行政事业单位内部控制建设存在的问题及对策

张春梅

（海南兴平会计师事务所（普通合伙），海南 海口 570100）

一、引言

行政事业单位的政府管理职能，赋予了行政事业单位的管理权，如何行使好这些权利，是行政事业单位的职责所在。加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。从一定程度上说，搞好内部控制，能够起到制度笼子的作用。

行政事业单位内部控制是对单位内部各项经济活动流程进行梳理的同时，将制衡机制嵌入到业务流程中，以此规范单位内部各项经济活动，在单位“三重一大”决策机构、岗位分工、职能分配、业务流程等方面形成相互监督、相互制约的机制 。内部控制建设的基本思路为梳理所有经济活动的业务流程，找出风险点，并针对风险点制定管控措施，将单位制定的各项管理制度通过业务流程连接成一个整体，通过对流程的重新设计和审批、监督机制的有效运行，达到权力制衡、防范风险的目的，因此内部控制建设是加强行政事业单位管理的必然举措。

二、行政事业单位内部控制相关理论概述

（一）内部控制的概念

内部控制是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。完善的内部控制体系是规范单位经济活动合法合规的准则，是防范舞弊的重大措施，是预防腐败的有效手段。

（二）行政事业单位内部控制建设的重要性

1、行政事业单位管理的内在需要。行政事业单位不以营利为目的，没有利润的压力，在节约成本、提高效率方面相比企业管理相对松散，由于没有明确的目标导向和衡量标准，为行政事业单位的管理增加了困难。实行行政事业单位内部控制，根据单位业务性质，制定单位管理方面的共性评价指标，根据不同单位业务内容、性质制定适合本单位的业务评价指标，使行政事业单位有目标导向，督促行政事业单位加强管理，提升业绩。

行政事业单位的风险意识较为薄弱，其内部控制强调风险管理的重要性，“风险”即经济活动的实际运行结果与内部控制目标间的差异程度。通过对单位预算、收支、采购、资产管理、建设项目管理、合同管理等业务存在的风险进行评估、分析，最终形成应对风险的措施建议。《行政事业单位内部控制规范》强调单位负责人最终的领导责任，将行政事业单位内部控制提升到“一把手”负责的高度，这对推动内部控制的实施具有积极作用。

2、财政管理提升的需要。行政事业单位的资金运行实行预算管理，财政部门是预算资金的管理部门。行政事业单位负责本部门预算的编制、执行、决算，财政部门负责预算的审批、预算资金的拨付、决算的评价。财政管理规范化重点围绕制度建立、职责分工、梳理流程和关键控制点、监督评价等方面，因此必须重视行政事业单位和财政部门自身的内部控制建设。加强内部控制建设，就是为各单位业务稳步发展运行提供保障，并保障会计记录、财务报告信息和其他信息的及时、准确、完整。

3、防范舞弊和预防腐败的需要。行政事业单位没有营业收入的压力，其资金运行就是把财政预算资金按既定用途合法合规地支付，内部管理的相对薄弱为舞弊和腐败留有可乘之机，对权力缺乏有效的监督和制约是滋生腐败和舞弊的根源所在。内部控制的核心就在于权责分工和相互制约，针对业务流程的不同环节分派不同的部门和人员负责，对重大事项和资金支付由业务主管部门负责申报，根据不同的额度分别由党委会、领导办公会、分管领导等审批，实现事前、事中、事后的全过程监控，避免一人独揽大权，达到相互监督、相互制约的目的。做好单位内部控制建设，会在单位内部形成不愿腐、不敢腐、不能腐的健康理念，在一定意义上对单位人员起到保护作用。

三、行政事业单位内部控制建设存在的问题

（一）从领导层到单位员工对内部控制缺乏足够认识

行政事业单位的内部控制建设工作一般交由财务部门负责，领导层没有直接参与到内部控制建设中。行政事业单位的内部控制以财务为主线，将各项业务串联，以财务的规范性为原则进行各项业务的开展，是财务、业务、风险控制机制有效的融合，所以行政事业单位的内部控制绝不仅仅是财务管理，它基于财务又超越财务，需要单位领导层带领各部门一起规划实施才能将内部控制各项政策措施真正落实。由于一些领导层认为内部控制增加了单位员工的工作量，降低了办事效率，没有在单位内部展开学习并推动实施；单位员工由于没有系统学习，内部控制监管体制落实不到位，对内部控制没有概念。单位的内部控制建设成为了形式，没有起到制衡、监督的作用。

