新制度主义视角下我国公务员考试录用制度变迁

张艺凡

(中国海洋大学，山东 青岛 266100)

公务员队伍的质量直接影响到政府的行政效能，关系到行政命令的下达与执行。一整套科学的、规范的、制度化的公务员录用制度能够为公务员队伍引进高素质人才，补充新鲜血液。但在计划经济体制的影响下，我国公务员考试录用制度的理论研究和制度实践起步较晚，制度的制定和实践过程中的都存在很多不足，梳理我国公务员考试录用制度的变迁历程并总结其原因是十分必要的，以史为鉴能够帮助我们在理解我国公务员录用制度变迁路径的基础上，推动其向适应经济和政治改革的方向进一步科学化、制度化发展。

一、概念分解与理论来源

(一)概念分解：公务员、考试录用、制度与公务员考试录用制度

首先，何为公务员？我国《中华人民共和国公务员法》第二条规定：我国公务员是指依照法律履行公职、行政编制内由国家财政负担工资福利的工作人员。其次，何为考试录用？公务员考试录用是指国家采用公开考试和严格考察相结合的办法，使符合法定条件的人员通过公开公平竞争取得公务员资格并担任相应职务的一种人才选拔方式。最后，何为制度？新制度主义认为，制度应包括正式制度、非正式制度以及制度实施机制。我国公务员考试录用制度也应该由正式考试录用制度、非正式考试录用制度与考试录用制度实施机制三种要素构成。本文的考试录用制度是指其正式制度，即法律、法规、政策成文规定的制度。

(二)理论来源：新制度主义与制度变迁

与传统的制度主义相比：首先，新制度主义在关注规则、程序和意识的标准外更强调制度的过程与变迁，将制度变迁看做是一份动态的过程，分析制度变迁的逻辑起点与路径选择。其次，新制度主义将价值与事实结合起来，分析组织、规范、文化、习俗等是如何影响人的社会行为，怎样影响人的决策活动以及政策选择。最后，与传统制度主义相比，新制度主义融入统计等量化手段，系统模型的构建都得到了运用。而制度变迁制度变迁是一种从原本的制度向另一种效益更高的的新制度不断演化的过程，制度变迁的诱因在于行为主体期望获取最大的“期望利润”，即获取一种原本制度无法达到，只有通过制度创新或者新制度的建立才能获得利益。制度变迁是否会发生取决于行为主体对于潜在利益与支付成本的平衡博弈，只有行为主体认为认为可能获取的利润大于新制度安排或制度创新所需要支付的成本时，制度变迁才会最终实现。制度变迁行为主体的特征、既定利益约束、路径依赖等都会显著影响制度变迁的方向、路径和策略。

二、公务员考试录用制度的变迁历程

在计划经济时代，我国行政机关补充工作人员，主要采用统包统配和个别选调的方法，干部身份的取得途径比较固定，一般有以下几种：求学、军人提干、转干、内招、子女顶替等。这几种干部来源渠道难以保证干部的高素质，在我国计划经济的特殊时期还较为适用，但却越来越难以适应社会的发展。本文以1978年为起点，将我国公务员考试制度的变迁过程划分为两个阶段：1978年至1992年为前期准备与经验积累阶段；1993年至今为正式确立与规范化、法制化阶段，其中1993年所颁布的《国家公务员暂行条例》为二者的分界线。

(一)前期准备与经验积累阶段(1978-1992)

1978年党的十一届三中全会以来，各地区，各部门积极改革，通过设立公务员资格条件，面向全社会，公开考试，公平竞争，择优录用的方式选拔任用机关工作人员。改革开放以后，1982年原劳动人事部在《吸收录用干部问题的若干规定》(以下简称“规定”)中正式提出，录用干部要“实行公开考试，自愿报名，进行德、智、体全面考核，坚持考试，择优录取用”，这一规定得到了全社会的广泛好评，也开启了我国公务员考试录用制度改革的新时代。首先，这一《规定》首次提出了考试录用的概念。①虽然当时提出的考试录用的概念与如今公务员考试录用制度中的概念有所不同，且在当时考试录用只能作为一种补充形式，并没有发挥多大功用，但它的意义在于迈出了我国公务员录用制度改革的第一步。我国公务员考试录用制度正式开始实施是在1989年，1989年中共中央组织部、人事部联合颁布了《中共中央组织部关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》，当年即依法招收了第一批国家行政机关的补充工作人员，这是我国公务员录用制度理论走向实践的第一步，为全面公务员录用制度的全面实行积累了经验。

(二)正式确立与规范化、法制化阶段(1993-至今)

