改革开放40年中国能源政策回顾：从结构到逻辑

李辉?徐美宵?张泉

摘要 改革开放40年，中国能源行业取得了长足发展，这与能源政策的调节密不可分。系统梳理改革开放40年中国能源政策的变迁历程，归纳其历史逻辑，对于完善能源政策、适应能源发展新趋势具有重要意义。以五年规划为线索系统搜集改革开放以来中国能源政策的文本，针对政策注意力、政策议题、政策主体及政策工具等多维要素进行逐层编码和时间序列分析，在此基础上，建立能源政策多要素间的逻辑联系，构建每一个五年规划时期能源政策模型，有利于更加系统、深入地剖析中国能源政策变迁的历史进程及其逻辑。根据分析结果，改革开放40年，中国能源政策经历了“非连续性”变化的历程，呈现出间断性优于均衡性、回应性优于前瞻性、现代性优于后现代性、权威主导优于多元共治、行政化优于市场化和法律化的历史特征。这些历史特征基本回应了不同阶段能源供应、节约及环境保护等方面的现实需求。同时，“组织型”、“管制型”、“指导型”政策工具的主导地位体现了中国政策工具的鲜明特点。当然，也必须看到，我国能源消耗与环境保护问题依然严峻、能源革命的压力依然巨大。面对国际、国内能源发展的新形势，理论和实践工作者还应跳出时间延滞困局，不断提升公共政策的前瞻性;探索多样性政策工具，撬动多元参与的能源治理;强化法律手段，促进政策手段间的协同互动;加强中国场景研究，同时有意识地克服路径依赖。

关键词 能源政策;政策变迁;文本分析

中图分类号 D601   文献标识码 A   文章编号 1002-2104（2019）10-0167-10   DOI：10.12062/cpre.20190610

2014年，习近平总书记[1]发表重要讲话强调，面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势，保障国家能源安全，必须推动能源生产和消费革命。2018年，党的十九大报告[2]指出，推進能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。能源政策是保障能源供应和能源安全、调节能源结构和生产方式、促进能源节约和环境保护的重要杠杆，是推动能源生产和消费革命的重要工具。改革开放40年，中国能源行业取得了长足发展，这与能源政策的调节密不可分。那么，改革开放以来，中国能源政策经历了怎样的变迁历程？形成了怎样的历史逻辑？与发达国家相比，表现出哪些特征？同时，面对严峻的能源竞争形势和环境污染等问题，中国应在能源政策供给方面做出何种调整和改进？本研究希望系统搜集改革开放以来中国能源政策的文本，针对政策数量与力度、政策主体、政策工具、政策议题与目标等多维要素，以五年规划为线索进行逐层编码和时间序列分析，建立多要素间的逻辑联系并构建每一个五年规划时期的能源政策模型。在此基础上，尝试勾勒改革开放40年中国能源政策的变迁历程与历史逻辑，并展望未来中国的能源政策。

1 文献回顾与评价

政策分析是一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题[3]。能源政策是有关能源规划、生产、运输以及使用的相关规定，是国家政策体系的重要组成部分。学界对能源政策的研究基本遵循了实用主义、因果关系主义、实证规律主义三条经典途径展开。实用主义多针对特定类型能源政策以及特定方面进行效果评价。譬如气候和环境政策对投资[4]、经济[5]、就业[6]、收入分配[7]、社会福利[8]等多个方面的影响研究。计量经济模型的运用，使得实用主义成为发展最为成熟的能源政策研究路径。以能效政策分析为例，学界针对不同的情境开发出多种用于分析的理论和模型[9]。因果关系主义路径的研究主题包括经济体制[10]和政治要素[11]对政策变迁的影响，出台部门与政策工具选择的关系[12]，政府机构间关系对能源政策执行效率的影响[13]，经济、社会等多重要素对能源政策制定的作用[14]等。能源利用的战略性和国际性，使得国家安全、国际关系等宏观要素也对能源政策产生重要影响[15-16]，学界对相关问题的研究也十分丰富。此外，采用实证规律主义分析途径针对特定国家或地区的能源政策进行文本分析的研究具有较强的可行性，成果也比较丰富。第一种是针对单一主体的能源政策进行阶段性或历时性分析，并以此为基础总结政策变迁的规律。其中，既包括对国际社会[17]、国际组织[18]、某个国家或地区[19]单项能源政策的精细分析，也包括对某个国家或地区整体能源政策的系统分析[20]。第二种是针对不同国家或地区能源政策的比较分析。如Laird和Stefes[21]分析美国和德国可再生能源政策的路径差异及其原因;Solangi等[22]对当今各国太阳能政策进行比较分析，并提炼有效政策的一般特征。也有研究将纵向的历时研究与横向的比较研究相结合，对比分析不同国家能源政策的演进规律[23]。总结而言，基于实证规律主义途径对能源政策进行的文本分析极大地深化了能源政策发展规律的研究，但仍旧存在可拓展空间。

