青海省草牧业试点推进现状及政策建议

文│欧为友 尚永成 王海春（青海省草原总站）

笔者通过对青海省草牧业试点推进情况实地调研，全面总结了青海省推进草牧业试点的主要做法，重点从经济、生态、社会三个方面提炼试点成效，剖析草牧业试点中存在的突出问题，针对难点与突出问题提出持续推进的对策措施，希望为推动全国草牧业发展探索总结一批可复制、可推广的典型经验。

一、草牧业试点背景及现状

2014年10月，国务院副总理汪洋在听取原农业部关于草原保护建设和草原畜牧业发展情况专题汇报时，在国家层面上首次凝练提出了“草牧业”一词，将草与畜提到同等重要的地位。其内涵是基于可持续科学理论，通过科学规划、合理布局、精细管理，发展集约化、规模化、专业化的人工草地，保障现代化畜牧业生产出绿色、优质、安全的畜产品；同时，根据地区特点，发展特色种植、特色养殖，并对其他大面积的天然草地进行保护、恢复和适度利用，提升其生态屏障和文化服务功能，最终实现牧民收入提高，牧区生产、生活和生态全面协调发展。

如何实现“草牧业”的系统发展，目前还没有一个成熟的示范样板。为此，国家通过草牧业试验区具体实施，希望探索出一条全新的草牧业发展模式，为全国草原牧区生态文明建设提供可资借鉴的样板，从而破解我国草牧业可持续发展中的诸多瓶颈问题。鉴于此，2015年7月，原农业部印发了《2015年草牧业发展试验试点工作方案》，决定在全国12个省区开展草牧业发展试验试点工作。根据安排，青海省作为试点地区之一，选择了6个具有代表性的县作为草牧业发展试点县，即：湟源、互助、民和、贵南、天峻、门源6县。在此基础上，青海省征得原农业部同意，将玉树州囊谦县、果洛州班玛县、黄南州泽库县确定为省级试点县，一并开展草牧业发展试验试点工作。

试点工作开展以来，青海省把此项工作列入重点改革台账，作为推动畜牧业发展的重要举措，加强领导，强化措施，营造氛围，全力推动试点工作，取得了阶段性成果。据统计，试点以来，试点县累计投入草牧业发展试点扶持资金2.68亿元，新建饲草基地17×104公顷，年产鲜草约60×104吨，规模化种植率比试点前提高了25个百分点；年加工作物秸秆42×104吨，青贮饲用玉米100×104吨，饲草加工能力提高了20个百分点以上；建植草种繁育基地0.33×104公顷，年产良种0.55×104吨，良种供种能力提高了8个百分点以上。新建设畜棚43.2×104平方米 ，牲畜舍饲圈养率提高了15个百分点以上；新建贮草棚28.6×104平方米，青贮池14.2×104立方米，年饲草贮备能力提高近20个百分点。结合重点生态工程，试点区改良天然草地4.22×104公顷，植被盖度提高15个百分点，鲜草产量提高16个百分点。试点安排“授信池”贷款贴息600万元，发放贴息贷款6233万元，扶持种养殖专业合作社等新型经营主体129家。

二、主要做法

1.强化领导，确保试点工作有序推进。省委、省政府高度重视，将此项工作纳入省委重点改革任务之一。制定出台了省县两个层面、多部门参与的《青海省草牧业发展试验试点工作实施方案》和县级实施方案，明确项目实施主体、补贴环节、补助标准、测算方法、补助方式，制定绩效考核评价体系。省农牧部门成立主管厅长为组长的试点工作领导小组，形成省级监督指导、州县级落实推进的工作机制。制定绩效考评指标体系，建立县级自查考评、州县联合自查考评、省州联合考评验收的绩效考评制度。

