浅谈新时代高校内部审计职能定位

章璐一

（江西中医药大学，江西 南昌 330004）

高校内部审计工作经过三十多年的不断发展，在维护师生利益、保护高校资金财产、推动党风廉政建设和反腐败斗争方面取得了较好的成效，在高校治理体系中起到无可替代的作用。当前，党和国家对内部审计的重视达到了前所未有的高度，2014年在党的十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，首次将审计监督列入八大监督体系之列。新的《审计署关于内部审计工作的规定》自2018年3月1日起正式施行 ，胡泽君审计长在同年9月全国内部审计工作座谈会上再次强调，加强内部审计工作是实现审计全覆盖的需要。随着高校“双一流”建设的不断推进和深入，学校的日常经济活动日益趋向复杂，新形势背景下，高校内部审计机构该如何应对，是摆在高校内部审计机构面前迫切需要解决的问题。

一、高校内部审计职能的发展

1984年起，我国各大高校根据原国家教委24号令的要求设置内部审计机构，但是随着精简机构等一系列体制改革，许多高校的内部审计机构以审计处室和纪委或者财务处室合署办公的形式开展工作。随着2009年中国内部审计协会《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》的颁布，许多高校开始单独设置内部审计机构。在一系列政策性文件的影响下，高校内部审计制度经历了查错防弊——真实性检查——强化内部控制三个发展阶段，高校内部审计的职能也由原来的单一的再确认职能逐步拓展成为集咨询服务、评估反馈、鉴证、内部控制为一体的高校综合治理职能。

二、国内高校内部审计职能定位的现状及影响其职能作用发挥的主要障碍

（一）现状

《审计署关于内部审计工作的规定》第三条，明确规定了内部审计的范围、手段及目的。高校内部审计机构受国家审计机关的指导，因此高校内部审计机构的内部审计工作同样适用于此定位。通过查阅20所本科院校的内部审计机构的工作职责，显示高校的审计工作主要集中在财务收支审计、经济责任审计、基建修缮等工程审计、科研经费审计和其他专项审计上。据此分析，现阶段国内高校内部审计职能定位是：1.监督预防，对审计范围内的重大决策的真实性、合法性、效益性做出判断，以确认被审计对象是否有违纪违法问题，并据此挖掘被审计单位的风险点，以达到预防的职能。2.鉴证职能，内部审计需要出具书面形式的审计报告，向高校管理层提供审计信息，并在一定范围内公开，审计报告在被审计单位存在哪些问题、程度如何等方面起到了鉴证职能。3.咨询职能，内部审计机构受审计机关的指导，在相关政策法规的解读方面时常为高校管理层提供咨询建议。4.内部控制，内部审计的核心是风险管理，对单位风险的整体把控可以起到完善内部控制的作用，进而促进高校效益的提升，帮助高校实现目标。

（二）主要障碍

1、审计力量薄弱。从审计人员数量上看，高校内部审计机构普遍存在人数较少的情况。在中国内部审计协会公布的“2014-2016年度全国内部审计先进集体”295个单位名单中，17所高校上榜，其中审计机构人数在十人以上的高校仅5所，而这5所高校中，云南师范大学的审计机构是与学校纪委合署办公，专职审计人员仅4人。从审计人员专业背景上来看，大多数高校内部审计人员均为财会出身，远远不能满足审计队伍中法律、管理、信息系统、建设工程等诸多方面的需要。审计力量的不足是导致高校内部审计未能实现全覆盖的重要因素。

