浅谈行政事业单位内控体系建设中的问题以及对策分析

重庆普华会计师事务所有限责任公司

内控体系建设工作对进一步提高单位内部管理水平、防范风险、预防腐败现象的发生，都具有十分重要意义。

一、内控体系建设的必要性

从国家宏观管理层面看，近年来财政部先后颁发了一系列文件(相关文件目录附后)来引导和督促各级行政事业单位完成内控体系建设，自2012年11月颁布内控规范开始，行政事业单位内控建设在政府层面受到了前所未有的关注和重视；2015年12月财政部颁发指导意见要求各级行政事业单位在2016年底前完成内控的建立与实施工作；为了内控建设顺利进行，2016年6月财政部发布通知要求单位进行自我基础性评价打分，通过“以评促建”方式指导和推动单位开展内控建设工作；2017年1月颁发的两份通知要求单位在年度终了上报本单位内部控制报告。近年财政部密集出台的这些文件，对行政事业单位内控体系建设的各项要求从宏观到具体，并且明确给出了完成时间表，足以说明内控体系建设势在必行。

从行政事业单位内部看，近年来在加强内部管理、防范风险、杜绝腐败等方面做了大量工作，使单位工作效率、管理水平以及经济活动的合法、合规性等都得到了很大提升，但是仍然存在很多问题，包括：管理制度缺乏可操作性；会计核算基础薄弱；岗位职责划分不明确；财务与业务脱节；预算控制较弱；监督考核机制不到位等。因此，从单位自身来讲也迫切需要完善和加强内控体系建设。

二、内控体系建设的主要内容

(一)单位层面内控体系建设

单位层面内控是业务层面内控的基础，单位应当按照决策、执行、监督三权分离的原则进行机构的设置和职责权限的划分，构建权力制衡的组织结构；建立风险定期评估、议事决策及问责、部门间的沟通协调等机制；设置合理的关键岗位，将绩效考核与岗位责任制相结合，建立关键岗位轮岗制度；选拔德才兼备的关键岗位人员，加强人员培训及奖惩控制；重视会计部门，提高会计人员整体业务素质，建立会计部门与业务部门的协调机制；借助于信息系统实现内控体系的系统化，预防关键岗位人员发生舞弊和腐败，为业务层面的内控提供一个良好的内控环境。

(二)业务层面内控体系建设

业务层面内控紧扣制度和流程，根据风险评估的结果，合理设置岗位，建立健全内控制度，梳理业务流程，让制度变为流程真正的有效运行，具体包括六个方面：

一是预算业务控制建设，要求将全部预算收支纳入归口管理，健全预算管理制度，规范预算管理流程，加强预算审核审批，控制单位实际收支偏离计划的幅度，实现对单位各类经济活动的收支起到约束作用。二是收支业务控制建设，要求收支业务归口管理，建立收费公示机制，梳理支出管理流程，执行审批程序，加强收支两条线管理。三是政府采购业务控制建设，采购是领导干部违规违纪违法的高危领域，单位应当根据国家相关法规建立适应单位自身情况的采购制度，梳理采购管理流程，建立采购工作协调机制，注意集权与分权管理相结合。四是资产控制建设，对货币资金、实物资产、无形资产、对外投资实施控制，建立资金管理体系，健全实物资产管理体系，梳理资产管理相关业务流程，严格执行审核审批程序，保护国有权益，防止国有资产流失。五是建设项目控制建设，单位建设项目一般投入资金量大、建设工期长、涉及的环节和利益错综复杂，往往是腐败案件的高发区。单位应当细化每个关键环节里的流程管理，加强项目施工过程监控，规定竣工决算时限并启动问责机制，确保项目资金的安全有效使用，保证建设项目的质量。六是合同控制建设，搭建合同业务控制框架，健全合同管理相关制度，分级授权审批，实行归口管理，加强合同控制，防范与控制相关法律和业务风险。