2.多措并举，破解资金制约瓶颈。针对试点县饲草种植、收割、加工机械不足，青贮设施缺少，资金紧缺现状，开展了财政资金撬动金融资本和龙头企业奖补政策2个创新试点。

（1）建立“授信池”。与邮政储蓄银行合作，试点建立“授信池”，按照1∶10的协议撬动比例，投入资金600万元，撬动贷款用于饲草青贮相关机械设备购买贴息和青贮设施建设贴息，解决草牧业试点财政资金少、需求资金过大的问题，2015年、2016年发放贷款都超过6233万元。

（2）实施龙头企业奖补政策。省财政利用财政专项和地方债券为试点县安排资金1450万元，采取“企业申报、部门推荐、专家审查”的方式，在试点县筛选出有实力、有潜力、辐射带动能力强的15家草牧业龙头企业，按照最低100万元，最高300万元的标准，分别予以扶持奖励，用于购买饲草料生产加工设备和基础设施建设，有效夯实了草牧业发展基础，辐射带动能力进一步增强。

3.夯实基础，促进草牧业转型升级。各试点区以草牧业试验试点为契机，结合扶持培育各类新型经营主体和种植业结构调整，积极探索稳固饲草基地和增加饲草种植面积的新途径，把饲草种植、加工、收贮、利用作为草牧业发展的基础，延伸完善产业发展链条，以青贮饲草产品形式由草食家畜就地转化，增加草食畜产品产出，降低生产成本，提升养殖效益，带动农户增收。同时，种草企业、种草专业合作社不断创新饲草加工和配送模式，开展了草捆、草颗粒等草产品加工，草产品市场逐步建立。试点区草业开始步入种养加一体化、一二三产业整合的可持续发展道路，现代饲草料生产体系逐步形成，为草牧业转型升级奠定了良好物质基础。

4.种养结合，探索产业发展新模式。按照“以种带养、以养促种”的种养结合循环发展理念，兼顾经济、生态和社会效益，采取政策支持、企业运营、社会参与、整县推进的运作方式，一批先进实用的饲草料生产加工、牲畜养殖等技术得到应用，草牧业物质装备、规模经营、可持续发展水平显著提升，生产、加工、物流、研发、示范、服务相互融合， 探索了“基地+配送中心+公司+农户”的民和-互助模式、“产业园区+公司+合作社+基地+农户”的湟源-门源模式和“公司+生态畜牧业合作社+基地+牧户”的贵南-天峻模式，初步构建了县乡村企联动、建管运行结合的长效机制，推动发展方式转变，促进草牧业可持续发展。

5.协调发展，努力实现生态生产生活共赢。在天然草地保护、人工草地建植和养殖基地建设上，实行合理规划天然草地载畜量、人工草地建设同步推进规模养殖基地建设，在保护草地生态效益同时也保障了牧业利益。在调整优化种植业结构上，坚持“同步推进、人民增收”原则，农民增收与耕地种草形成良性互动机制。2017年仅6个国家级试点县产量带来的直接经济效益达3.5亿元，投入产出比为1∶1.3，农牧民人均增收280元。在农牧循环发展上，实施粪肥还田工程。试点地区共建有5座有机肥加工厂，年生产有机肥10×104吨，近50多个牛羊养殖园区（场）实现了粪污治理，50万亩土地得到改良。在扶贫脱贫上，把草牧业发展与精准扶贫、精准脱贫有机结合，推动产业扶贫。如在门源县实施了贫困户小型家庭生态牧场建设、贫困户融入草业发展工程，通过草牧业带动贫困户脱贫致富。

6.提升能力，延伸饲草产业链条。草产品加工较快发展，成为试点区最具特色、最有带动效应的产业化力量。目前，试点区有各类饲草加工企业（合作社）30多家，其中以饲用玉米青贮、燕麦等饲草裹包青贮形成规模，已建成年产2×104吨以上的裹包青贮生产企业8家，加工能力达到100×104吨。规模化养殖企业和饲草料配送中心制作干草和窖池青贮能力达到80×104吨以上。正是由于草产业的快速发展，促进草食畜为主的养殖业快速扩张，草畜产品加工业开始兴起，初步形成了以家庭适度规模经营为基础、规模化标准经营为重点，种养加一体化全产业链循环发展的格局，总体上保持了持续快速健康发展的态势，这是两年来草牧业发展试点的最显著成就和最大亮点。

