教育产教融合改革发展的回归

1.重新确立职业教育为社会主义现代化建设服务，服从和服务于以经济建设为中心的历史任务

结合当时经济建设的历史特点，“93纲要”提出：“教育必须坚持教育为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，自觉地服从和服务于经济建设这个中心，促进社会的全面进步。”

2.确立职业教育培养中、高级实用技术、管理人才的发展目标

结合我国经济建设的重点，职业教育人才培养目标应突出人才在技术与管理方面的“实用”特征，体现职业教育改革发展与历史之间的结构关系。“95意见”指出，职业大学应面向经济建设，面向中小企业、乡镇企业、面向基层，承担起为经济建设和社会发展培养中、高级实用技术和管理人才的任务。

3.探索职业教育中产教结合、工学结合、校企合作的人才培养模式

“91决定”提倡在发展职业技术教育过程中实行产教结合、工学结合。“04意见”要求职业学校与企业要全程合作，开展订单式人才培养。“05决定”要求推行工学结合、校企合作。“06意见”重提“半工半读”，进一步丰富工学结合和校企合作的人才培养模式的内涵及其实现形式。

4.倡导改变教师评聘制度，鼓励兼职任教，丰富双师型师资建设内涵

“95意见”要求，将教师的教学实绩、专业实践能力以及社会服务贡献作为评聘教师职务的重要条件。同时要求聘请一批具有实践经验，兼具教学、工程技术或管理能力的人员兼职任教，建设专兼结合的师资队伍。以职业学校教师类型化特征的形成作为切入点，促进产教结合、工学结合和校企合作的人才培养类型化。

5.多元化主体办学格局开始出现

“02决定”和“05决定”确立了多元办学的政策框架。当时我国正处于由计划经济向市场经济转型的时期，所办学校的所有制形式从单一的国有、集体所有制向国有、集体和私人所有制转型；办学的市场主体也从单一公有所有制主体向私营企业主、个人和其他社会组织等主体转型。

6.继续重视劳动教育

由于发展社会主义经济的迫切需要，产教结合、工学结合仍然承担经济建设的任务。如“95意见”要求实行校企结合，发展校办产业。“校办产业”也在一定程度上促进了职业教育类型化特征的形成。此前的“93纲要”也有类似倡导和指引。

（二）改革开放后我国职业教育产教融合演变逻辑

以《职业教育法》的颁布为标志，我国职业教育继承建国初期发展改革的正确理念和内容，并基于市场驱动，依赖经济、法治手段，系统地探索符合时代特征的产教结合、工学结合、校企合作的人才培养模式的理念、内涵及价值。

1.充分发挥市场基础性作用，优化产教融合资源配置

“93纲要”提出，各级各类职业技术学校都要主动适应社会主义市场经济的需要。人才培养模式因此也尽显计划经济向市场经济转型的历史特征。如“95意见”首提“校企结合”办学模式，演变到“05决定”提到的“校企合作”。从“结合”到“合作”的演变来看，我国职业教育开始逐步遵循市场经济原则，发挥市场资源配置基础性作用，将产教结合、工学结合机制建构及其功能和效用的发挥，建立在职业院校和企业合作的市场行为之上，具有重要意义。同时，尝试使用经济政策手段如税收减免等，激励职业教育改革发展，促进职业教育产品类型化特征的形成。

2.运用法治手段促进职业教育发展

除制定国务院规章、条例、办法和地方条例外，我国开始强化高层次的立法，用效力更高的法律形式，保障校企合作人才培养模式依法实施，诸如《教育法》《职业教育法》等一批法律法规相继出台。其中，《职业教育法》明确规定职业教育制度适应社会主义市场经济的原则。