2、独立性与建设性之间难以平衡。高校内部审计的独立性体现在两个方面：一是形式上的独立，要求内部审计人员与被审计单位分属两个部门，无行政领导关系；二是实质上的独立，要求内部审计人员与被审计单位无利益往来。但高校内部审计机构作为所在单位的一个职能部门，与被审计单位的关系常常是一个整体中的两个同级别部分，可以看作是一个命运共同体。况且内部审计人员在职称评审、年度考核、职务晋升上受人事、组织部门制约；在审计经费申报、开支上受财务部门管理；在课题申报、科研立项上受教务处、科研处影响。因此，审计最为重要的独立性在高校得不到保障，并且由于高校行政权力运行机制设置，内部审计计划的决定权没有完全掌握在高校内部审计机构的手中，更是导致审计独立性缺失的一个主要原因。但仅坚持独立性，则使高校内部审计机构无法为所在单位的目标实现服务，造成了建设性的缺失。独立性与建设性的不平衡，是高校内部审计机构发展道路上的重要障碍。

3、审计观念、审计方法滞后。目前高校内部审计机构对学校层面的决策部署、绩效管理、预算分配等方面不做实质性评价，对于学校内部不涉及经济活动，但是是绩效评价体系中的重要环节，如教学管理、科研学术管理、职称管理等往往只是监督过程是否合理合法，也缺乏相应的评价指标，没有形成系统的评价体系，评价标准更是没有达到统一。高校在教育市场化竞争中的经营风险和财务风险日益加大，而绝大多数高校内部审计机构普遍缺乏风险管理机制来应对这类风险，高校内部审计机构对通过风险管理来完善高校治理体系这一审计观念尚未形成。

三、改进和提升高校内部审计职能定位的路径和措施

（一）继续加强内部审计队伍建设

高校内部审计机构职能定位的提升，离不开内部审计人员，因而审计人员在数量上要得到保证，结构上要优化，尽量覆盖到高校内部审计工作涉及到的方方面面。高校内部审计人员自身也要注重学习交流，不断更新知识储备，随时掌握最新的法规政策信息，在实践中总结经验提高业务能力。高校管理层面要充分认识到内部审计工作在高校管理治理中的重要作用，要为审计人员的职业规划提供足够的发展空间，以调动内部审计人员的积极性。审计机关也要发挥好指导职能，提供必要的学习机会和条件。

（二）平衡独立性与建设性

《审计署关于内部审计工作的规定》第十三条赋予内部审计的11项权限，其中明确了内部审计机构的四项建议权，这就要求高校内部审计机构在审计过程中既有履行职责的独立性需求，又要体现内部审计这种存在方式的建设性。审计报告的完成并不是审计工作的结束，高校内部审计的建设性关键在于做好“后半篇文章”。审计成果的运用不光要抓住审计发现的问题，更要和绩效考核、人才评价体系挂上钩。探索建立高校内部审计委员会可以在保证内部审计机构的独立性前提下，最大程度地发挥高校内部审计的职能作用，更关键的是从制度上肯定了内部审计机构参与高校建设的决策权，使内部审计机构及时掌握学校发展的各种动态，并对可能存在的风险及时预警。

（三）革新审计观念，创新审计方法

由过去的受托审计，转变为主动推出实用的如机构风险鸟瞰图、风险识别对照表等审计产品。充分发挥高校内部审计的咨询职能，转变过去事后追责的审计观念，将审计监督的预防作用前移，在问题发生前就主动履行教育约束的职责。创新审计方法，尝试建立内部审计数据库，确定几项审计核心评价指标，为将来建立一个完备的内部审计信息化系统做准备。同时还应当把握高校组织系统和具体业务两个层面的审计内容，对于重要业务、重大事项和高危领域的关注要适当倾斜，对于整体系统的判断要全面真实地反映高校内部控制设计和运行的状况，客观地揭示高校内部控制存在的缺陷。

四、结语

高校内部审计机构不仅是维持高校有效运转的监控器和指示灯，更是参与者和服务者。新时代背景下的高校内部审计机构，应该以更高的站位和更开阔的宏观视角参与到财务控制机制的建设和为风险评价体系的完善提供服务。探索建立审计委员会不失为高校内部审计机构改革创新的有效路径，可以全面提升高校内部审计质量，积极推动高校内部审计转型，更好地发挥高校内部审计职能，优化高校内部资源配置，帮助高校完成发展目标。