基于数据共享的“最多跑一次”行政事项电子化归档——以房管建设项目行政事项为例

傅 俊/杭州市房产档案馆

随着电子政务的不断推进、审批模式的深化改革、数据归集的深度融合，行政事项在线申请、“一网通办”、无纸化流转和共享继承这一集中网络化趋势已成为必然，并将实现常态化。杭州市住房保障和房产管理局作为全市房产市场、交易、租赁、保障、物业、安全等房屋管理活动的主管部门，在审批流程再造、“最多跑一次”改革等背景之下，在日常工作中产生了数量庞大、形式多样、内容广泛且相互关联的行政事项电子资源，如何做好这些信息数据的归档、规范档案“单轨制”管理、在确保电子档案安全的同时提供有效利用，需要认真思考。

1 行政事项及其电子资源特点

按照简政放权的有关要求，权力清单、责任清单和服务清单包括的各类事项可以简单地通称为“行政事项”，也是本文所述电子化归档的基础业务来源，在此我们不对某一具体的行政事项展开描述，重点对这些行政事项在“最多跑一次”改革后，办理“一件事”过程中相互影响所产生的电子资源的归档管理进行讨论。

以房管部门行政事项为例，企业或群众申请办理一件事往往涉及多个事项，分析其特点，即基于数据共享基础，经办部门多、办事环节复杂、收取资料重复、流程链条冗长等。如开发企业办理新建项目“一件事”，涉及新建房屋白蚁预防、测绘成果备案、预售许可证核发、物业用房缴交、物业资金缴交、公租房配建协议履行、楼盘表建立等多个房管行政事项。在“最多跑一次”改革前，开发企业需准备多套重复资料、多次跑不同业务部门，分别申请、重复“感受”多个事项的受理、审核、出证过程，既费时费力又浪费资源。在“最多跑一次”改革的背景下，信息共享、资料继承和业务协同得以实现，行政事项及电子文件资源具有区别于普通事项的特点。

1.1 行政事项既独立又相互关联

如上述开发企业办理新建项目，往往涉及市场、物业、产权等多个不同部门和事项，这些事项既相对独立又相互影响关联，形成单体松散、整体耦合的有机统一体，信息资源共享继承。单个事项都有完整的申请、受理、审核、出证过程，形成完整的电子文件，可作为一个事项直接归档。同时每个事项又影响后续其他事项的办理以及电子文件的组成，呈现串联递进的特点。如事项“测绘成果备案”产生的房屋楼盘面积，以此为基础才能确定物业用房的坐落办理缴交。

1.2 行政事项的电子文件可继承共享且类型多样

随着各级政府部门数据的归集、融合共享的推进和“电子证照库”的不断完善丰富，根据收件资料“一次收件、全程共享”的原则，行政事项电子文件获取方式可分为扫描和共享继承。电子文件来源可分为三类：一是各级政府部门的“电子证照库”共享产生，如办理事项所需的“地名证明”“营业执照”，可从民政和工商证照库中共享提取；二是房管业务系统扫描库中共享产生，如前一事项已经扫描的“建设工程规划许可证”，可作为后续事项共享继承；三是纸质资料扫描产生，如针对委托书、承诺书等无法共享的，则直接扫描。

通过扫描或共享产生的电子文件类型复杂、格式多样，既有电子证照库共享的版式文件、扫描产生的图片，也有文本、表格、数据库、网页等文件格式，还有图纸图形等专有格式，以及视频、音频等多媒体。电子文件包含了当前通用的各类主流格式，格式复杂多样，对电子化归档的规范化格式转换提出更高的技术要求。

2 行政事项电子化归档

2.1 在线归档流程分析

研究设计科学、规范的归档流程，是确保行政事项电子数据真实并能完整归档的关键。针对行政事项电子文件共享和关联的特性，结合房管自建系统的实际情况，可将在线归档流程分为业务预归档、电子文件归档处理、电子档案移交三个阶段，完成行政事项从办结、归档到移交的全过程管理[1]。