3.开启职业教育的标准化指导

我国政府已然认识到职业教育效果难以量化考核的特点，开启对职业教育的程序、内容和外观标准化指导工作。如“93纲要”提出“建立质量标准和评估体系”。

这一时期，我国职业教育产教结合、工学结合、校企合作人才培养模式的形成和发展，与我国市场经济渐进式变革的过程具有高度一致性，职业教育改革发展资源配置方式由政府高度集中的、单一的计划行政手段，开始转向市场手段以及与之相关的法治、经济的手段，职业教育产教融合的动力机制开始由外生性转向内生性。因此，我国职业教育以及人才培养模式发展改革也内在地蕴涵着深刻的市场逻辑和法治逻辑。职业教育改革发展的理念由政府单一化、垂直化、行政化和计划化的管理，朝多元化、扁平化、法治化和市场化的现代治理转向。当然，产教结合、工学结合和校企合作机制的建构，简单地交由市场行为来解决，无法克服诸如道德风险和代理风险可能导致的市场失灵，以致人才培养模式教育功能和价值难以实现；同时，因为职业教育作为类型化教育产品具有明显的外部性[2]，仅仅依靠学校和企业两个主体是无法解决校企合作良性内生动力机制缺失的现实问题。

三、新时代职业教育产教融合内涵和理念的深化与超越

这一阶段，我国已然进入新的历史时期，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”是社会主要矛盾。如何满足人民群众对教育产品差异化、个性化和高质量的要求，完成“服务发展，促进就业”的任务，是职业教育面临的挑战。我国政府除了继承前期职业教育改革发展理论和实践的成功经验与成果外，结合对新时代职业教育改革发展主要矛盾的判断，针对我国职业教育体系、职业技能实训基地、制度标准和企业参与办学机制、配套政策和人才培养质量水平等现实问题，系统深化职业教育人才培养模式的理念和方式。期间，我国职业教育主要文件及文中简称见表3。

表3 2013 年至今我国职业教育主要文件及文中简称

（一）新时代我国职业教育加快发展的新内容

1.首次明确职业教育类型教育的特征

“职教20条”开宗明义：“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”一方面，确立其在我国教育体系中的重要地位和在我国社会经济发展中的战略地位。另一方面，职业教育类型化特征的表述总结了职业教育改革发展的历史经验，明确揭示了职业教育以及产教融合办学理念的内在价值目标。

2.确立服务区域发展高素质技术人才的培养目标

“职教20条”回应新时代产业升级和经济结构调整的要求，从人才能力特征、素质类型特征和服务区域特征三个方面，确立职业教育“培养服务区域发展的高素质技术技能人才”的新目标，深刻阐明了职业教育与经济、产业和地方之间的内在联系。

3.确立并深化产教融合、校企合作人才培养模式的理念与内涵

2012年11月，时任教育部副部长鲁昕，首次以官方身份提到“产教融合”的概念，即“深度构建产教融合、校企合作机制，推动职业教育与产业发展紧密对接、深度融合，服务实体经济发展”。以“13重大决定”提出“深化产教融合、校企合作”为标志，“产教融合”的概念与理念成为职业教育改革发展的顶层战略设计。而“职教20条”核心内容即为产教融合、校企合作。此后出台的《国家产教融合建设试点实施方案》意味着具有新时代内涵的产教融合、校企合作开展全面实践。

4.深化多元主体办学格局

“13重大决定”鼓励企业、个人或者其他社会组织与公办高等职业院校合作举办“具有混合所有制特征的二级学院”。“16民办教育促进法”首次给予民办教育以明确的法律地位。多主体办学格局一方面有利于发挥经济发展集群效应，为职业教育发展提供更多的资本、信息、观念和技能知识等，同时为职业教育密切联系市场办学提供了可能。上述法律文本显示，合作投资主体身份由改革初期集体企业、国有企业和行业部门，转变为后来国有企业、私有企业或者个人；职业学校或者二级学院由简单的、松散的联合体，到实现现代法人治理结构的股份或者有限公司。多元化主体办学的深化改革以及混合所有制、股份制二级学院的出现，促进多种要素禀赋融合发展，客观上促进职业教育类型化特征的形成。