第一，从研究视角来看，现有成果多从单一视角切入。如，Hey[24]从战略角度梳理了欧盟环境政策的变迁历史;Gabriele[25]从政策手段角度提炼出我国环境政策的演进趋势;Zhang等[26]从政策工具视角梳理上世纪90年代以来中国太阳能光伏政策演进的四个阶段及其特征。单一视角的文本分析细致、精确，但能源政策跨界性和复杂性要求文本分析向着更加全面和多维的方向发展。第二，从研究思路来看，现有成果多采用演绎的研究思路。以政策工具研究为例，郑石明等[27]采用通用的“管制型、激励型、自愿型”作为环境政策工具的分析框架;Zhang等[28]沿用法律法规、经济鼓励、技术研发、产业扶持构建可再生能源政策工具的分析框架;Huang等[29]则以控制-监管工具、经济-市场工具、财政工具、信息和自愿行动作为政策工具分析框架，对中日建筑节能政策进行比较研究。这一研究思路的好处是研究假设比较明确，降低了操作难度。然而，不同国家能源政策具有多样性特征，演绎法可能会忽略丰富的场景、现实和多样性的政策偏好，将广泛、复杂的政策类型简单化，甚至容易陷入“先入为主”和“检验其他人假设”的误区[30]。特别需要提出，政策偏好、产业结构、监管机制、治理体制等诸多方面的差异，使得从西方国家实践提炼出的能源政策分析模型，在很多的情况下未必适用于发展中国家[31]，故此亟需超越演绎思维，以归纳研究为思路就特定国家进行具体分析。第三，从研究内容来看，现有成果多集中分析单一类型的能源政策。如Zeng[32]的可再生能源关税政策分析，Shen等[33]的煤炭行业政策分析，Schreifels等[34]的二氧化硫控制政策分析，Li等[35]的陆上风电政策分析。然而，单一类型的政策分析无法反映不同类型能源政策之间的关联，对我国能源政策的整体性分析就显得十分必要。目前整体性文本分析成果数量偏少，且多集中在政策概览[36-37]、政策阶段演进[38-39]、单一主线演进[13-14]，以及国际影响和战略选择等方面[40-41]。对于各个时期我国能源政策的基本特征、内在结构、演进逻辑、未来走向等方面的阐述仍显不足。

基于以上述评，本文在借鉴内容分析法[42]、批判话语分析法[43]、时间序列分析法[44]等能源政策文本分析经典方法的基础上，努力实现如下方面的拓展：第一，在研究视角方面，尝试从单一视角向多维视角的拓展，并构建“主体、工具、议题、目标”等政策要素间的逻辑联系。第二，在研究思路方面，尝试从演绎思维向归纳思维的转变，借鉴扎根理论的总体思路，在不受既定理论限制的情况下，以丰富、翔实的政策文本为依据，通过逐层编码，总结出中国能源政策的主体、工具、议题及目标等。此外，在阶段划分和资料选取方面，作为国民经济政策的重要组成部分，每一个五年规划期间的能源政策可以看做是对五年规划纲要中能源发展总体部署的具体执行。以五年规划作为资料来源，能够客观、真实、全方位地反映国家在特定的时间节点内，对国际国内环境变化和自身发展所进行的形势研判和战略抉择。基于此，本文以五年规划为线索进行能源政策的初始阶段划分，在单元编码、统计分析和模型构建基础上，再回到五年规划纲要，将分析结果放置于特定的时代背景下去理解，力求前后呼应和相互验证。

2 数据基础与分析方法

2.1 数据基础

遵循公开性、权威性原则，政策样本主要来源于北大法宝法律数据库，并通过回溯、关联检索等方式扩大检索范围，广泛涵盖国务院办公厅、国家能源局、生态环境部、自然资源部等相关部门官网。为了保证政策样本的全面性，本文先以“能源”、“节能减排”等高相关性关键词作为搜索依据，并进一步以“石油”、“天然气”、“煤炭”、“电力”等细分关键词作为搜索依据，先后搜集到政策文本134份。經过整理和遴选，最终确定研究样本112项。