7.强化督导，确保试点取得实效。各级农牧部门切实加大督导工作，在各试点项目实施的关键时期和关键环节，严把项目设计、施工、材料质量关，对试点工作进展及项目实施情况进行全程追踪督导，详细了解掌握种植面积落实、种子质量及价格等有关情况，协调解决项目建设中出现的各种困难与问题，提出整改意见，确保试点工作政策扶持不走样，农牧民实惠不减少。按照“权责统一、奖励先进”的要求，对项目任务落实、资金管理、组织保障等情况逐级进行绩效考评，实行严格的绩效考评制度，确保试点工作取得实效。

三、试点成效分析

草牧业试点顺应了农牧业发展的新形势，有力拉动了种植业结构调整和畜牧业节本提质增效，实现了种养双赢，产生了良好的经济效益和生态效益。

1.经济效益。通过试验试点，6个国家级试点县年产牧草良种0.55×104吨，年产饲草（鲜草）300×104吨以上，年加工利用作物秸秆42×104吨，青贮饲草（饲用玉米）160×104吨，改良天然草原后年产鲜草5.7×104吨以上。如不计贷款贴息产生的效益及畜产品附加值，仅上述饲草产量带来的直接经济效益达3.5亿元，投入产出比为1∶1.3，试点县农牧民人均增收280元，经济效益十分显著。

2.生态效益。青海省草牧业试验试点项目的实施，有效改善了试点区草牧业基础设施条件，饲草料及草种供应量明显加大，舍饲半舍饲水平得以提高，有效减轻了天然草地的放牧压力，促进了草原生态环境改善和恢复。同时，有效缓解了牧草良种短缺、品种单一等问题，为广大农牧区建立优质、高产和不易退化的多年生人工草地提供物质保证，对增加水源涵养功能，减少水土流失，保护草地生态环境起到积极的促进作用。

3.社会效益。通过构建种养结合、粮草兼顾、循环发展的新型农牧业结构，有效推动种植业结构调整，提高了土地利用率，打破了以往草畜分离，以户为单元分散的传统经营方式，解决了规模养殖场和养殖合作社饲草料长期不足的问题。现代饲草料生产体系逐步完善，草地畜牧业发展方式快速转变，形成了规模化生产、集约化经营的产业发展格局，实现了种养加一体化、产业融合及草牧业转型升级的目的，为农牧业可持续发展和全面建成小康社会提供重要支撑。

四、存在问题

1.投资力度不足。长期以来青海省草牧业发展一直存在投入不足的问题，导致产业水平低，新型经营主体发展缓慢，基础设施薄弱，生产、加工等机械设备缺乏，收获季节饲草难以及时加工青贮。近几年，国家虽然加大了有关基础设施建设投入，但扶持内容有限、补助标准较低，短期内无法全面提升草牧业发展水平。

2.精准化管理工作有待加强。随着草原补奖政策的全面落实及草牧业试点的推进，近年来青海省饲草产业得到快速发展，饲草种植规模逐年加大。但由于饲草种植相对分散，集中连片规模不大，定位上图难，致使精细化管理难度大，存在统计数据、地块上图等情况与实际不符的问题，精细化管理工作有待加强。

3.草畜联动机制有待完善。草畜联动、种养结合型的新型种养业刚刚起步，种植业结构调整和土地流转工作尚处在试点和探索阶段，种养结合不紧密，约50%的规模养殖场没有建立自己的饲草基地，大部分饲草料产业仅限于发展草产业，尚未全面形成“为养而种”的草畜联动机制。

