自治法治德治相结合的乡村治理研究综述

白 玉 徐祥珉

(四川农业大学马克思主义学院，四川 雅安 625000)

基于对乡村治理现状的科学把握，党的十九大郑重指出，要通过加强农村基层基础工作，健全“三治融合”的乡村治理体系达到乡村有效治理的目的。目前学界就乡村治理中的“三治融合”问题进行了以下研究：

一、“三治融合”的内涵

“三治融合”肇始于桐乡市高桥街道，指的是该地在党委领导、政府推动下，通过构建“一约二化三团”等工作平台，使自治、法治、德治得以协同发挥作用，最终实现基层善治格局。相关学者进一步将此实践模式推广，认为“三治融合”指的是“在党委、政府领导下，城乡基层以自治为基础，以法治、德治为手段”，最终“形成政府治理、居民自治、与社会调节良性互动的基层社会治理模式。”[1]其目的旨在“协调党委政府与日益发育的社会间的关系”。[2]是元治理视阈下党委政府统领全局，促进基层社会治理转型升级的重要实践。

对于“三治”间的彼此关系，可以从两个视角进行分析。其一，部分学者们认为自治、法治、德治都是过程，它们的总目标是让社会良性运转起来，且三者是不断发展和完善的。[3]但三者的组合并非是按照“等价”原则进行的，而是“以自治为主要内容，以法治为保障底线，以德治为辅助工具。”[4]也正是由于三者间内容不同，功能迥异，故而相互间的组合会产生不同治理效果，所以厘清相互关系，合理科学地进行系统组合，才能实现最佳治理效果。[5]其二，相关学者认为在“三治融合”的乡村治理体系中，首先，法治是自治、德治的可靠保障，其次，德治是自治、法治的内在支撑，最后，实行法治、德治的目标是实现有效的自治。[6]形象地说，在基层治理过程中，德治和法治是两条不同轨道，但这两条轨道均通往自治这一目标，自治则是其中最核心的内容。[3]还有学者认为，在传统的乡村治理问题上，德治一般居于首要地位，然后逐步地转换为法治，目的是为了实现有效自治，故而现今实现乡村自治应当充分发挥德治的功能。[3]

在三者各自的属性及功能解析上，由于法治具有刚性、强制性，德治具有柔性、渗透性，故而有学者认为法治和德治都是传统乡村治理所凭，前者属“硬治理”，后者属“软治理”。新时代背景下的乡村治理应当“将法治和德治紧密结合起来，共同促进乡村社会良性运转。”但仅靠外部“输血”方式是实现不了乡村治理良性运转的，还需要自治进行内部“造血”以此来充分发挥其在乡村治理中的决定性作用。唯有外部“输血”与内部“造血”相结合，才能达到乡村有效治理的目的。[7]也有学者认为三治之于基层社会，“德治是‘先发机制’”，其作用是防微杜渐，为的是预防矛盾，同时还能有效弥补自治与法治的不足。“自治是‘常态机制’”，其作用于基层治理始末。法治则是“自治与德治的全程‘保障机制’”。[8]

二、“三治融合”的实施困境

(一)乡村自治主体缺位

有学者认为当前我国的乡村治理过程中，各治理主体的作用没有得到充分发挥，也正是由于“各主体的‘缺位、越位、卡位’、村治组织的弱化以及治理规则的断层”导致了各治理主体间相互嵌入机制缺失，进而制约着“三治融合”实施的效果。[9]有学者进一步分析认为，当下的乡村治理基本依靠的是单纯的政府投入，或是由其占主导地位，从而在一定程度上弱化了乡村社会治理中农民的主体地位，导致“农村发展的内生动力不足，农业农村发展的活力不足”乡村社会发展呈现出“复合性危机”态势。[10]

(二)“法治下乡”进程缓慢

长久以来，存在这样一种现象，往往在乡村内推行法治比在城市社区内推行显得更加困难，这主要是囿于乡村的传统文化和在此基础之上形成的乡土社会关系。乡土社会的治理受到了传统思想的桎梏，社会秩序的安定不是依靠法律来保障的，而是凭借的传统的“礼”。“在乡土社会生活的各方面，人与人之间的关系都存在着一定的规则，这些规则被人们认为是理所当然的。”[11]时至今日，在全面依法治国的背景下，尽管乡村法治建设的成效关乎数亿农村群众，但“依托个人间的亲疏关系与互惠原则而组成的‘权力的文化网络’与现代国家所倡导的公共规则与法治观念”仍旧存在着或多或少的“张力与冲突”。[12]诚然，地域条件和社会经济发展水平等因素也是影响乡村法治建设推进程度的重要因素，但必须承认，传统乡土社会的这套人情社会的思维逻辑是导致乡村法治建设缓慢乃至滞后的最重要原因。