第一阶段是审批业务预归档。该阶段在业务审批系统中完成，主要针对办结文件，以事项为基本单位进行预处理，按收件目录和组件规则将电子文件进行整理排序，连同事项的基本信息和办理流程的XML数据打包形成存档信息包，加盖时间戳后移交归档处理，完成预归档。

第二阶段是电子文件归档。该阶段在档案管理系统中完成，主要对预归档移交的存档信息包解包后，按行政事项归档范围和保管期限要求分类整理，同时进行时间戳校验及电子文件“四性”检测，完成电子文件归档，与事项基本信息和办理流程的XML数据组成电子档案入库。一方面进入保管、利用、鉴定销毁的日常档案管理，另一方面根据数字档案长期保存要求，向档案局进行移交归集。如事项“商品房预售许可证核发”的电子档案数据封装包组成包括[2]：流程办理信息、业务基本信息以及申请审批文件信息，前两部分格式为XML，文件信息格式包括扫描件、版式文件WORD、PDF等。

第三阶段是电子档案移交。该阶段在电子档案移交系统中完成，按省、市档案局电子档案移交规定，对长期保管的行政事项电子档案封装后，重新进行“四性”检测并加盖时间戳，在线移交档案局，同时形成移交清单并记录日志。

2.2 实现归档的业务支持

行政事项电子文件要实现资料“一次收件、继承共享”和自动在线归档，离不开业务规则的建立和规范化管理。

2.2.1 收件资料标准化定义

实现标准化的收件资料定义是实现“资料共享”的基础。房管系统的业务收件资料存在着名称不规范、表达不一致、重复冗余等问题，如同为收件资料“身份证明”，同时存在“身份证”“身份信息”“申请人身份证”等多种表述。为落实“最多跑一次”对行政事项收件资料规范化要求，实现建设项目“一次提交、全程共享”的目标，房管部门在全面完成权责清单的基础上，再进一步对事项的收件资料进行清理，逐项拆分、去重、归并，确定每个资料名称的规范化表述并编号，形成统一的标准资料目录库，作为事项的收件依据。

2.2.2 业务流程规范化定制

定制规范化的业务流程是行政事项正常流转的基本要求。通过统一设置单个行政事项对应的输入输出资料和资料获取方式，即“扫描”或“共享调取”，确保业务一致。同时为快速精准地查询到需共享的收件资料，根据资料的内容区别，确定每一件资料的业务属性信息，并在业务受理时予以录入并完善，用于共享查询和调取。如建设项目第一个事项“新建房屋白蚁预防”的收件资料“建设工程规划许可证”为首次收取且无法共享获取，则设置获取方式为“扫描”，并将证号、项目编号、实施主体等属性信息录入。第二个事项“测绘成果入库”对应资料“建设工程规划许可证”则可设置“共享获取”，并可通过前述业务属性信息准确查询定位，为资料共享、继承调用提供条件。

2.2.3 归档范围和保管期限制定

归档范围和保管期限制定是实现电子化归档的关键。基于数据共享的行政事项归档范围包括受理、办理、审核、送达等环节的所有申请资料、审批文件和结论性文件，这些资料与事项的基本描述和流程信息等元数据一起组成完整的电子档案数据封装包。保管期限根据行政事项性质并参考有关文件规定，设置10年、30年和永久，在归档系统中预先配置。

2.3 实现归档的技术支持

为实现行政事项电子文件在线归档，并保证电子文件唯一、真实、完整、有效，在归档系统建设过程中应充分采用时间戳、电子签章、“四性”检测以及版本管理等技术手段，保障信息安全不被篡改，确保其作为电子凭证具备法律效力。