4.经营主体竞争力不强。新培育的企业、专业合作社等经营主体发展规模小，产业化程度低，一二三产业融合不紧密，普遍存在着产品类型单一、市场竞争力不强、科技和制度创新能力不足、利益联结机制不健全等问题，示范带动力不强，制约着草牧业的健康稳定发展。

5.牧区生产设施建设滞后。草牧业试验试点工作开展以来，各地在政策引导和市场拉动下积极探索，草牧业发展呈现良好势头。但长期以来，牧区牲畜暖棚、青贮窖池、贮草棚库等畜牧业生产设施建设投入严重不足，产业转型缓慢，生产效率低下。目前，牧区牲畜养殖舍饲率不足50%，适度规模化率不足40%，均低于全国平均水平。一些牧区草牧业仍未完全走出“夏壮、秋肥、冬瘦、春死”的困境。

五、对策措施

草牧业是实现生态生产生活共赢的有效载体，是畜牧业转型升级的有力抓手，要持续推进草牧业科学发展，积极发展人工种草，加快建设现代饲草料产业体系，着力转变草食畜牧业发展方式，形成规模化生产、集约化经营的草牧业发展格局。

1.用好用实现有政策，夯实草牧业发展基础。进一步完善信息沟通和工作协调机制，继续扎实推进草原生态补奖政策和草牧业相关项目的实施，认真组织落实草牧业各类财政专项投资，探索创新资金使用方式，充分发挥现有政策资金的引导示范作用和资金放大效应，确保现有政策措施落实到草场地块，打牢草牧业发展基础。

2.加强引领力量培育，提升产业发展水平。从培育龙头企业、带头能人和技术骨干等方面着手，全面加强草牧业发展力量培育。通过“引进来”“走出去”培育龙头企业，加大招商引资力度，吸引知名企业入驻；积极推介地方知名企业，打好产地牌、绿色牌和品质牌，发挥试点地区草牧业发展的经营主体优势，助力产业升级。

3.不断完善支撑体系，推动产业健康快速发展。加强技术支撑，在牧草种植、收获加工、草品种繁育和饲喂技术等方面，整合技术力量，加强技术攻关，做好示范引导，实现产学研有效对接。加强服务支撑，积极推进专业化分工的合作组织及行业协会建设，加强品种选择、牧草种植、田间生产、收获加工、转化消纳等产业链各个环节的合作水平，形成更加紧密的生产联结机制，提升生产效率。加强资金支撑，积极建立以农民和业主投资为主体，社会融资为补充、政府适当扶持的多元化投资机制。

4.合理调整种养业结构，推进农业供给侧结构性改革。按照粮油草菜兼顾、农牧结合、种养加联动、资源循环利用的思路，重点培育好循环农牧业的节点产业。农区进一步优化“粮经饲草”四元种植结构，通过合理轮作倒茬和弃耕地，粮改饲挖掘饲草种植潜力，扩大饲草种植规模，不断提高饲草产量和品质。在半农半牧区，进一步扩大舍饲半舍饲养殖规模，通过人工补饲、舍饲养殖等技术不断提高规模化、标准化、集约化养殖水平。在草地生态畜牧业为主的牧区在保护草原生态、科学合理利用草地资源、进一步完善草畜平衡机制的基础上，重点发展牦牛、藏羊产业集聚区，不断提高能繁母畜核心群的规模和种畜繁育水平，为“牧繁农育”打下坚实的产业基础。

5.加快农畜产品精深加工，促进产业融合发展。在试点过程中，着力改变“低、散、小”和以粗加工为主导的草畜产品加工格局，引导草畜产品加工企业通过资产重组等形式，提升规模和档次，积极推进草畜产品加工技术改造，鼓励企业、合作社发展草畜产品精深加工，利用已形成的草畜产品品牌和市场销售网络做大做强特色有机产品，提高草畜产品附加值，在满足当地市场的同时积极疏通国内外市场，延长产业链，并吸纳周边农牧民参与农畜产品生产加工，增加农牧民收入，促进一二三产业的有机融合，实现农牧业可持续发展，农牧民持续增收。