1993年国务院颁布的《国家公务员暂行条例》确立了行政机关公务员的考试录用制度。这一条例的颁布推进了我国公务员录用制度向制度化、规范化发展，它以行政法规的形式将公务员录用制度固定下来，使之“有法可依”。之后，我国公务员考试录用制度不断向前发展，这些发展主要体现在考试科目、内容、考试方法的创新上面。2005年全国人大委员会颁布的《中华人民共和国公务员法》是我国第一部带有干部人事管理总章程性质的法律，也是至今我国公务员队伍工作的绩效评估的主要依据。《公务员法》规定，公务员职务实行选任制、委任制及一定范围的聘任制。此外《公务员法》还确立了“公开选拔、公开上岗”法律制度，这标志着我国公务员制度将向更加透明、更加公平、公开的方向发展。

三、公务员考试录用制度变迁的原因

公务员考试录用制度是政治制度的一部分，制度会随着社会、经济的发展，根据政治体制发展的需要而逐渐完善。我国公务员考试录用制度的变迁不是突变性的，更不是单一的、自上而下指令性的，而是顺应人们需要的，适应我国现代化建设的，制度变迁过程的一个动态结果，且这个结果还将随着我国改革的不断深化而深化。

(一)改革开放：公务员考试录用制度变迁的本质推手

经济基础决定上层建筑，政治体制要随着经济的发展和经济体制改革的深入而不断完善，革除上层建筑中与经济基础不相适应的部分。改革开放以后我国实行社会主义市场经济体制，原来计划经济时期封闭式，关系式的公务员录用方式难以保证我国公务员队伍的质量和水平，行政效率低下，行政人员专业化素质不高现象屡见不鲜，“铁饭碗”成了公务员的代名词。传统的干部录用制度已无法适应我国经济、政治现代化的需要。因此，我国在实践中积极探索，从80年代初期开始引入公开竞争机制，在干部录用中引进考试手段、择优录用。

改革开放以后，我国引入了市场竞争的机制，公开、公平、竞争的观念逐渐深入人心，也对于我国公务员资格的获得有了新的要求。一方面，公平竞争，择优录取满足了人们内心的需求，也更能体现公平、公正。另一方面，公务员考试录用也有利于群众的监督，可以从制度和机制上克服用人问题上的不正之风，促进政府机关的廉政建设。

(二)公务员队伍素质的提高：公务员考试录用制度变迁的内在要求

我国不断深化政治体制改革，对于政府部门工作人员的能力和素质提出了更高要求。有计划地举行公平竞争的考试，有助于优化公务员队伍的结构，提高公务员队伍的素质。在改革开放初期，公务员考试内容主要集中在经济方面，原因在于当时的政府各项工作迫切要求公务员具备一定的经济知识，这与当时国家工作重心放在经济建设上是相吻合的；在步入21世纪之后，我国经济取得了长足发展，公务员的考试内容也开始从只涉及经济知识向包括经济、民生等多角度过渡，这也体现了公务员考试内容是始终随着国家发展脉络在不断进行变化的；在最近的几年时间里，公务员考试内容也有了新变化，开始更加注重生态保护、经济新常态、惠民政策、和谐社会建设等多方面的考察。而公务员考试的题目，也在不断地进行优化，题目的设置也更多地放在了对于考试人员的文字理解能力上面。这些都说明了随着社会的不断发展，政府的各项工作对公务员的能力素质也提出了新要求。

(三)发达国家改革的经验：公务员考试录用制度变迁的经验动力

很多学者将发达国家的公务员制度与我国做比较研究，其中以日本、德国、及美国偏多。日本的公务员制度源起于明治天皇时期，在美国占领日本之后，日本政府按照资产阶级的民主原则和效率原则，遵循新宪法的精神，以美国人事行政顾问团的草案为基础，确立起了战后日本的公务员制度，对于日本各方面的发展起到了很大的作用。德国公务员制度起源于19世纪晚期，在1990两德实现统一之后，进行了一定的调整，德国公务员制度重视人事管理运作机制的立法；强调统一的法制，实行分权管理；重视协商机制。美国的现代公务员制度可以说开始于1883年《彭德尔顿法案》，之后多届美国政府不断颁布法案完善美国公务员制度。1976年卡特就任美国总统之后，美国国会通过了《公务员制度改革法》。

四、结论

公务员考试录用制度是国家非常重要的政治制度之一，选拔优秀的人才对于提高政府行政能力水平、执政能力都有着非常大的益处。中国的公务员制度最早可以追溯到九品中正制，再到后来的科举制，改革开放之后建立起了现代中国公务员制度。相信随着中国的不断发展，公务员考试录用制度也会不断的推陈出新，紧跟中国的发展脚步，为未来的各项事业发展做出贡献。

[ 注 释 ]

①1982年的考试录用概念是指国家机关、企事业单位从社会上的城镇、知识青年、闲散专业技术人员、自学成才的人员中通过考试方式录用干部的制度，它不同于公务员制度中的考试录用概念.