海南自贸港建设背景下的失信联合惩戒机制研究

王强强（海南政法职业学院教师）

当前失信行为屡见不鲜，信用缺失的现象充斥在我国社会经济生活的方方面面。失信行为具有一定的社会危害性，不仅影响正常的市场交易活动，提高市场交易成本，恶化市场经济环境，严重阻碍良好社会秩序的形成，也对新时代改革开放的进一步深化造成了障碍。在道德伦理弱化、市场自身失灵等情况下，亟须国家层面通过制度建设重建信用秩序，为新时代经济社会的持续发展建立坚实的基础。党的十八大提出加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。党的十八届三中全会对我国社会信用体系的建设提出了总体要求，强调建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。海南作为新时代改革开放的前沿阵地，理应在重构信用秩序方面作出重大探索。本文立足海南现阶段社会信用建设存在的问题，分析国家层面及地方层面已经颁布的失信惩戒规范文件，对构建海南社会信用失信联合惩戒机制提出具体的对策。

海南现阶段社会信用建设存在的问题

通过信息检索、实地调研发现，海南的诚信社会建设还不能完全适应快速发展的市场经济环境，也不能满足海南自贸港对诚信市场交易环境的客观要求。海南各经济主体的信用意识整体上仍处于较低水平，由此导致经济社会各个领域信用缺失还在一定程度和范围内存在。

对海南现阶段社会失信情况进行分析发现，海南社会失信形态多样，种类丰富，主体多元。从失信主体看，海南目前的失信行为既有自然人、法人的失信行为，也有政府职能部门、社会中介组织等社会中间体的失信行为。对于企业来说，诚信是一个企业的核心竞争力之一。海南省大多数企业已经开始重视自身的信用建设，企业的信用状况也开始有所好转，企业的高管守信意识不断提高，但从海南省高级人民法院公布的相关数据来看，企业在经营活动中的失信现象还比较普遍，某些方面的失信现象还相当严重。对于自然人来说，海南的自然人信用基础比较薄弱。海南对现代社会信用意识的普及和认知度虽然正在提升，但还没有形成普遍的信用环境，信用范围和规模还十分狭小，信用关系具有明显的血缘和地缘色彩。对于行业中介组织等社会中间体来说，信用缺失现象严重。有的会计、审计等经济鉴证类组织出现大量会计报表和审计报告失真问题；有的行业协会缺乏行业自律和信用意识，存在严重的作假欺诈，为利益所驱，把服务行为变成造假行为。从失信内容上看，有企业生产假冒伪劣产品、自然人拖欠银行贷款、偷逃税款、价格欺诈、信用卡透支等失信行为；从失信的程度看，既有游走在道德与法律边缘的轻微失信，也有触犯行政法律法规，甚至刑法的严重失信行为。诸如此类的失信行为严重影响了海南经济社会的发展秩序，也对海南建设自贸港造成了实际障碍。

失信联合惩戒机制的规范依据

（一）国家层面的失信惩戒规范文件

2014年国务院颁布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020）》规定了各社会信用主体的失信惩戒机制，提出加强对失信主体的约束和惩戒，强化行政监管性约束与惩戒，推动形成市场性、行业性、社会性约束和惩戒等要求。在这之后，国务院各部委、最高人民法院单独或联合出台了一系列规范文件。

梳理“信用中国”网站“政策法规”栏所列出的规范文件，从范围来看，规范文件涵盖的行政领域较为广泛，涉及交通运输、能源、保险、农资农贸、食药安全、金融、对外经济合作、婚姻登记、快递业、网络交易等领域。从效力来看，大部分规范文件的立法位阶较低。除极少数规范以行政法规、部门规章的形式出台外，绝大部分规范隶属于规范性文件的范畴，法律效力较低。

（二）地方层面的失信惩戒规范文件

通过“北大法宝”检索地方层面有关社会信用体系建设的规范文件，从检索情况来看，主要存在以下两类失信惩戒文件。

一是人大常委会或政府出台的有关社会信用体系建设的框架性文件。厦门、宿迁、河北、上海、湖北五地人大常委会以地方性法规的形式制定了社会信用信息条例。如《上海市社会信用条例》规定了失信惩戒制度构建的主管单位及其职责、失信认定、惩戒措施、惩戒原则等内容。

二是省级人民政府为贯彻落实《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》而出台的实施方案、意见或办法。这些文件对失信惩戒措施的规定主要是对国务院规范文件的落实，除加强对重点领域和严重失信行为实施联合惩戒外，着重阐释了强化行政性、市场性、行业性和社会性约束及惩戒的不同面向。