5.深化“双师型”师资建设机制

此前，相关文本强调的是学校从企业聘请教师，即“请进来”。这一阶段相关文本延续“请进来”做法的同时，倡导“走出去”，鼓励教师到企业任职、兼职或者创业。“14意见”从教师编制、用工制度和技术研发合作等领域提出具体的“双师型”师资培育方法。即“打破现有教师编制和用工制度的束缚，探索建立教师流动编制或设立兼职教师岗位，加大学校与企业之间人员互聘共用、双向挂职锻炼、横向联合技术研发和专业建设的力度”。

6.加大打造产教融合基地平台力度

“职教20条”提出建设两种类型的实训基地：一是区域内高水平的专业化实训基地，二是校内实训基地。前者主要整合要素，协同共享，辐射区域内校企，解决先进制造领域人才紧缺的问题；后者主要是提升校内重点专业建设和校企合作育人效能。“14决定”则意在打造校企共同培育类型化师资的基地平台，促进职业教育独具特色的师资力量建设。

（二）新时代我国职业教育产教融合治理演变逻辑

1.立足社会本位范式同时，更加重视学生的个体价值

新时代的政策文本着眼“努力让每个人都有人生出彩的机会”，强调学生产教融合中技能学习与发展的主体性地位。如“职教20条”倡导“提高技术技能人才待遇水平”，建构“1+X证书”学习成果的认定、积累和转换制度，搭建终身学习“立交桥”机制。而“弹性学制”“工学结合”“半工半读”等制度的实施，均为学生主体性技术技能学习与发展探索制度保障。上述新的理念和制度，体现了产教融合主体价值和客体价值的统一，是对过去片面强调社会本位的职业教育改革发展范式的修正、超越和发展。

2.系统化处理政府、市场和社会关系促进融合发展

贯彻“13重大决定”的精神，这一阶段，我国政府基于“放管服”的理念，坚持依靠市场经济资源配置的决定性作用推动职业教育改革发展的同时，根据职业教育外部性特征，把握政府、市场和社会三者于职业教育改革发展中的结构、功能、地位以及各自的边界，使用法律法规和经济政策的工具手段，通过引导、激励、监管和付费等方法，建构政府、职业学校、企业、学生和第三方社会组织等主体之间的政治利益机制、经济利益机制、社会责任机制和道德机制等，形成多元主体参与职业教育产教融合治理体系，体现多元化、法治化、市场化和扁平化的现代治理的精髓，促进职业教育产教融合发展，实现职业教育的协同发展、融合发展和共享发展，尽量克服诸如“市场失灵”和“政府过多干预和监管不到位”的复杂的、现实的问题，实现向社会提供高质量、差异化和个性化职业教育类型产品。

一是运用引导的方法。深化标准指引，推动产教融合。“职教20条”提出，“将标准化建设作为统领职业教育发展的突破口”“实施教师和校长专业标准”和“持续更新并推进专业目录、专业教学、课程、顶岗实习标准和实训条件建设标准的建设和在职业院校落地实施”。

二是运用激励的方法。“16办法”明确税收优惠的方法，以鼓励企业接纳学生顶岗实习。“职教20条”提出运用“金融+财政+土地+信用”和税收优惠的叠加式激励“产教融合企业”，鼓励校企合作学校获得智力、专利、教育、劳务等报酬。“17意见”还赋予兴办职业教育投资符合条件的试点企业，抵免该企业一定比例的当年应缴教育费附加和地方教育附加的红利。

三是运用声誉性瀑布机制。“14决定”要求将开展职业教育情况纳入企业社会责任报告。“职教20条”在此基础上进一步提出，实行职业教育年度质量报告公开制度。“职教20条”还从总体原则上要求，营造企业承担职业教育责任的浓厚社会氛围，推动职业院校与行业企业形成命运共同体。

四是运用监管方法。“职教20条”提出，职业教育监管的核心是学习者的职业道德、技术水平、就业质量以及产教融合、校企合作水平4个方面。

五是购买服务方法。“14决定”和“职教20条”提出，通过购买服务等方式，鼓励社团、行业协会和民间智库等社会组织参与职业教育改革发展的指导、考核、评估和信息发布等工作。

