农村宅基地制度改革：难点与破解*——以余江县为例

刘 根

井冈山大学政法学院，江西 吉安 343009

中国广大农村经过几十年的改革后并逐步走向富裕，空心村、一户多宅、超面积建房、滥占耕地等现象相当普遍。为了节约用地，严肃法纪，美化乡村，2015年以来中央开始推行新一轮农村宅改试点，探索行之有效的宅基地制度。笔者在调研中发现，在宅改工作中，村民资格如何认定，宅基地如何分配、使用、流转等，为宅改普遍面临的问题。这些问题直接关系到宅基地制度改革的成败，关系到正在进行的宅基地“三权分置”改革，关系到亿万农民的切身利益。结合江西余江县宅基地改革实践，本文认为，推进农村宅改工作需要创新制度，夯实基础，着力解决以下七个难题：

1.村民资格的认定。村民资格认定是宅基地改革中首先遇到的一个普遍性问题。余江县出台具体办法明确规定村民资格的范围、取得、丧失和村民的权利义务，破解了村民资格认定的难题。除国家行政事业单位及国有企业录用的在编人员外，在本集体经济组织生产、生活的人员及其繁衍的后代，以及与其形成婚姻、合法收养关系的人员，应当认定为本集体经济组织成员。①原籍在本集体经济组织的大中专院校学生、毕业生、现役军人、复员退伍军人、服刑人员、刑释解教人员、外出经商、务工人员、法律法规政策规定的而其他情形人员不丧失农村集体经济组织成员资格。农村集体经济组织成员资格的取得方式包括四种：因集体经济组织初设而取得；因出生而取得；因婚姻或者收养关系而取得；因法律政策规定迁入务农而取得。农村集体经济组织成员资格因下列情形而丧失：死亡或者宣告死亡的；取得其他集体经济组织成员资格的；未在集体经济组织所在地生产、生活，未与农村集体经济组织形成权利义务关系，不以该集体经济组织所有的土地为基本生活保障的(包活全家迁出本集体经济组织所在地)。农村集体经济组织成员在该集体经济组织内享有土地共有权、保留性土地使用权、农林用地承包经营权、集体资产管理与处置的参与权、集体资产收益分配权等项完整权利，承担耕地、耕地保护区域内共有生产、生活设施与集体合法利益维护等完全义务。该“办法”还是规定了其他集体经济组织成员资格认定、丧失的程序。上述规定完善和细化了村民资格认定、丧失，弥补了法律法规政策的不足，具有很强的针对性和可操作性。

2.宅基地的使用。宅基地超面积部分如何处理是一个关键问题，是收回还是退出？是无偿拆除还是有偿使用？余江县建立了宅基地有偿使用制度，村民可以有偿使用，也可以有偿或者无偿退出。有下列情形之一的，应收取宅基地有偿使用费：“一户一宅”超过标准面积的(标准面积120m2-240m2)；“一户多宅”的多宅部分，其中涉及“多宅一户”的在其他人员都有意愿退出的情况下，不愿退出的须交纳整栋宅基地的有偿使用费；非本村集体经济组织成员通过继承房屋或者其他方式占有和使用宅基地的。宅基地使用费收取标准具体分为三种情形。②对于精准扶贫建档立卡对象、五保户，经过村民会议或者村民代表会议集体公议，给予照顾，给予减免。宅基地有偿使用费由村民事务理事会负责收取，乡镇政府和村委会应当积极协助。具体收取方式分为按年度交纳、按时间段交纳和一次性交纳，由交纳对象自愿申请选择，逾期不交者，每日加收1%的滞纳金。宅基地有偿使用费主要用于本村公益事业。宅基地有偿使用制度强化了土地公有制性质，逐步解决了因历史原因形成的宅基地超标占用、闲置浪费问题，促进了宅基地的有序退出。

3.宅基地的退出。余江县确立了宅基地退出机制。根据本人申请，可采取无偿、有偿和享受政府相关优惠政策三种方式退出宅基地。户外的厕所、闲置的畜禽舍、倒塌的住房、影响村内道路及公共设施建设的院套等建筑物或者构筑物，实行无偿退出，也可实行有偿退出。“一户多宅”的多宅部分，或者非本村成员退出在本村占有和使用的宅基地，按照标准给予补偿。③具体补偿标准也可以由本村集体组织与宅基地退出户协商确定，并在本村予以公布。宅基地退出按照以下程序进行：申请人提出申请，乡镇政府审核，经审核符合规定的，由申请人与集体经济组织签订《自愿退出宅基地协议》，再由县国土局报县政府批准后，注销宅基地使用权证。房屋退出按照协议在规定期限内腾退、拆除或者清除建筑物或者构筑物，并由村集体经济组织验收。