梳理国家层面和地方层面关于失信惩戒的规范文件，现阶段我国规定失信惩戒的规范文件存在下列问题：第一，现有立法文件法律位阶较低。以《国务院守信联合激励和失信联合惩戒指导意见》中规定的行政性约束和惩戒为例，单凭其“国务院规范性文件”的地位能否以及多大程度上可以对失信主体的权利、行为与资格进行限制与惩戒在法理层面存在疑问。第二，失信惩戒措施的授权依据不足。失信惩戒措施对失信者的生产、生活可能造成实质性影响。在信用修复机制不完善、失信救济机制不健全等情况下，惩戒措施的实施需要相应的法律依据且保持一定的谦抑性，否则社会成员“人人自危”，极易造成个体恐慌。第三，缺乏信用领域基本法律来规范个人失信惩戒措施的设定与实施。

失信联合惩戒机制的运作机理

（一）失信行为的认定

失信行为的存在是对失信主体施加惩戒措施的前提。失信行为认定标准及社会主体信用信息的获得是支撑失信行为认定的两个要素。只有失信行为认定主体将所获得的社会主体失信信息涵摄于事先规定的失信行为认定标准，才能得出失信行为是否存在的结论。

1.失信行为认定主体。失信行为的认定主体应当是负有公共管理职能的部门和机构。国务院守信联合激励和失信联合惩戒指导意见规定有关部门和机构、行业协会商会等对失信主体依法依规采取约束和惩戒措施。在社会信用体系构筑的巨大网络下，经济和社会生活的各领域均被纳入，依凭单个行政部门或者组织无法有效认定失信行为，因而“部门联动、社会协同”的共同治理主体格局成为必然。

2.失信行为认定标准。失信行为的认定标准在各类规范文件中主要是采取两种规定模式。第一种模式是对相关法律、法规及规范性文件所公布的失信行为进行细化。法律法规规定的某类违法犯罪行为当然被列为失信行为。此外，法律法规中规定的、尚不构成行政处罚或者刑罚的禁止行为被列为失信行为。第二种模式是由行政主管部门或者行业协会商会制定相应评级指标体系。如《出租汽车服务质量信誉考核办法》中规定，出租汽车驾驶员服务质量信誉考核分为4个等级；考核内容包括遵守法规、安全生产、经营行为、运营服务等；由考核机构根据驾驶员实际情况进行加减分，并相应归为不同考核等级。

3.失信信息来源。失信信息的获得依附于信用信息的归集机制。失信信息的来源存在多种途径，但主要是依托各类征信体系中征信服务机构、全国信用信息共享平台、各行业形成的信用数据库。国务院守信联合激励和失信联合惩戒指导意见中提出要加快建立健全各省信用信息共享平台和各行业信用信息系统，整合与共享各地区与各行业的信用信息，要建立完整的个人信用记录数据库。

（二）惩戒措施的施加

失信惩戒措施的实施存在单独施加和作为附加惩戒施加两种形式。按照第一种形式，失信惩戒措施成为介于道德舆论谴责和行政处罚、刑罚之间的一种社会性惩戒方式。如《江苏省自然人失信惩戒办法（试行）》第13至16条规定，若自然人存在被法院认定为不具有主观故意被判决承担民事责任的；经法院或者仲裁机构认定拖欠贷款等合同款以及公用事业缴费2个月以内的；失信行为情节轻微的，可以采取督促失信人停止及整改其失信行为，也可以采取信用提醒、诚信约谈等方式予以惩戒。按照第二种形式，失信惩戒措施成为行政处罚或刑罚附加的惩戒措施。如《江苏省自然人失信惩戒办法（试行）》第22至23条规定，若自然人存在被处以严重行政处罚；被法院判处有期徒刑以上刑罚；被认定为失信被执行人等情况时，应当被认定为严重失信人，并施加信用“行为罚”和“申诫罚”等惩戒措施。

（三）事后救济途径

当某一失信主体被认定存在失信行为且被施加失信惩戒措施后，可能存在两种情况。其一，失信主体接受失信惩戒措施，没有异议。其二，失信主体认为失信行为认定有误或失信惩戒措施较重。此时，在失信惩戒制度框架下设置失信人权利救济途径就显得十分必要。除此之外，失信主体改过自新之后如何修复自身信用也是失信惩戒机制不可缺少的内容。国务院守信联合激励和失信联合惩戒指导意见在基本原则中提出要“依法依规、保护权益”，建立健全信用修复、异议申诉等机制，保护当事人合法权益。上海、湖北、江苏等省份的社会信用规范中专门构筑了信用主体权益保护的相关内容，规定了信息主体对自己的信用信息享有知悉权、异议权与信息修复权等权利。

构建海南社会信用失信联合惩戒机制的路径

2016年10月，经海南省人民政府同意，海南省政府办公厅印发了《海南省社会信用体系建设“十三五”规划》，该文件是贯彻落实上位文件，建设诚信海南的框架性意见，但并不足以应对复杂的社会失信形势。立足海南现阶段社会信用领域存在的问题，有必要学习借鉴其他地方的经验，制定《失信惩戒办法》或《社会信用条例》，建立失信联合惩戒机制，完善法律、行业自律、舆论监督等手段，与此同时，建立信用信息申诉和修复机制，给予守信者激励，给予失信者改正和申诉的机会，合理引导市场主体行为，以制度建设重建社会信用秩序。