六是移植德国双元制育人模式，吸收国内外职业教育改革发展的成功经验。这一阶段，我国政府十分注重学习、借鉴国外职业教育理念模式，学习德国、日本和瑞士职业教育的成功经验，尤其是移植德国双元制育人机制。“职教20条”明确就人才培养模式提出“借鉴‘双元制’等模式”。

（三）从校企合作到产教融合：职业教育产教融合内涵和理念的新时代特征

“18促进办法”是这一阶段我国促进职业教育改革发展的最重要文本，总结了我国职业教育办学模式最新实践成果和思考，首次明确定义校企合作的概念和内涵：“是指职业学校和企业通过共同育人、合作研究、共建机制、共享资源等方式实施的合作活动。”校企合作实行“校企主导、政府推动、行业指导、学校企业双主体实施合作机制”。从合作形式来看，涉及专业设置、实习实训、学徒制、产教融合试点等内容。产教融合由校企合作理念孕育而生、校企合作实践发展而来，实际上也是对校企合作内涵和价值的整合、丰富和超越。职业教育产教融合驱动力真正实现内生动力转向外生动力。

首先，从字面来看，校企合作中，学校和企业是主体，校企合作更多地被理解为市场行为，无法体现政府在公共产品提供中的责任和作用，很难解决诸如“柠檬市场”引发的系列问题[3]，也很难解决诸如道德风险、代理风险导致市场失灵进而导致校企合作目的不能实现的现实问题，具有明显的片面性缺陷。产教融合既体现学校和企业的主体地位，又体现政府提供公共产品责任，如国务院建立职业教育工作部际联席会议制度，更好地通过“引导”“付费”“监管”和“激励”等手段[4]，形成类型化的职业教育产品。同时，产教融合还可以体现学生技能学习发展的主体性地位，具有鲜明的系统性、全面性优势。

其次，从内涵来看，校企合作很难直观地体现职业教育与经济发展之间、专业与产业之间的紧密关系。产教融合的概念则直观地体现上述要素之间紧密的结构关系，即“按照专业设置与产业需求对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接”的要求。因此，产教融合的概念能够更好更全面地体现职业教育改革发展的内在价值、外在价值及其类型特征，充分体现了产教融合的结构性优势。

最后，从机制来看，校企合作很难克服学校和企业协同参与职业教育内生动力不足的问题，而产教融合正是针对这一问题，旨在通过政府购买服务、减免税收、土地提供和公共服务提升等政策，来推动政府、企业、学校、学生和第三方社会组织等职业教育的主体协同创新，融合发展，切实实现产教融合的内在驱动力。产教融合的战略推动，将引发职业学校以及“产教融合企业”文化、组织和行为的重大变革，第三方社会组织会发挥越来越重要的作用，传统的学生观念、身份亦会发生重大变化。

当然，在实践中，工学结合、校企合作的实现形式十分丰富，比如订单培养、顶岗实习、半工半读和委托培养等，同样体现教育与经济结合、专业与产业结合、课程与生产结合的理念。尽管这些办学形式往往具有单一性、浅层次性、松散性、碎片性和不确定性的短板，但是，这些形式同时具备广泛性、灵活性和适用性的优势。其仍然不失为职业教育办学形式的不可或缺的重要内容，内在地被产教融合所包含。产教融合办学模式则具有复合、深层次、紧密和确定性强的优势，是对工学结合、校企合作的整合、深化和发展。职业学校或者企业往往根据具体需求和实际情况，在不同时间里选择诸如顶岗实习、订单培养、委托培养和半工半读等具体育人机制和方法。

“13重大决定”后，几乎所有关于职业教育改革发展的官方政策文本，都将产教融合、校企合作二者并列起来，进行理性表述。产教融合是在继承我国职业教育历史实践和探索经验的基础上，结合近年校企合作人才培养模式的实践，而不断扬弃的完美结晶。可以预见的是，职业教育由此出发将会为我国经济社会发展做出卓越贡献。