（二）没有设立专门的内部控制管理部门

大多行政事业单位内部控制管理部门由财务部门兼管，财务部门在单位内部权限不足，力度不够，致使内部控制相关工作很难开展。内部控制建设涉及到单位内部各项管理活动，而每一项管理活动又有多个部门参与，需要单位各个部门及部门领导的相互配合。要协调单位内部控制活动的各个部门，设立专门的内部控制管理部门必不可少。例如采购管理，涉及采购的申请、审批、招标、合同签订、验收、付款等环节，涉及的部门包括采购商品使用部门、单位决策审批机构、招投标管理部门、合同管理部门、验收部门、财务部门等，设立专门的内部控制管理部门的目的就是要实现相关工作的有效衔接。内部控制建设很重要的一点就是对单位进行风险评估，风险评估工作同样涉及单位内部各项管理活动，这需要由内部控制管理部门主导完成，统一协调各部门进行各项活动的风险评估。因此设立专门的内部控制管理部门是内部控制工作顺利开展的基本保障。

（三）内部控制信息化建设程度不高

我国行政事业单位信息化程度相对落后，近几年，行政事业单位办公系统基本实现了信息化，但在业务执行过程、部门之间的相互配合、资金运行过程等方面的信息化建设程度还不高。内部控制因为要实现相互制约的目的从而增设了审批流程和控制节点，表面上降低了效率，但如果可以在业务处理环节实现信息化，将大大缩短业务处理的时间，使业务人员有更多的精力严格执行内部控制的审批流程，也给审批过程留有更多的时间，减少审批出错的概率，这样即实现了内部控制相互制约的目的，又提高了工作效率。

（四）未设立专门的内部控制监督管理部门

行政事业单位内部控制的流程设计要求有监督管理部门的监管，但大多单位监督管理工作由其他部门的员工兼任，没有设立专门的监督管理部门并配备专门的人员，监督管理制度没有有效实施，致使监督管理机构的设置成为摆设，没有发挥应有的作用。单位内部控制建设完善了单位内部管理制度、规范了单位各项活动的流程，要求从领导层到一线员工严格执行，制度和流程的执行是否到位需要监督管理部门的监督管理和定期评价。设立专门的内部控制监督管理部门，使员工思想上有约束，对规范全体员工认真执行内部管理制度起到督促作用。内部控制监督管理部门对单位内部控制执行情况的定期评价，有利于找出内部控制的薄弱点，有针对性地对内部控制各项制度、流程进行修订。

四、行政事业单位内部控制建设的改进建议

（一）组织单位负责人进行内部控制专题学习

首先使单位负责人对内部控制建设有正确的认识：内部控制明确了流程、增加了规程、增加了控制节点，表面上看延长了管理路径、增加了管理环节，实际上是通过机制上的优化，减少不必要的环节，提高了效率，减少了腐败行为的发生，在降低经费、减少浪费、减低损失等方面隐形的效益极高。落实单位领导负责制,明确单位负责人在内部控制建设中的领导地位和责任,由单位负责人推动内部控制建设进行。

（二）建立专门机构，对全体员工进行宣传培训

成立由负责人任组长的内部控制领导小组，领导班子成员和相关部门领导均为领导小组成员，领导小组全面负责单位内部控制体系建设工作的实施。建立单位内部控制实施机构，指定分管领导，确定牵头部门和配合部门，集中抽调相关工作人员，具体分工，全力做好内控工作。开展内部控制规范宣传和培训工作，充分利用各种资源开展宣传活动，营造内控氛围，产生一定影响。组织不同层次的内控培训，落实到每一个人，调动全员积极性。

（三）加强内部控制信息化建设

内部控制的信息化有利于提高工作效率，在批量处理环节中机器处理的速度和精确性远大于人类，特别是业务处理过程的信息化，在节省人力、物力的基础上，会大大提升各业务环节处理的进度，并且会保留完整的业务处理轨迹。因此加强内部控制的信息化建设是十分必要的。行政事业单位的信息化建设需要借助专业机构的力量才能完成，因此需要协调各方面给予信息化建设足够的预算资金。

（四）设立内部控制监督管理部门

行政事业单位内部控制建设要求设立专门的监督管理部门和定期评价，这为单位内部控制制度的有效实施提供必要的保障。执行过程有监督，执行结果有评价，有助于督促各部门认真执行内部控制制度。设立专门的内部控制监督管理部门并配备专门的人员，对部门人员进行专门培训，使部门人员对内部控制评价指标有深刻的了解，有利于监督管理有效实施和内部控制评价工作的顺利开展。

五、总结

政府职能的改革对行政事业单位的内部控制建设提出了新的要求，内部控制的有效实施是合理保证行政事业单位合法合规运行的有效手段，因此要重视行政事业单位内部控制的建设和落实。通过落实单位“一把手”责任制、设立专门的内部控制领导机构和监督管理部门，推动单位内部控制的有效实施；利用信息化技术，提高单位业务处理的效率和准确性，为单位内部控制的实施提供基础保障；全员参与，提高行政事业单位的内部控制水平，保证行政事业单位的有效运行。