4.宅基地的流转。宅基地流转有助于宅基地退出。除《农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》以外，余江县还专门发布了《关于加强农村宅基地流转的实施办法》，以规范宅基地的有序流转。“实施办法”规定，农村宅基地可以采用转让、抵押、赠与、出租等方式进行流转，但仅限于全县范围内。转让方必须同时满足以下条件：(1)转让方流转后在农村或者城镇仍有合法住宅，流转后不得再申请宅基地；(2)流转的宅基地或者房屋，必须依法取得宅基地使用权，且产权明晰无争议；(3)流转的宅基地必须符合土地利用总体规划、村庄规划；(4)流转的宅基地不得擅自改变用途；(5)必须经过村民事务理事会同意；(6)空闲无建筑物的宅基地不得流转。受让方应符合以下条件之一：(1)符合立户条件且无宅基地的；(2)人均宅基地面积不足25m2，拆除原有住宅并退出宅基地的；(3)原宅基地退回村集体经济组织的；(4)法律、法规规定可以申请建房的其他情形。宅基地流转程序具体包括申请、审查、审核、签订流转协议、备案和变更登记。流转双方需同时向村民事务理事会提出申请，经村委会审核、乡镇政府批准后，双方签订流转协议，最后办理变更登记手续。

5.宅基地的分配。退出的宅基地如何利用，今后宅基地如何分配，如何管理，直接关系到村民宅基地的退出意愿，也是村民十分关心的问题。余江县出台了《农村宅基地择位竞价指导意见(暂行)》等政策文件，对宅基地的分配和利用做出详细规定。宅基地利用的总体原则是，实行宜耕则耕、宜林则林、宜建则建，综合利用。宅基地的分配则实行有偿使用、择位竞价，允许宅基地在本县有条件流转，鼓励退出宅基地的村民进城落户，保留其村内宅基地资格。宅基地择位竞价方案由村理事会制定，乡镇人民政府批准，竞得结果须在本村公示。同时，余江县还规定了宅基地的竞价底价，水田不得低于280元/m2，旱地园地不得低于160元/m2，其他土地不得低于100元/m2。为了保证宅基地分配的公平、公正、规范、有序，全县还专门印发了《宅基地竞价须知》、《现场竞价规则》和《申请书》、《确认书》样本。宅基地竞价制度丰富了宅基地分配方式，促进了土地资源合理利用，保障了新农村建设、旧村改造的资金需求。

6.宅基地增值收益的分配。通过改革，宅基地增值收益该如何分配、使用，这也是宅基地改革的一个重要环节。余江县建立了宅基地增值收益分配机制，加强对宅基地增值收益分配使用监管。余江县《农村宅基地增值收益分配指导意见(暂行)》指出，宅基地是集体资产的重要组成部分，其增值收益主要包括：土地增减挂钩收益、择位竞价、有偿使用费、流转、出租、抵押融资、对外投资等。宅基地增值收益坚持“收益决定分配”的原则，实行民主决策机制，分配情况纳入村务公开的范围，接受审计监督和政府监督。该“意见”规定，在集体收入有盈余的情况下，村集体可以提取一定比例的公益金，结余部分可以在集体经济组织成员中分配，但集体与个人的收益分配比例不得高于增值净收益的30%。同时，县农业局负责领导和协调此项工作，乡镇政府和村委会应加强对宅基地增值收益分配行为的规范管理。根据《关于加强农村宅基地流转的实施意见》，宅基地流转收益分为房屋收益和宅基地收益。房屋收益归房屋产权人所有，宅基地收益在村集体经济组织和原宅基地使用者之间合理分配。宅基地转让集体收益原则上不得低于50元/m2，宅基地出租集体收益原则上每年不低于2元/m2，具体标准各地根据实际情况自行确定。

