城乡建设用地增减挂钩工作存在问题分析

高坤龙

（齐鲁水务集团有限公司，山东 济南 250000）

一、引言

随着农村改革的推进，我国城镇化进入迅速发展阶段，对土地的需求量与日俱增，国土地供求关系日益紧张，自1990年后，不少地方相继推出建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法，盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工业园区建设用地不足。城乡建设用地增减挂钩是实现节约、集约用地，提高土地利用科学性与合理性，破解城乡二元结构下“保护与保障”矛盾的出路所在，也是进一步贯彻落实乡村振兴战略，缩小城乡发展差距，实现城乡协同发展的重要举措。城乡建设用地增减挂钩的内涵是：基于土地利用总体规划，整合拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块与拟用于城镇建设的地块，使其组成“建新拆旧”项目区；在此基础上，实施建新拆旧、土地整理复垦等举措，以实现项目区内各类土地面积的平衡，从而达到控制建设用地总量扩张，遏制耕地面积减少及质量恶化趋势的基本目的。经过多年的实践检验，证实城乡建设用地增减挂钩政策的施行符合我国现阶段城乡发展现状，但仍存在诸多适用性问题，一定程度上制约着政策效果的有效发挥。

二、城乡建设用地增减挂钩的必要性分析

城乡建设用地增减挂钩符合我国现阶段发展国情，具有多重效应：

（一）实现城乡统筹建设的有效机制

加大农村公共产品的资金投入是“以城带乡、以工补农”统筹城乡发展的必然条件，而实施城乡建设用地增减挂钩能够在一定程度上推动土地整治，促进农业生产条件的改善，加快农业产业化发展。与此同时，实现城乡建设用地增减挂钩与新村建设、农村危房改造的统一，可农村集体建设用地整理节约的土地依据级差地租原理调剂使用，村集体将获得的土地级差收益，为农村集体经济的发展提供了资金支持，也为进一步优化农村基础设施和公共服务配套设施提供了资金来源，不仅有利于实现农民增收，也是市县乡村全面振兴的重要路径。

（二）促进耕地保护和节约集约用地

耕地保护是维护我国生态安全屏障的重要基础，目前我国耕地保护主要依靠政府主导实施“以建设促保护”土地开发整理项目和建设项目占用耕地的“占补平衡”制度。而城乡建设用地增减挂钩是“占补平衡”原则的合理延伸，即将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，从而保护项目区内耕地数量与质量。

（三）优化土地利用结构和空间布局

针对现阶段部分地区农村房屋和村庄建设用地“散、乱、空”等问题，我国实施了土地开发整理和集体建设用地流转政策，取得了一定的成效，但尚未从根本上解决问题。实施城乡建设用地增减挂钩，不仅能有计划地拆建农村建设，也在一定程度上遏制了耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题，进而实现城乡建设用地布局调整优化配置。

三、城乡建设用地增减挂钩存在问题

（一）过分追求建设用地指标

在城乡建设用地增减挂钩的实施中，部分地区存在过分关注周转指标，忽视对用地结构优化以及耕地质量保护等环节，从整体上影响了城乡建设用地增减挂钩实施的效率。部分地方政府甚至存在脱离地方发展实际，并未严格按照国土资源部的要求开展工作。对城乡建设的认识趋于片面，过多关注建设用地指标，甚至将争取来的用地先拆后建，造成了资源浪费，也破坏了用地结构，进而影响耕地质量提升。

（二）整理出来的耕地质量低下

要实现农村耕地保护，首先应使耕地的占用量与补充量达到动态平衡，这种平衡不仅要求指数量上的对等，也要求质量上的平衡。在实践中，很多地方过分追求耕地数量方面的对等，忽视了对耕地质量的保护，甚至出现“占优补劣”等一系列问题。这种占用土壤肥力高的优质耕地，补充土壤贫瘠耕地的做法尽管能通过“占一补一”实现面积上的动态平衡，但忽视了耕地的质量的保护，长此以往，耕地隐性减少将造成当地整体耕地质量的下降，直接制约着农业现代化水平的提升，威胁国家粮食生产安全，甚至引发一系列社会问题。