2.4 行政事项归档的关键问题及处理建议

2.4.1 要件资料扫描问题

以目前各行政部门业务受理情况和数量来看，在无法实现所有收件资料均为电子件、输出结果系统固化成电子件的情况下，纸质资料仍需人工补充扫描，这将直接影响归档数据包的完整性和在线归档的实时性。基于此，建议与归档数据包接收方协商，确定行政事项在线归档的限期，如要求业务办结后半年内归档等，同时行政部门应及时完成资料扫描或尽快实现电子收件。

2.4.2 归档时点触发问题

通常行政事项在工作流系统中存在“业务办结”和“流程办结”两个环节，它们与事项办理时要件资料的输入输出方式以及预归档环节密切相关。一般情况是，办理过程能做到要件资料全部即时电子化的，其业务办结和流程办结可视作一个环节，直接触发预归档。若暂时无法实现即时电子化的，则建议可采取业务办结—数据预归档—后置扫描—集中归档—批量移交的方式，或业务办结—补充扫描—流程办结—完整预归档—在线归档移交的方式，根据实际情况选择。

2.4.3 归档数据包传输和调用方式问题

行政事项电子化归档时涉及数据发送方即行政部门业务系统、接受方即档案局归档系统、交换平台即电子政务数据管理系统，三方相互协调并触发电子化归档的接口调用。在此过程中需要明确归档数据包提供的数据传输和数据交换方式，因此建议行政部门在开发时就结合实际尽早确定，并完成事先审批工作。

2.4.4 归档日志管理问题

如上所述，行政事项电子化归档归根结底涉及三方的数据传输和接口调用，大部分为系统自动触发完成，人工干预极少。但也正因定义了系统任务，更需要在开发时注意对各环节状态及时记录，保留完整日志，并提供多条件多维度的查询、统计和补充功能，以便充分掌握和及时处理各种异常情况，提高成功率。

3 行政事项电子档案管理

3.1 电子档案关联关系

基于数据共享的行政事项具有既独立又关联的松散耦合关系，其收件资料来源包括扫描、共享获取和数据继承，由此产生的电子文件构成亦体现了虚实合一、逻辑一致的特性。以建设项目审批办事为例，一个建设项目包括了多个行政事项，事项间的共性电子文件通过数据继承和“资料共享”获取，如测绘成果图形文件，可在测绘审核和预售许可的事项间数据继承；地名证明，可从电子证照库共享；物业服务合同，可通过纸质件扫描。单个电子档案目录记录共享资料的来源、引用地址，形成事项间的逻辑拓扑关系。如，预售许可电子档案，目录1申请表，来源纸质件扫描；目录2测绘成果，来源数据继承、备注对应被继承事项的业务编号；目录3地名证明，来源电子证照共享；目录4预售许可决定书，来源审批结果版式固化等。在查找利用时，只要根据项目编号、名称、坐落等任一条件查询到其中一个行政事项，则整个建设项目均可实现关联查询，电子档案也可关联调阅。

3.2 “单轨制”管理

基于数据共享的行政事项电子化归档产生的电子档案，相对于传统纸质和电子“双轨制”而言，极大地减少了纸质收件，实现了电子档案“单轨制”管理。这一管理模式改变了传统的文件收集、整理、归档、数字化的方式，将电子文件融入文件形成、运转、管理、利用的全生命周期，实现全程化、专业化管理；在实现“最多跑一次”改革让“数据跑”代替“群众跑”、提高办事效率的同时，也给档案工作者提出了新的研究方向和挑战。

3.3 电子档案应用制度保障

开展行政事项电子化归档的目的是为了实现电子档案的广泛应用。长期以来，因缺少相关法律支撑，电子档案效用问题一直是业内讨论的热点。浙江省从2014年6月开始推行浙江政务服务网，以此为契机推进电子文件归档工作，再到近年来深化“最多跑一次”改革，逐渐形成了一套关于电子文件归档和电子档案管理的制度规范体系，明确了文件形成办理、归档移交、安全保管和共享利用等各环节的技术要求，也为广泛开展行政事项电子化归档工作提供了制度保障。