(三)乡村德治效应日渐式微

现代的乡村德治是对传统乡村德治的一种升华。有学者指出，在乡土社会中，“礼”治是主要内容，但这里的“礼”不仅指的是礼貌，更侧重指的是道德。现代的乡村德治则是村民们通过遵守《村民自治章程》以及订立共同遵循的村规民约等方式，将村民们凝聚为一个整体，使之“成为政府工作的好帮手、村民利益的代言人，预防并减少乡村社会矛盾。”[13]有学者基于对目前乡村地区出现的各类与传统美德相悖的现象的分析，认为这种现象的出现与治理主体的工作重心不能实时转移密切相关。现代乡村渐趋与市场经济完全接轨，而治理主体的治理内容往往仍旧以“硬件”投入为主，这就导致在乡村内部出现了村民对本村文化与传统道德认同度日趋下降，传统道德文化日渐被湮没的系列问题。[14]也有学者通过对现代德治与自治、法治的配合及运行融洽度分析，认为在乡村治理中，正是由于“自治”与“法治”长期处于独立运行状态，且“德治”的作用日渐式微使得两者之间无法找到沟通桥梁，从而使得“三治”融合的乡村治理体系难以有效构建。而道德协商与道德治理的实践主体的缺失是致使“德治”式微的重要原因。[15]

上述学者就三治的主体及自身的实施困境进行了论述，也有学者从整体视角入手，对“三治融合”的耦合性问题进行了研究。有学者认为，从经济发展水平来看，目前我国的乡村大致可以划分为两类：传统乡村与城市化的乡村，前者“面临德治影响广泛，法治薄弱，建设动力不足，建设能力有限的挑战。”而后者则“面临法治影响广泛，德治薄弱，建设难度较大，建设优势未被充分利用的挑战。”[4]以上不同困境正是由于乡村经济发展地域间的不平衡所致。也有学者认为在城镇化进程中，农村社会结构显现出分化，农民思想也日渐活跃和多元、利益诉求逐渐多样化、农村社会矛盾更易极端化、宗族与家族势力日渐抬头是阻碍“三治融合”有效实现的重要因素。[16]

三、“三治融合”有效实现的依靠途径

(一)完善乡村治理主体功能

1.加强基层党组织建设。“推进‘三治融合’乡村治理体系建设，必须注重强化党的领导核心地位”，党的基层组织应以“组织建设”、“思想建设”、“反腐倡廉建设”为重点，彻底夯实乡村治理的“组织基础”、“思想基础”以及“廉政基础”。[6]在乡村治理过程中，乡村党支部处于一线领导核心位置，对乡村若干重大事务拥有决定的权力。[17]为此，学者们提出基层党组织带头人队伍也需要强化，同时，还需要对基层党组织的设置形式进行创新，将党的基层组织建在“农业合作社、产业化龙头企业和新兴产业链条上”，由此实现党对乡村工作的全面领导。特别地，学者们认为加强基层党组织建设还需要“持续精准整顿软弱涣散基层党组织”，进而促进基层党组织建设愈加标准、规范。[7]

2.完善村民委员会建设。学者们认为现代化乡村治理体系建设首先需要以“自治为核心内容，赋予乡村主体自治空间。”通过搭建“村民自治平台”，确保自治载体功能有效发挥，充分“发挥村务监督作用”，确保村务运行正当、正直，同时，通过“加强乡村主体自治能力建设”实现自治内生动力提升，通过“坚持和完善村民自治制度”从而保障乡村自治得以有效运转。[18]

3.发挥基层干部群体作用。部分学者认为，新时代构建“三治融合”的乡村治理体系的关键是基层干部。因为基层干部除了是确保村民自治得以有效运行的关键所在，同时也是提高乡村法治水平，促进乡村德治精神得以实现的重要因素。三治间的相互衔接与协调，需要通过基层干部的创造性实践才能实现。[19]

4.发挥乡贤组织作用。部分学者通过对乡贤参事会的实证分析，认为“民间自主产生的乡贤参事会具有‘理想观察者’的中立与公正特征，因此可以发挥协商民主的道德谈商与调控功能。”因此，作为乡村道德协商的主体，乡贤参事会不仅能帮助处理治理进程中的问题，同时也是协商民主在基层治理中的创造性表现形式。[15]