（一）学理层面：明确失信联合惩戒的法律属性

失信惩戒措施的本质是行政处罚还是刑罚？这是构建失信惩戒机制必须首先回答的问题，梳理国家和地方已经颁布的规范性文件，对这个问题的认识似乎并不一致。行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为，给予其人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。行政处罚的认定与实施主体为行政主体。在《国务院守信联合激励和失信联合惩戒指导意见》所要求的对失信行为的行政性、市场性、行业性与社会性约束和惩戒中，仅有行政性约束和惩戒措施涉及行政许可、金融监管、财政投入、公用事业特许经营等行政行为领域，而市场性、行业性、社会性约束和惩戒措施则直接指向市场交易主体、行业协会商会、社会组织与社会力量。因而不能仅仅将失信惩戒措施等同于行政处罚。

那么失信惩戒措施是刑罚吗？刑罚是由刑法规定的，由国家审判机关依法对犯罪分子所适用的限制或者剥夺其某种权益的、最严厉的强制性法律制裁方法。那些被处以刑罚的行为则是触犯了刑法的、社会危害性较大的行为。但是从现有中央及地方社会信用立法来看，失信惩戒措施主要是对失信主体的资格、行为进行约束与限制，总体针对社会危害性较小的行为。

事实上，被处以行政处罚或者刑罚的行为同样可以被纳入广义失信行为的范畴。“诚信”“信用”等在很大程度上勾连着道德因素，以至于究竟在何种程度上违背诚信、丧失信用需要受到法律制裁并无明确界限。法理学中各流派就法律与道德关系的争论不一而足、未有定论，更加深了失信惩戒措施本质判定的复杂性。从现有立法文件出发，笔者认为个人失信惩戒措施具有多层次性。当失信行为并未抵触书面规则、情节轻微时，属于应受道德谴责的范畴；当失信行为抵触书面规则时，可能单独作为惩戒措施或者与行政处罚合并适用；当失信行为较为严重，触犯刑法时，则惩戒措施有时也作为刑罚外的“附随后果”。

（二）技术层面：健全失信惩戒协同机制

失信联合惩戒的基础是对失信行为的认定，在社会信用体系构筑的巨大网络下，经济和社会生活的各领域均被纳入，依靠单个行政职能部门或者组织无法有效认定失信行为，因而“部门联动、社会协同”的治理格局成为必然。政府各职能部门要充分利用互联网、大数据、云计算、人工智能等技术，建立统一标准的信用信息数据交换共享平台，有效搜集、保存、传送失信信息。按照相关规定和协议，加强企业法人和自然人信用信息和信用记录的披露，逐步形成多部门联动，综合运用行政监管和司法等手段的信用监管体系，提高行政效能。

（三）权利层面：建立信用申诉修复体系

失信惩戒虽不是行政处罚也不是刑罚，但通过记录并惩戒自然人和法人的失信行为，客观上也会对自然人和法人造成了比较大的影响。这就需要失信惩戒机制所认定、记录、惩戒的失信行为一定是合法合理的。但是即便在法律法规完善的情况下，制度运行本身也难免会出现疏漏，对自然人和法人的失信行为构成错误认定，影响其合法权益。因此，从机制运行的完整性上讲，必须建立专门渠道接受相关当事人的异议申诉和信用信息的修复。

对于海南失信惩戒机制的制度设计来说，一是建立相关当事人针对自身信用信息的异议申诉制度。二是规定信用信息修复的时效性，明确规定失信信用信息的保留年限。这样既有助于降低执行惩戒的成本，又有助于教育失信者改过从善。三是政府各职能部门限期复核相关争议的信息、及时更改差错信息，保证数据的时效性和准确性，减少信用信息申诉。

结语

建设海南自贸港是党中央赋予海南的神圣使命。海南自贸港的建设需要良好的营商环境作为基础，而社会诚信又是良好营商环境的基本表征。但在以市场经济为基础的现代社会中，市场主体独立地、自主地追求特殊利益或私人利益成为其最大的内在驱动力，为一己之私漠视诚信的情况格外凸显。在道德伦理弱化、市场自身失灵等背景下，亟须通过制度建设重建信用秩序，为新时代经济社会的持续发展建立坚实的基础。这就需要以政府为主导着力构建社会信用体系，通过构建社会信用体系、失信惩戒机制提高我国市场交易效率，维护社会良好秩序。因起步较晚，海南失信惩戒机制建设应借鉴内地及域外经验，运用现代科技打通失信信息获取壁垒，在保障社会主体权利的同时对失信行为进行精准打击。