三、内控体系建设中存在的问题

(一)内控体系建设流于形式

在实际评审中发现，很多行政事业单位内控体系建设流于形式，主要体现在以下几个方面。一是建设的内控手册可操作性不强，比如一个房管局征收中心的经济活动中未涉及到项目建设，但内控手册中却已设置好基本建设项目的流程、工作岗位等；二是通过向单位人员访谈了解到，建设内控体系并非为了真正提升自身的管理水平，而主要目的是为了完成上级部门的打分要求。所以内控体系建设流于形式不会满足实际工作的需求。

(二)单位缺乏必要的制度建设

单位需要管理制度化，而在实际工作中很多是口头传达，没有制度建设，或者制度建设不完善。比如对于预算管理模块，有些单位并未从预算编报、批复、预算下达、追加调整、预算执行、决算和考评几个环节建立相应的预算管理制度，而只是概写了一小段内容合并于财务管理制度中体现。这样可能会导致，若存在岗位轮换、人员离职时，这个岗位的工作瘫痪，交接不畅，新上岗的员工工作效率降低，可能会因为时间要求的紧迫而只能敷衍了事的后果。所以单位需要建设并完善相关的制度。

(三)单位未进行归口管理

按照《行政事业单位内部控制规范》要求，收入、资产、合同需要进行归口管理，但在实际评审中发现，有些医院的部分收入未进行归口管理，比如自制药剂部分，一直以来的管理模式未归口，突然需要规范，可能实际操作中存在难度；另外常见的单位资产也未进行归口管理，习惯性的有人用无人管，这可能会导致无人定期对单位资产进行盘点，甚至国有资产流失。

(四)预算管理不规范

在实际评审中发现，单位未设置预算管理部门或岗位，每年的预算仅由财务人员编制并上报。单位预算编制，是全单位的预算，财务部门不可能得知基本建设部门、行政管理部门等来年的预算需求，所以编制出来的预算可能不合乎实际，这样预算与实际执行时就存在着差异，就会造成部门之间的矛盾。

四、解决内控体系建设中存在问题的对策和建议

(一)单位负责人应高度重视

内控体系建设并非某一人或几人能完成的工作，而是需要全员出动，共同建设适应自身单位需求的内控体系。因此需要单位负责人高度重视，内控体系建设这项工作才能得以全面推动。单位负责人应当主持制定内控体系建设工作方案，明确工作分工，并为此召开内控建设专题会议，要求单位主要领导及下属各部门负责人必须参加，通过专题培训引导领导们从思想上重视。进而再对业务层面相关人员进行内控培训，使他们具备推行内控的意识和主动性，从而形成自上而下的整体氛围。

(二)定期或不定期的增加员工内控培训

员工并非主观性的搭建不好内控体系，可能是因为缺乏内控意识。因此可以邀请专家进行内控体系建设外部培训，或通过单位贤才外派学习后，给单位员工做内部培训，定期的增强员工内控管理的主动性。

(三)单位需要加强制度建设

制度是内控管理的基础，管理未能制度化，就谈不上制度流程化，更没有后面的流程表单化，以及表单信息化等等。所以单位需要加强制度建设，以《行政事业单位内部控制规范》为纲领，细化六大业务版块的制度建设，对于预防腐败有着重要的意义。

(四)建议单位加强内控监督建设

内控监督是内控体系建设重要部分，往往被单位忽略。内控建设和实施不是一日之功，需要通过不断的评价与监督来实现制度上的调整和流程上的优化。内控监督部门需要履行自身职责，建立监督管理办法，根据单位实际情况自行决定评价工作方案，运用穿行测试、个别访谈、实地查验、问卷调查等方法进行内控缺陷认定，形成内控评价报告并落实整改。

行政事业单位内控体系建设虽然完成，但落实才是关键，一个有生命力的内控手册不是个“摆设”，而是在实践过程中，随着经济形势变化及管理要求的提升，进行不断修订、完善和优化，内控体系建设永远在路上，没有最好、只有更好。

附：财政部近年先后颁布的相关文件目录

2012年11月《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会[2012]21号)；

2015年12月《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会 [2015]24 号)；

2016年6月《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》(财会 [2016]11 号)；

2017年1月关于印发《行政事业单位内部控制管理报告制度(试行)》的通知(财会[2017]1号)；

2017年1月《关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》(财会函[2017]3号)。