2.2 分析方法

政策结构是政策系统诸要素之间按一定的方式组织起来所形成的相对确定的构成关系和作用方式。王婷[45]将政策主体、政策行动和政策价值作为政策结构的三种关键性要素，许阳[46]则认为政策结构主要包括政策主体、政策客体、政策环境和政策工具。笔者按照“谁？”、“运用何种工具？”、“讨论何种议题？”、“要达到何种目标？”的逻辑，从政策主体、政策工具、政策议题、政策目标四个维度理解中国能源政策结构，并以此为基础对我国能源政策进行历史梳理，从而更加完整地呈现政策现象背后的规律。

基于此，本研究对112项样本进行如下操作：①单元编码。针对政策工具进行开放性编码、主轴编码和工具类型编码，针对政策主体、议题、目标和注意力等进行开放性编码和主轴编码。②统计分析。在单元编码基础上，以五年规划为时间节点，针对政策注意力、政策议题、政策主体、政策工具进行分阶段描述统计。其中，在政策注意力描述性统计时，借鉴张国兴等[47]的政策力度量化思路，采用1～6分的赋分标准，对每个五年规划期间政策的力度进行加总计算。具体赋分标准为：将全国人大及其常务委员会颁布的法律赋为6分，国务院颁布的决定、指令赋为5分，国务院颁布的意见、办法、方案、规划、计划、标准等赋为4分，各部委颁布的意见、办法、方案、指南、规划、目录等赋为3分，国务院颁布的批复、通知、报告等赋为2分，各部委颁布的通知、公告、函、纲要等赋为1分。③总结归纳。借鉴扎根理论选择性编码思路，从政策主体、政策工具、政策议题、政策目标四个维度归纳每一个五年规划阶段的政策模型，再进一步归纳改革开放40年中国能源政策变迁的历程、逻辑。

3 单元编码与数据分析

3.1 政策注意力

政策数量和力度的时区变化可以在一定程度上反映政府对该项政策议题的注意力。如图1，改革开放40年，中国能源政策的数量和力度呈现出“非均衡性”分布和“非连续性”变化的特征。8个五年规划期间，政策数量均值为14，政策力度均值为34.5。两次政策数量和力度的高峰期分别是“十一五”和“七五”期间。其中，“十一五”期间的政策数量高达86。两次政策数量和政策力度的低谷期分别是“十五”和“九五”期间。其中，“十五”期间政策数量仅为4。

3.2 政策议题

如表1，早期能源政策议题主要集中于“基础建设”、“节能管理”、“用电管理”等，“十五”期间开始出现“可再生能源”相关议题。自“十一五”开始政策议题明显丰富，“污染物减排”和“节能管理”相关的政策明显增多，“可再生能源”、“产业发展”等议题也有涉及。“十一五”和“十二五”期间，“能源供应”、“能源节约”、“环境保护”“新能源”4种政策目标同时出现，其他阶段的能源政策目标则相对单一。“能源供应”在每一个五年规划期间都有体现，“十二五”期间数量最多，其次是“十一五”和“六五”期间。“能源节约”在每个五年规划期间都有体现，“十一五”期间数量最多，其次是“七五”“十二五”期间。“环境保护”在“十一五”规划期间才出现，并在“十一五”和“十二五”期间数量保持在较高水平。“新能源”自“九五”期间开始出现，但表现始终不突出。

3.3 政策主体

从各类主体发文量时区分布来看，全国人民代表大会发文分布在“十一五”，以及“八五”、“九五”、“十五”、“十二五”和“十三五”期间，其他阶段发文数为0。国务院发文最多的阶段为“十二五”期间，“八五”期间发文数为0。能源与环境部门“十一五”期间发文量最高，“七五”、“十二五”期间发文量均为4份，“八五”期间为2份，“九五”期间为1份，其余阶段为0份。部委“十一五”期间发文最多，“十五”期间发文数为0。具体到各部委，能源环境部门在“十一五”期间发文量居首位;“九五”期间发文量与其他部门持平，但仅有1份;“七五”、“八五”期间发文量分别为4份和2份，但排名在用能部门后;其他阶段的发文量较少。经济部门的发文量始终不突出，且前后波动不明显。用能部门发文量占比波动比较明显，“七五”和“八五”期间，用能部门的发文量排在首位，但在总发文量较多的“十一五”和“十二五”期间，用能部门的发文量占比则排在靠后的位置。其他管理部门在“十五”及之前发文量不突出，但在“十一五”期间发文量陡增;“十二五”期间， 依然保持优势。

