浅论如何解决房地产征地过程中的用地纠纷

陈 菲

湖北楚韬律师事务所，湖北 武汉 430072

房地产征地问题是一个历史问题，房地产征地用途在不同时期承载着不同的历史使命，在封建社会，由于受到历史和时代的局限性，无论用地制度怎样变革，我国广袤的土地主要是被地主阶级所掌控。地主凭借手中的权力，可将农民用地低价或者无偿征用，建立属于地主的庄园式的私有房产。新中国成立前后，先后对老解放区和新解放区进行了声势浩大的土地改革。植根于地主私人所有的土地之上的地主私有房产开始土崩瓦解。地主私人房产被没收归国家和集体所有。在随后的几十年里，因房产征地而产生的矛盾较少，主要原因在于土地由政府掌控，政府征地过程就是一种国家或者集体行为。十一届三中全会后，在房地产开发及市场经济的强大作用下，我国的房地产征地进入到了一个新的阶段，家庭联产承包责任制优越性日益突显，植根于该制度之上的我国房地产企业如雨后春笋般蓬勃发展。在巨大利益空间的作用下，对农用地进行征收，由此而引发的征地纠纷屡见不鲜。研究房地产征地用地纠纷，不但有助于缓解用地矛盾和了解我国土地制度的改革历程，而且有助于我们加深对我国房地产企业发展的了解和预测，甚至对我国房地产企业的发展走向和房价的预测都有着重要的意义。[1]

一、房产企业征地历史发展与现状分析

在上世纪50年代中期，我国对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造的作用下，土地从农民私有向国家或集体公有转变。建房征地任务主要由国家来计划与主导。在上世纪六七十年代，国家实行人民公社化。土地属于集体或国家，在此基础上建房征地，人们对国家的依赖性较强，很难出现因房地产开发而引发的人地纠纷。[2]十一届三中全会后，确立了我国未来发展的大致走向。包产到户逐渐得到人们的认可和逐步推广，我国的土地制度虽然仍然坚持实行公有制，但在分配方式上发生了巨大的变化。农民对土地的长期使用权一方面极大地调动了广大农民的生产积极性。另一方面给房地产征地带来了一定的难度，部分农民把土地视为自己的私产，对政府的强制征地产生巨大的排斥心理，因征地而引发的矛盾层出不穷。

二、房产企业征地用地过程中存在的问题

(一)农民对土地的依赖性加重了征地难度

农村土地制度改革需要不断改变土地产权关系以满足不同阶层的利益要求。需要通过调整土地关系，使土地制度能够更好地服务人们的住房需求，需要在实践发展中进行理论创新。党在农村的政策就是实行土地改革，把土地分给农民。农民分得了土地，农民的利益和愿望和得到了很好的满足。与此同时，农民对土地的巨大需求和依赖性，给政府征地带来了一定的难度。[3]加之部分地方政府以公共利益为名，实则是以侵占农民的土地资源，来达到自身利益的最大化，使得政府征地与农民用地之间的矛盾加重，甚至政府的征地计划出现障碍重重的情况。

(二)土地的过度市场化导致房地产征地用地纠纷频发

在地方政府和房地产商的共同作用下，地方政府为了加大地方开发力度，房地产商为追求利益的最大化。房地产商与地方政府在利益上达成了一定程度的一致性。加上国内部分地区为了谋求更快的发展速度，实行过早开发，进而导致土地资源的过度利用，甚至是滥用土地的现象频繁发生。土地的市场化的加剧导致我国部分地区因土地出让、土地占用而使市场出现混乱，甚至出现泡沫的现象，甚至出现部分地区的房地产局部失控的状况。[4]大量烂尾楼的产生和银行呆坏账的出现，致使一些房地产开发商无力支付因占用农民土地的开支。当地政府作为房地产商与农民的协调者，居于利益的获得者和二者关系的协调者之间，因征地问题存在与农民关系紧张的状况时常出现。