7.村民建房管理。为了规范农村村民新建、扩建、改建住宅，保护耕地，维护农民合法权益，实现节约集约用地，余江县先后颁布了《农村村民建房管理暂行办法》和《农村村民建房批后监管实施意见》。该“暂行办法”首先指出，农村宅基地是指农村村民的住房和厨房、厕所、畜禽舍等辅助用房以及庭院、天井等用地，重申了宅基地所有权归集体，村民只有使用权，农村村民一户只能拥有一处宅基地。“暂行办法”规定了村民建房的正面清单和负面清单。余江县不但明确规定了村民申请建房的条件，④而且还详细规定了11种不得申请建房的情形。农村建房须经乡镇人民政府审核审批，公示无异议后报县土管局备案，竣工验收合格后，依照规定办理不动产登记。在纠正以往土地管理中“宽松软”的问题，该“暂行办法”实行问责制度，乡镇对本辖区内村民建房管理工作负总责，本辖区年度内出现违法违规审批建房3次(起)以上的，对乡镇党政主要领导和直接责任人一律免职。村委会、村民理事会、村民非法买卖合作和转让宅基地的，视情节给予10-50元/m2的处罚。此外，村民建房须交纳5000元/栋履约保证金，房屋竣工验收合格的，则全额退还，而验收不合格的则予以没收。“实施意见”则对批后监管的范围、监管方式、监管内内容、工作职责、责任追究做出了明确规定。村民建房批后监管采取建房检查验收和平时不定期巡查相结合的方式，平时巡查每周不少于三次，并实行严厉的问责制度。总之，上述措施体现了严格管理，依法管理，规范管理。

农村土地三项制度改革正在中国广大农村如火如荼的逐步展开，可谓是中国农村又一次波澜壮阔的土地革命。余江县在宅基地制度改革实践中积极探索，有效地破解了村民资格认定难、有偿使用费收取难、宅基地流转难、宅基地退出难等一系列难题，为宅基地“三权分置”改革和新农村建设奠定了良好基础。

[ 注 释 ]

①《余江县农村集体经济组织成员资格认定办法(试行)》第4条规定，下列人员认定为农村集体经济组织成员：由集体经济组织成员繁衍，并在该集体经济组织共有的土地上生产、生活的后代；与集体经济组织成员形成法定婚姻关系的，国家行政事业单位及国有企业录用的在编人员除外；父母或者一方具有集体经济组织成员资格的子女，符合承包经营条件，但未承包到集体土地的；合法程序收养的子女；因国家政策性迁入(下放未回城的知青等)或者经法定程序加入的.

②《余江县宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》规定，(1)“一户一宅”的，有偿使用根据其超起征面积实行阶梯式计费.超出面积1-50m2的部分按照每年10元/m2计费；超出面积51-100m2部分按每年15元/m2计费；超出面积101-150m2部分按每年15元/m2计费；超出面积151m2以上部分按每年25元/m2起征，每增加50m2标准提高5元/m2计费，以此类推.(2)“一户多宅”的：其中一宅超起征面积的，超过部分与多宅部分累计按阶梯式计费；一宅未超起征面积的，多宅部分全部按照阶梯式计费，不扣除一宅不足面积部分.(3)非本集体经济组织成员通过继承或者原属于本村成员时占用、使用本村宅基地的按照每年5元/m2收费，以其他方式在农村占有和使用宅基地的按照每年20元/m2收费，超过150m2以上的，每增加50m2收取标准提高5元/m2.

③《余江县宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》规定，“一户一宅”及“一户多宅”全部退出的，补偿标准上浮20%，但需要提供有房居住的证明.全部退出宅基地到城镇居住的村民和符合宅基地申请条件而放弃申请资格到城镇居住的村民，可以优先租住本县保障性住房或者购买政府优惠的商品房.对于自愿退出的建筑物、构筑物按照以下标准补偿：住房按照建筑面积20-150元/m2；厨房、厕所等辅助用房、畜禽舍、柴火间等按照占地面积10-30元/m2补偿.

④《余江县农村村民建房管理暂行办法》第13条规定：村民符合下列情形之一的具备申请建房条件：(1)符合立户条件且无宅基地的；(2)人均宅基地面积不足25m2，拆除原有住宅并退出宅基地的；(3)因征地拆迁或者村庄改造需要搬迁的，一户多宅除外；(4)原有住宅危旧或者因灾倒塌且无其他住宅，需要在原址改建并符合村庄规划的，但不得超过规定面积；(5)原有住宅危旧或者因灾倒塌且无其他住宅，需要另择地址建房，原宅基地已经退回集体经济组织的，一户多宅除外；(6)法律法规规定可以申请建房的其他情形.