（三）产生利益的偏向问题

为消除行政管辖对城乡建设用地增减挂钩工作产生的影响，在城乡二元结构下，我国不少地区将城镇与农村统筹于同一项目区，在一定程度上弱化了行政因素的影响。然而，受历史因素以及“先富带动后富”等发展政策的影响，我国长期实施城镇优先发展政策，城镇在资金、生产要素、公共物品等资源方面占有绝对性优势。在城乡建设用地增减挂钩工作开展过程中，一旦城镇与农村存在利益等方面的冲突，不少地方仍坚持以城市利益为重的思维导向，产生利益偏向问题，进而致使农村利益受损。

（四）城市扩张的外部性仍然留在农村

城市化发展进程即为城市用地不断向外扩张，侵占周边农村土地的过程。这种扩张对农村地区产生了溢出的外部性影响，不仅影响农用地的生产能力与空间布局，也对农村人居环境产生重要影响。不少地区在城乡建设用地增减挂钩工作实施过程中，以增加城镇建设用地为目标导向，仍然将农村项目区与城镇项目区分开，但城市建设仍以城市内部建设为主，忽略了对周边农村的建设，不利于城乡协同发展。广大农村地区仍然是城市外部性扩张的被动接受者，产生这一问题的根源是城乡二元结构的存在。

（五）忽视农民和农村的权益

在农村居民点整理过程中，部分之前建造的房屋超过了国家规定，是新增耕地的潜力所在，但对于这部分潜在耕地如何转化为准耕地，目前尚无一套成熟的补偿机制。建新区若属于城镇建设规划区域，在竣工时则被认定为城镇建设用地，产权归国家所有。城乡建设用地增减挂钩工作职能维持的是农用地和建设用地的总量的平衡，而不是集体土地和国有土地的总量，由此可能引发一系列集体土地征用问题。与此同时，对于跨区域挂钩项目，需要政府出面，通过行政手段辅助落实，在实施过程中很容易忽视当地村民的意愿，甚至激发社会矛盾，引发社会问题。

四、进一步做好城乡建设用地增减挂钩工作的政策建议

（一）建立健全相关法律法规

针对目前我国城乡建设用地增减挂钩工作方面法律法规尚未健全的现实情况，为进一步规范土地流转、置换的秩序，落实农村集体建设用地所有权、使用权的确权发证，应建立健全物权法等法律法规，切实做到有法可依。与此同时，应完善耕地质量保护及管理与建设方面的法律法规，规范城乡建设用地的运行模式。

（二）加强违法占地建房的查处

针对各地存在的违法用地现象，相关国土部门应加大对违法占地等土地违法行为的监督与查处力度。将卫片航拍技术引入日常监督管理体系，及时对违法乱建宗地进行清查。对于违法用地，应强令禁止其继续实施建设工程，并要求其按期恢复，对于恢复存在较大难度的，应对其实施处罚后责令其及时补办用地审批手续。最重要的一点，要做好基本农田保护工作，对两侧道路、城镇及农村周边耕地加大巡视检查的频率，守住基本农田红线。

（三）逐渐推进农村规划

科学、合理的土地整治专项规划是开展城乡建设用地增减挂钩工作的重要指导。在编制规划前，应通过实地考察充分了解目标区域的自然地理环境和社会经济发展程度，加大对规划对象的认识，并按照生产、生活以及生态用地等作为划分依据，将目标区域细化分解。同时，应采集建立项目的数量、规模和分布等方面的数据，整理形成土地整理复垦开发项目数据库，确定每一项工作开展的时间节点与截止日期，提升项目实施的科学性。

（四）加强资金使用管理

针对目前部分环节出现的资金管理使用问题，应设立城乡建设用地增减挂钩专户，专账专管，禁止挪用用于基础建设、公共物品等项目的资金。设立资金拨付进度控制机制，将项目预算精细到项目施工的各个环节。还应强化监督机制，在明确各个利益主体权力与责任的基础上，应充分调动各级国土、财政、审计等各个监督主体的积极性，不定期对项目业主和具体施工单位资质情况进行抽检和全面检查，及时对截留、挪用项目资金，虚报项目开支等情况进行查处。

（五）加大失房农民的就业帮扶力度

在开展城乡建设用地增减挂钩工作时，应密切关注被拆迁人员就业、生活问题。通过开展社会技能培训与就业指导，强化对失房农民的就业帮扶，提升村民对拆迁、搬迁工作的认知与响应度。针对城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区往往涉及范围较大、涉及人数较多的现实情况，应避免集中外迁，采取逐步引导、分流帮扶的措施，满足外迁人员充分就业的需求。同时，应加大对外迁人员的就业技能培训，提升其就业适应能力，使其能够在短时间内满足城市就业岗位的要求。