(三)房地产的商品化扩大了征地难度

我国发达地区还出现了乡镇企业的迅猛发展的良好势头，私营企业的数量也在急剧增加。大批农民涌进城市及城市周边地区，城市及周边乡镇人口的不断增加，给房地产的发展带来了巨大契机，以往的房地产分配模式已经不能满足人们的需求，人们认识到只有才逐渐打破以期那种固定化的分配模式，才能很好地解决人们的住房问题。人们开始寻找房地产领域的理论突破并提出了住房商品化和土地产权等系列观点。在1984年，我国开始在广东深圳等地实行征收土地使用费的政策，虽然这一政策的实施引发了很大的争论，但对于房地产的规划有着重大的作用。[5]在1987年，在我国特区深圳第一次政府带头实行公开招标出让住房用地，为房地产的逐渐商品化打下了一定的基础。随着房地产用地制度的调整和改革，商品房的不断发展，房地产企业为追求更大利益，加大了对土地的开发力度，房地产商与地方政府和拥有土地资源的农民之间的矛盾日益加深，[3]客观上使得征地难度加大。

三、解决房地产征地矛盾纠纷的策略和途径

(一)减少政府干预行为，提高农民的土地处置权

政府对土地的征用一般采取一定的政策和强制措施进行干预调整。农民对土地的态度很大程度上受到政府政策的影响。农民基于对土地的长期使用权考虑，根据自己的需求从政府手中得到土地使用权，在土地产权关系上，农民的地位是低于政府的。农民所拥有的土地权利在政策的有效控制之下，土地产权关系是否发生变化主要取决于政府，而不是农民个人。[6]以此，为了切实维护广大农民的利益，减少在房地产征地过程中的矛盾冲突，应减少政府对农民土地的干预，提升农民处置自己土地的自主权。

(二)在政府的政策规划过程中需考虑农民的个人利益

对农民土地的征收受到政府因素的影响较大，客观上也给农民土地财产权和农业生产力发展带来了巨大的影响。经济关系由原来国家与农民之间的关系变为地方政府、房地产商、农民三者之间的关系。政府往往基于规划而制定系列强制措施和政策，使农民的用地纳入其政策规划之中。但是在政府的规划过程中需要充分考虑农民个人利益。

(三)严格土地管理制度有效避免房地产企业间的恶性竞争

我国的土地管理制度比较严格，目的是希望借此制度来实现耕地保护、平衡国有土地资本化和城市化之间的关系。然而出现了两种极端，一种是对耕地流失的过度恐慌，另一种是对房地产征地问题保持过度乐观态度，制度决策者希望在二者之间找到平衡点，其结果不甚理想，不但没实现制度设计所希望达到的目标，也无法达到人们的理想状态，所以，实行简政放权，优化投资结构，不断激活民间投资，能够有效避免房地产企业之间的恶性竞争，使房地产征地问题更加公开透明化。

四、结语

随着房地产的发展，我国房地产业面临的一个突出问题是高房价，政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价。在现有土地管理体制下，土地使用效率低，土地供应严重不足，很难保障房地产开发对土地的需求，甚至可能影响到粮食安全。建设用地总量控制的定位将影响到房地产企业征地的力度。我国进入现代化建设时期以来，不断对土地制度和房地产用地政策进行调整，一方面解放了生产力，另一方面推动了城镇化的发展。我国目前的房地产征地引发的纠纷不断增多，如何打破土地二元结构，缓解征地矛盾，成为新的解决房地产用地纠纷的关键所在。实行城市和农村完全分离，采取了完全不同的两种所有制。城市土地属于国有，地方政府享有建设用地的处置权、出让权和收益权。势必危及到部分城市拥地农民，如何使促使出让土地的农民的土地使用权、收益权和转让权得到切实保障，成为目前房地产征地用地矛盾不得不考虑的问题。