1954年第十届美洲国家组织会议上的博弈——美国与“加拉加斯宣言”的发表

胡 时

1954年6月危地马拉在美国政府直接策划和干预下爆发了政变，阿本斯(Abenz)政府在这次政变中倒台。美国为了推翻阿本斯政府，精心筹划了多项活动，而第十届美洲国家组织会议①笔者注:第十届美洲国家组织会议，又称加拉加斯会议、第十届泛美国家会议，只是在不同国家的档案记录中不同。本文主要研究“加拉加斯宣言”发表的过程，这一政治议题占据会议一半以上议程。可以说，研究第十届美洲国家组织会议的意义，在某种程度上，就是研究“加拉加斯宣言”的意义。就是美国发动政变、打好舆论战的重要一环。②舒建中:«美国与1954年危地马拉政变»，南京大学出版社2018年版，第132页。当年的3月1日至28日，第十届美洲国家组织大会在委内瑞拉首都加拉加斯召开，大会一半以上的时间都在辩论美国提出的“反共决议”这一议题。时任美国国务卿的杜勒斯(John Foster Dulles)在会上大肆谴责共产主义对拉丁美洲的入侵，认为拉美的共产主义就是国际共产主义势力渗透的结果。他希望能在会议上通过一项带有干涉性质的多边协定，使得美洲国家联合起来一起反对共产主义的渗透。然而会议进程一开始并没有如美国所愿，各拉丁美洲国家对共产主义的渗透显得并不热衷，但对美国方案中涉及的干涉国家内政等内容却是十分警惕。美国为了让与会拉美国家支持美国的决议，开始了与参会各国的博弈，最终通过一项“加拉加斯宣言”。宣言发表三个月后，阿本斯政府被美国直接支持下的阿马斯反对派武装入侵而倒台，阿本斯本人则逃往墨西哥寻求政治避难。这份宣言的发表有利配合了美国针对危地马拉政变的行动，并成为美国应对国际舆论的“挡箭牌”。

国内有关“加拉加斯宣言”的研究不多见。其中，南京大学亚太中心发展研究员舒建中教授于2018年出版的专著——«美国与1954年危地马拉政变»具有重要的参考价值。该书运用翔实的档案系统研究了危地马拉政变，是国内少见的论述危地马拉政变的专著。该书对“加拉加斯宣言”有一定着墨，在第三章四节«隐蔽行动与宣传战»中提出，1954年召开的第十届美洲国家组织会议上，在“山姆大叔”运用经济策略周密策划和积极推动下，成功通过了“美洲国家维护政治完整，反对国际共产主义干涉的团结宣言”；这项宣言是外交骗术的杰作，是反对危地马拉的有利武器。①舒建中:«美国与1954年危地马拉政变»，南京大学出版社2018年版，第132~133页。另外，洪国起、王晓德合著的«冲突与合作——美国与拉丁美洲关系的历史考察»一书中也对“加拉加斯宣言”有相关论述。该书第八章第四节«故伎重演:美国对危地马拉阿本斯政权的武力干涉»中，作者认为美国发动对危地马拉的政变是出于全球战略利益的考略，是为了在政治、经济、外交等多方面收紧对拉美的控制，使之成为与苏联进行全球对抗的重要补充力量的结果，而不是危地马拉的共产主义威胁了美国甚至是美洲的和平和安全，所以加拉加斯宣言是为政变披上了合法的外衣。①王晓德、洪育沂:«冲突与合作——美国与拉丁美洲关系的历史考察»，山西高校联合出版社1994年版，第216~217页。持相同观点的研究还有:沙丁、杨典求:«美洲国家组织的历史演变及其作用»，«历史研究»1980年第2期。在更早出版的一些有关拉丁美洲的著作中，也有侧面涉及危地马拉政变和“加拉加斯宣言”的相关内容，这些著作普遍认为1954年危地马拉政变是美国多次干涉的结果，“加拉加斯宣言”就是其中重要一环。②代表著作有，邓超:«美国侵略下的拉丁美洲»，世界知识出版社1957年版；刘光华:«美国侵略拉丁美洲简史»，世界知识出版社1957年版。这些著作已经论述了相应史实，但是，受当时历史研究条件和时代背景的局限，其得出的结论意识形态色彩浓厚，缺乏实证研究。

