“枫桥经验”演进与新时代基层社会治理

陈凯悦

国防大学政治学院，上海 201600

党的十九届四中全会指出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全，强调要坚持和发展新时代“枫桥经验”。诞生于枫桥，却又不限于枫桥，新时代的“枫桥经验”已经走出枫桥，扩展至各地，成为基层社会治理的经典样板。回望“枫桥经验”的发展历程，总结其核心内涵，对于新时代更好地实践和运用枫桥经验，预防和解决新时代基层社会综合治理问题，推进治理体系和治理能力现代化，具有重要现实意义。

1 “枫桥经验”的历史轨迹

最初的“枫桥经验”起源于农村社会主义教育运动。20世纪60年代，党决心要发动一次以社会主义教育为主要形式的覆盖全国城乡范围的运动，活动目标是要把绝大多数“四类分子”改造成社会主义新人。

1963 年 6月，位于浙江诸暨的枫桥地区作为浙江省社会主义教育运动的试点，区委围绕“四类分子”的改造进行了充分讨论，放弃“斗关杀”那一套对敌斗争经验，通过以摆事实、讲道理为主的做法，创造出了“在党的领导下，依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的成功做法，把绝大多数“四类分子”改造成为了社会主义新人。

1963 年 10 月底，公安部领导来浙江视察，发现在以阶级斗争为纲的背景下，枫桥区竟然没有发生捕人的现象，就向正在杭州视察的毛泽东主席做了汇报。毛主席听后肯定地说 ：“这叫矛盾不上交，就地解决”，并作出好好进行总结的指示。11月，经公安部和浙江省公安厅的蹲点研究和讨论总结，形成了以中共浙江省委工作队和诸暨县委署名的《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争经验》。 1964年初，中共中央发出了《关于依靠群众力量，加强人民民主专政，把绝大多数四类分子改造成为新人的指示》，同时转发了“枫桥经验”。由此，“枫桥经验”在全国推广开来。

“文革”时期，“枫桥经验”曾受到一定冲击，但很快伴随着改革开放而重新焕发生机。1977年10月，由国家公安部干部组成的“枫桥经验”工作组进驻诸暨。一场关于“四类分子”摘帽运动的试点工作又一次历史地落在了枫桥镇身上。经过调查，枫桥镇的“四类分子”在动乱年代都没有违法乱纪的事实。1978年，在枫桥全区的“四类分子”中，表现好的和比较好的占89%，有破坏活动的只有1．4%，这有力地证明给他们摘帽的时机已经到来。经过多次试点，枫桥全区累计为3279名“四类分子”摘帽。此后不久，全国治安工作会议对枫桥的摘帽试点工作予以了高度评价：“枫桥的干部、群众坚决贯彻党的政策，该摘的坚决摘… 这是一个很好的经验。[1]”

随着改革开放的扩大，社会经济结构和利益格局的调整引发的矛盾越来越多，诸暨市枫桥区坚持依靠群众，就地化解矛盾纠纷，维护社会治安，不断探索社会综合治理和平安建设的新模式。

1998年8月，浙江省公安厅、绍兴市委、诸暨市委联合组成调查组，总结出“党政动手，依靠群众，立足预防，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的“枫桥经验”，再次得到浙江省委省政府、公安部、中央综治委肯定。2002 年党的十六大以后，枫桥地区坚持社会经济发展与和谐稳定并重的原则，形成了党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、减少矛盾、促进和谐的新格局，力争做到“家庭琐事不出户、邻里纠纷不出组、小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。

半个世纪以来，“枫桥经验”历久弥新，从侧重社会稳定到社会全面进步，从一元治理到共治共建共享，无论时代如何变化，枫桥人始终坚持党的领导，始终坚持人民群众主体地位，不断探索基层社会治理的新路径。

2 “枫桥经验”的核心内涵

“依靠群众就地化解矛盾”是“枫桥经验”的精髓。在中国传统乡土社会中，人口流动性低，宗族观念浓厚，这也决定了人们主要依靠士绅阶层通过乡规民约来平息纷争、治理社会。“枫桥经验”一方面传承和发扬了中国传统基层社会的治理理念，广泛动员各类群众参与社会治理，推动社会和谐稳定，另一方面契合依法治国基本方略，在党的领导下，发动群众依法治理社会，走一条党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基层社会治理道路。

2.1 坚持以人民为中心的核心价值

“枫桥经验”主张“依靠群众、发动群众”，最终围绕的主题是“为了群众”和群众的利益高于一切。枫桥干部的眼中从来没有小事。“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”，这就是“枫桥经验”的精髓。大小事都及时解决，绝不拖拉，不上交矛盾。枫桥的干部为了及时地处理发生在老百姓身边的事情，通过网络平台，把老百姓需要办的事情及时反映到平台上，主管部门限期办理。“枫桥镇的‘网格化’管理，调动了公众参与治理的热情，畅通了信息传递、共享的渠道，这种精细管理取得了良好的实际效果。”另外，为了加强警民联系，干警与他所联系的村组村民，都加有微信，随时听取群众的心声，解决老百姓要办的事。