(二)健全“三治融合”乡村治理运行机制

推进“三治融合”乡村治理工作，必须承认的是当前中国农村地区仍旧存在着不同程度的发展差异，但在乡村治理问题上，均需要以“完善自治主轴线，利用法治和德治共同促进自治的原则”实现三治融合。[4]学者们认为，构建“三治融合”的乡村治理体系需要有效发挥乡村各类组织的作用，调动其积极性，进而促成多元治理格局形成。具体讲，就是要“在各级党委、政府领导下，健全完善以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种社会服务组织为补充的农村组织体系”，进而达到善治目标。[20]特别地，乡村需从其自身实际治理情况，考虑和选择运用外部力量健全和优化治理的体制、机制，确保外部社会力量能够有序参与“三治”，从而促进“三治融合”效果提升。[21]还有学者指出构建乡村治理现代化体系需要将“个体(个体嵌入双方关系中)—结构(双方关系嵌入多主体构成的网络结构中)—环境(网络结构嵌入更大的社会环境中)”这三部分看作同一框架内的组成部分进行研究，从而“构建乡村治理中各主体间相互嵌入的共同治理机制，以形成三治融合改善乡村治理体系的基本载体。”[9]

(三)健全“三治融合”乡村治理保障机制

有学者认为，“三治融合”的实现需要厘清和明确政府在其中的功能地位，要有效地发挥政府作为“三治融合”进程中助推者的作用。[21]在实际治理进程中，鉴于每个乡村的实际情况不同，因此，各个乡村在治理手段的选择上也是不能整齐划一的，从实际情况出发，选择和搭配适用于自身的治理模式，才能确保乡村治理的有效性。有学者据此分析认为，“三种治理方式在实际组合中并不是平均发力，也并不是同等重要，往往是以其中一种或者两种治理方式为主体，其他治理方式为辅的模式，从而实现乡村‘善治’。”[22]还有学者从完善制度监督层面分析，认为乡村治理体系的构建需要强有力的法治作为后盾，他提出要深入落实“法律七进”，完善乡村法律服务体系，“开展乡村扫黑除恶专项整治行动”，从而为实现乡村有效治理构筑坚实屏障。[6]除此之外，也有学者基于德治在乡村治理过程中显现的支撑作用，认为实现“三治融合”还需要有效发挥德治保驾护航的作用，提供必要环境，使新乡贤文化能在乡村生根发芽，进而“发挥新乡贤的典型示范和道德压力等作用。”[6]同时，还需要提升乡村现代精神文明建设质量，确切的说就是在乡村深入践行社会主义核心价值观，将现代社会意义上德治与传统乡村社会范畴内的德治有机结合，以此“塑造与时代要求相适应的道德标准”，从而“营造良好社会风尚”，促进乡村治理。[7]

四、研究不足与展望

通过对自治、法治、德治相关文献及报道等资料的梳理，可以发现目前学界关于“三治融合”的研究颇丰。学者们从“三治融合”的内涵、困境以及途径等方面进行了较为细致的剖析，取得了一定的成果，对现实也有诸多借鉴意义。但也存在着不足之处：

其一，学者们目前对“三治融合”内涵的相关研究趋于稳定，但存在对“三治融合”基本内涵的研究呈现出重复研究问题。较难有新的分析三治关系的见解显现，在今后的研究中，或许可以从某些新视角去阐释“三治融合”的含义及其相互关系等内容。

其二，目前基于构建基层党组织领导下的多元主体共同参与的治理体制机制研究不多，就基层党组织如何能带领和实现多元主体参与乡村治理的研究还有待进一步深化。目前大多数学者从政治学、社会学领域进行研究，接下来可以从组织行为学、管理学等角度进行分析研究，从而丰富乡村治理体系研究视角、创新运行机制。

其三，目前学者们对乡村治理中“三治融合”出现的困境、解决途径等的研究多从理论上进行宏观论述，研究对象和内容具有普遍性，接下来可以对有价值的相关个案做法展开研究，进而尝试推广其治理价值。

其四，学界目前对如何化解法治下乡与乡村“权力的文化网络”之间的矛盾缺少相关研究，值得注意的是推进法治下乡一定要顾及乡村特有的乡土性。同时，学界对于如何实现乡村传统德治向现代化的德治过渡的研究还不够深入，部分研究缺乏可操作性。今后可以从协调法治与乡村礼治，构建乡村现代化社会主义德治等方面入手进行深入研究。

[ 注 释 ]

①以下简称“三治融合”.