整体观之，国内缺乏研究“加拉加斯宣言”的文章，聚焦点更多地在还原整个政变过程，缺乏关于该宣言出台的深入考察。

国外研究中有专门涉及加拉加斯宣言内容的文章，其中西班牙学者莱安德罗•阿里尔•摩根菲尔德(Leandro Ariel Morgenfeld)是最早关注到“加拉加斯宣言”重要意义的学者。在其文章«冷战的开始和美洲体系——第十届美洲国家组织会议上的阿根廷与美国»中，摩根菲尔德开门见山地提出第十届美洲国家组织会议上发表的“加拉加斯宣言”标志着美洲体系的转折。在第十届美洲国家组织会议召开后，美国将反共产主义作为处理与拉美国家关系的重要原则和干涉依据。不了解第十届美洲国家组织会议及其发表的宣言就很难理解之后美国对古巴的干涉等相关事件。③Leandro Ariel Morgenfeld， El inicio de la Guerra Fríayel sistema interamericano-Argentina frente a Estados Unidos en la Conferencia de Caracas(1954)，Contemporanea Historiay problemas del siglo XX， 2010(1)， p.2.此外，美国学者马克思•保罗•弗里德曼(Max Paul Friedman)在其文章«加拉加斯的争吵:1954年拉丁美洲对美国干预危地马拉的外交抵抗»一文中认为第十届美洲国家组织会议充斥着拉丁美洲强烈反对美国议程的场景，美国动用了大量的资源最后仍不得不向拉美国家让步，通过了一项“反共”宣言而不是干涉决议，这明显有违美国政府的初衷。作者进一步提出，加拉加斯会议展现了美国企图创造出拉美国家对危地马拉采取行动的“幻想”。这种“幻想”以匆忙的贿选和最后时刻让步的混乱策略来追求美国的决议草案，但事实上完全毁了它。拉丁美洲外交官抓住了将“加拉加斯决议”从干涉许可转变为警告美国不要干涉危地马拉的倡议，“加拉加斯宣言”对美国而言是失败的。①Max Paul Friedman， Fracas In Caracas: Latin American Diplomatic Resistance To United States Intervention In Guatemala In 1954， Diplomacy＆ Statecraft，2010(21)， p.683.

早期的美国学者没有关注到“加拉加斯宣言”，更多的是通过研究危地马拉政变来为美国政府辩护，主张共产主义威胁了拉丁美洲的安全。②其中代表作有:Amy Elizabeth Jensen，Guatemala:a History Survey，New York:Exposition Press， 1955； Ronald M.Schneider， Communism in Guatemala，1944-1954， New York:the Foreign Policy Research Lnstitute， 1958.在美国对古巴一系列干涉行动失败后，有学者开始摆脱意识形态因素研究危地马拉政变，多以经济动机考察危地马拉政变，主要以联合果品公司为视角展开研究——反思美国的经济帝国主义问题是这一时期的重要议题。这一时期，“加拉加斯宣言”的重要意义尚未被发觉，相关著作仍然罕有涉及。③其中代表作有:American University，Special Operations Research Office，Case Study in Insurgency and Revolutionary Warfare: Guatemala， 1944-1954，Washington， D.C， 1964； Thomas P.McCann， An American Company:Tragedy of United Fruit， Ed.Henry Scammell， New York， 1976.

综合国内外研究看，已经有学者关注到“加拉加斯宣言”的重要意义，甚至对这份宣言是否达到美国的目的有了不同甚至是相反的结论。但聚焦于会议本身的探讨尚有缺乏，这为笔者进一步开展研究提供了空间。而美国对外关系文件集和英国外交部机密档案等数据库为本文写作提供了有力的档案支持。④美国对外关系文件集英文全称为Foreign Relations of the United States，简称FRUS；英国外交部解密档案全称为Confidential Print，英国作为美洲国家组织观察员国全程出席了第十届美洲国家组织大会，因而有关档案存在，而英美档案的交互使用，也是本文一大特色。有鉴于此，本文试图借助相关档案、当事人回忆录等原始资料，在结合前人研究基础上，深入研究会议中美国为推动“加拉加斯宣言”发表与拉美国家展开政治博弈的过程，评估“加拉加斯宣言”发表对美国的价值并得出相关结论。