2.2 坚持自治法治德治相结合的基本途径

“枫桥经验”的重要内涵在于“自治、法治、德治”相结合，正确的处理居民自治和政府管理之间的关系，将更多的不可缺少的民众自治纳入到基层治理中，而不是将法律作为唯一的社会规范。社会治理的多元规范并存是客观需要，仅强调法律会导致机械治理，而过度强调社会效果则会导致法律权威性的缺失，因此，基层治理之规范应是结合了形式因素和实质因素双重考量后的“整合性的法律”，乡土性与规范性相融，传统与现代共存，努力实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

2.3 坚持共建、共治、共享的社会治理制度

“枫桥经验”中“依靠和发动群众”充分体现了社会治理中治理主体的平等参与、多方协同来管理和治理社会的理念。改革开放之前，人民利益以整体化形式呈现。社会中强调集体利益亦代表个人利益，社会的整合度较高，社会成员同质性较强，政府独自承担着管理的角色，所以才会出现“大政府、小社会”的论断。改革开放三十多年后，我国社会进入了社会转型的激速期，社会的多元化成为时代的特征，人民的整体利益分化成不同的群体利益和个人利益。

在多元化的社会背景下，社会治理主体已实现从政府是社会管理单一主体到多元主体共同承担社会治理角色的转变。“依靠和发动群众”不仅仅是指依靠和发动社会成员个体，还要充分发挥群团组织以及社会组织的作用。如枫桥镇中的义务调解员、义务巡防队以及志愿者等在解决纠纷和社会治理中都发挥了积极作用。

3 新时代坚持和发展“枫桥经验”的路径

社会治理是国家治理在社会领域的实践体现，党的十九届四中全会《决定》指出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这些重要论断为“枫桥经验”新时代发展带来了新的使命。

3.1 创新群众工作机制和工作方法

“枫桥经验”是基于正确认识和系统处理人民内部矛盾，妥善解决基层尖锐复杂问题而产生的。“枫桥经验”的创新发展，也必须体现认识和实践的科学性、系统性。因此，完善相关制度、创新工作方法，特别是健全矛盾纠纷排查调处工作机制，这是创新发展“枫桥经验”的重要保障。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视在社会管理方面建立科学的体制机制，特别是基础性的工作机制，强调加强基层工作，机制问题尤为重要。2013年12月，习近平在中央农村工作会议上的讲话中就特别提出，化解农村社会矛盾，确保农村社会稳定有序，提高预防化解社会矛盾水平，“要从完善政策、健全体系、落实责任、创新机制等方面入手”，并要求大家“学习和推广‘枫桥经验’”要从建立机制入手，维护基层特别是农村社会的稳定。2014年，中共中央、国务院在《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中也提到，要“创新基层管理服务”，“总结推广‘枫桥经验’，创新群众工作机制”。这些要求，既反映了“枫桥经验”的内在要求，也反映了实践发展的客观需要。在新的历史条件下进一步总结推广和创新发展“枫桥经验”，必须从建立健全预防化解矛盾纠纷机制入手，这样才能真正把各类矛盾、问题解决在基层和萌芽状态，切实保障社会稳定健康发展。

3.2 依托基层党组织加强群众工作

“枫桥经验”的产生和发展，源于我党在基层社会有着坚实的根基，有着深厚的群众基础。从基层开始，自下而上建立严密的组织体系，并依靠基层组织发挥作用，这是我们党的一大优势。根据党的历史经验，党的一切工作特别是群众工作必须从基础抓起，抓好基础、筑牢基础，否则“基础不牢，地动山摇”。因此，习近平在强调“枫桥经验”的长远价值和现实意义时，特别关注这一经验所包含的广泛的基层和基础作用。他指出：“‘枫桥经验’虽然诞生在农村，但其强化基层基础、就地解决问题的基本精神具有普遍的指导意义。”从“枫桥经验”的基层和基础意义出发，习近平多次强调，创新发展这一经验要特别注重“强化基层基础”“抓基层、抓基础”。他曾经以“平安浙江”建设、平安市县创建为切入点提出，“创建平安市县，关键是抓基层、抓基础”[2]。一方面要抓基层，确保平安创建工作在基层有人抓、有人管；另一方面要抓基础，全面提高基层开展平安创建工作的能力和水平，尽量把问题解决在萌芽之中，解决在发生之初。