一、美国关于第十届美洲国家组织会议的筹备

1954年第十届美洲国家组织大会如期在委内瑞拉首都加拉加斯举行，该会议也简称为“加拉加斯会议”。①1890年4月14日，美国同拉丁美洲17个国家在华盛顿特区举行的第一次美洲会议上，决定建立美洲共和国国际联盟及其常设机构——美洲共和国商务局，这便是美洲国家组织的前身。此后，每年的4月14日被定为“泛美日”。1910年在布宜诺斯艾利斯举行的第四次大会上，改名为美洲共和国联盟。1923年在圣地亚哥举行的第五次大会上改名为美洲大陆共和国联盟。1948年在波哥大举行的第九次美洲国际会议上，通过了«美洲国家组织宪章»，该组织遂改称为美洲国家组织(Organization of American States)。依据宪章原则，该组织的任务是维护“和平”与“安全”，安排共同的行动以对付侵略等主要内容，并规定美洲国家组织大会为该组织最高机构，并定期召集各成员国举行会议，每五年为一个会期。加拉加斯会议就是依据«美洲国家组织宪章»定期举行的大会。此次会议上，一共讨论并通过了117项决议，最引人注目最为重要的是其政治决议——“加拉加斯宣言”的通过。这项宣言从讨论到最终通过占据了整个会议议程一半以上的时长。②Report Prepared in the Department of State， Washington， April， 1954，FRUS， The American Republics， Volume IV， Document 78， https://history.state.gov/historical documents/frus1952-54v04/d78， 2019.12.9.“加拉加斯宣言”的通过将对此后冷战中美国对拉美国家的政策以及拉美国家自身的发展产生深远影响。③“加拉加斯宣言”的主要内容有:a.警告国际共产主义运动已经对美洲国家的主权和安全造成威胁；b.有关国家必须就共产主义在该地区活动的信息互通情报；c.有关国家一旦出现收到共产主义支配和控制的威胁，美洲国家组织将举行会议，协商行动。这份宣言既明确了美洲国家有一致反对国际共产主义干涉的责任，同时也为美国今后以“不干涉之名”对拉美国家行“干涉之实”大开方便之门。④王晓德、洪育沂:«冲突与合作——美国与拉丁美洲关系的历史考察»，山西高校联合出版社1994年版，第216~217页。这一美国主导下通过的“加拉加斯宣言”与冷战初期的美国外交战略有深刻联系。

随着凯南长电报发表，杜鲁门主义出台，美苏冷战在政治、经济、军事、外交等多方面全方位铺展开来。以美国为首建立的北大西洋公约组织在军事上直接针对以苏联为首的东方阵营，苏联建立了共产党工人情报局以此协调中欧、东欧的共产党组织来应对西方。德国、朝鲜在美苏主导下，各自分裂为两个意识形态截然相反且长期敌对的国家。在中国，美国“扶蒋反共”策略失败，中国共产党领导全国人民取得新民主主义革命胜利，建立了中华人民共和国，并奉行“一边倒”的外交政策。1950—1953年更是爆发了自“二战”结束后局部地区最大规模的热战——朝鲜战争。可以说，此时的冷战已经有了日益加剧甚至爆发新的世界大战的可能。与此同时，美国国内麦卡锡主义的盛行也一定程度影响着美国的对外政策，在对拉美的政策中，“反共”与国家安全画上了等号。在杜鲁门第二任期内，拉美国家受到“国家安全概念”的压力，白宫甚至鼓励美洲国家与苏联交恶。①Leandro Ariel Morgenfeld， El inicio de la Guerra Fríayel sistema interamericano-Argentina frente a Estados Unidos en la Conferencia de Caracas(1954)，Contemporanea Historiay problemas del siglo XX， 2010(1)， p.4.

自危地马拉亲美独裁的乌维科政权在群众发起的斗争和革命中垮台后，危地马拉人民建立了民族资产阶级新政权。危地马拉新政府首脑阿雷洛瓦及其继任者阿本斯实行的一系列国内外政策触动了美国利益，这使得危地马拉与美国关系紧张起来。②笔者注:这一系列新政策对内主要是土地改革，在阿本斯上台后更是颁布«土地改革法令»，直接征收联合果品公司在危地马拉的闲置土地；对外主要有与苏联建交，批评美国的朝鲜战争政策，支持中华人民共和国恢复在联合国合法席位等，这些内外政策表明了危地马拉新政府独立自主性，但是与美国经济政治利益严重相悖。美国为了阻止危地马拉的进一步社会改革，甚至以断交威胁。③[英]莱斯利•贝瑟尔主编:«剑桥拉丁美洲史»(第七卷)，经济管理出版社1996年版，第94页。在阿本斯上台后，两国关系并没有缓和，危地马拉更是与美国的期望渐行渐远。美国国务院认为，危地马拉的共产主义利用了阿雷洛瓦改革造成的混乱局面，正在向整个危地马拉社会渗透，这一趋势甚至有蔓延整个半球的危险，促使美国下定决心颠覆掉危地马拉政府，扶植代理人。

1952年9月，杜鲁门政府批准了中央情报局代号为“财富”(PBFORTUNE)的隐蔽行动，准备借助尼加拉瓜索摩查(Anastasio Somoza García)独裁政权之手，组建反危地马拉政府雇佣军入侵危地马拉。然而计划仅批准一个月后，负责此计划的美国中情局西半球分局局长考德威尔•金(J.Caldwell King)，将雇佣军需要的武器以农用机械名义送至尼加拉瓜时不慎走漏了风声，危地马拉公开强烈抗议和谴责这一行为。由于“财富”行动的准备不足和提前走漏风声，国务卿艾奇逊10月8日召见中情局局长史密斯(Walter Bedell Smith)，要求他取消这次行动。他担心这一行动会摧毁弗兰克林•罗斯福总统(Franklin D.Roosevelt)执政时期精心制定的睦邻政策，而在整个40年代，美国一直保证不干涉任何一个美洲国家，促进泛美团结。①Nick Cullather， Secret History:The CIA