3.4 政策工具

依据政策工具编码表（如表2），中国能源政策工具主要包括组织型、管制型、指导型、激励型、信息型5种。管制型政策工具频次最高（47），以监管、规制、法律为主。指导型政策工具频次排列第二位（26），以行业意见和行政意见为主。组织型政策工具频次为15，以直接提供为主。激励型政策工具频次为11，以考核为主。信息型政策工具频次仅为5，以统计和报告为主。

从时区分布来看，管制型政策工具在“七五”以后始终作为主要的能源政策工具。指导型政策工具使用频次在“十一五”和“十二五”期间呈现出明显增长的特点。组织型政策工具主要分布于“六五”、“十一五”和“十二五”期间，其次是“七五”和“十三五”期间。激励型政策工具主要分布于“十一五”和“十二五”期间，其次是“八五”、“九五”和“十三五”期间。信息型政策工具仅在“六五”、“十一五”和“十二五”期间少量出现。

4 改革开放40年中国能源政策的变迁历程

在单元编码和数据分析基础上，本文沿着主体、工具、议题、目标的话语逻辑，构建每一个五年规划期间的能源政策模型;再将分析结果与五年规划纲要文本进行融合研究，以思考政策变迁背后的历史逻辑。从研究结果来看，改革开放40年来中国能源政策呈现出“非连续性”变化的历史进程，可以大致归纳为三个政策阶段。

4.1 “六五”至“七五”期间

“六五”至“七五”期间中国能源政策数量明显多于“八五”至“十五”期间，但少于“十一五”至今的阶段。这一时期的能源政策主体相对单一，政策工具、政策议题和政策目标也相对简单。结合五年规划纲要的文本分析可以发现，这些特点与“六五”和“七五”期间中国经济建设的战略目标及对能源的迫切需求有关。“六五”、“七五”期间是中国改革开放后的第一个十年，中国经济社会发展百废待兴，加快能源发展是“贯彻执行调整、改革、整顿、提高的方针，使国民经济走上稳步发展健康轨道”[48]的重要力量。对此，“六五”规划[48]中明确提出从1981年到19世纪末的二十年间，中国经济建设的战略目标，并重点指出，农业、能源交通和教育科学是实现这二十年奋斗目标的三大战略。“七五”规划[48]中也明确将“加快能源、交通、通信和原材料工业建设”表述为这一个五年规划期间的重要原则和方针。并且，“六五”和“七五”规划有关加强能源建设的表述均单独列章，足见80年代国家对能源议题的重视。

4.2 “八五”至“十五”期间

“八五”至“十五”期间是改革开放后能源政策数量最少的阶段。但这一时期也可视为中国能源政策的过渡阶段，主要表现在：一是政策主体开始涉及全国人民代表大会，法律途径逐渐在能源政策领域发挥作用;二是管制型政策工具依然占主导地位，但已开始出现激励型政策工具;三是开始出现可再生能源相关的政策议题和新能源相关的政策目标。结合五年规划纲要的文本分析可以发现，这些特点一方面与“六五”至“七五”期间中国能源建设取得了一定成绩，减轻了该阶段的政策压力有关;另一方面也与这一时期经济建设门类增多，能源建设注意力相对下降有关。自“八五”规划开始，中国社会主义现代化建设进入第二步战略目标，“把国民经济的整体素质提高到一个新的水平”，“大力提高经济效益和优化经济结构”成为这一时期的工作重点[44]。此后经济建设中的产业门类规划也更加齐全，通信、重要原材料、电子工业、建筑业、第三产业等开始受到更多关注。尽管“八五”规划中也提到能源建设，但章节设置和篇幅明显不如“六五”和“七五”期间。到“九五”和“十五”规划期间，能源建设的论述更少。其中，“十五”规划期间对能源发展的要求主要是“优化能源结构”[50]。此外，1998年能源部撤销，也从侧面反映了这一时期国家对能源建设和能源发展政策议题的注意力有所下降。

4.3 “十一五”至今

自“十一五”以来，中国能源政策数量显著增加，政策主体、工具、议题、目标也变得非常丰富。政策主体广泛涉及全国人民代表大会、国务院和各部委，且部委的作用更加突出。政策工具广泛涉及组织型、管制型、指导型、激励型和信息型。更加温和的指导型政策工具逐渐占主导地位，激励型和信息型政策工具的占比也有所增加。组织型政策工具在第二阶段短暂消失后，在这一阶段又重新出现。“十一五”期间管制型和指导型政策工具数量相当，到“十二五”期间指导型政策工具超过管制型政策工具成为最主要的政策工具。结合五年规划的文本分析可以发现，这些特点同样与“十一五”以来中国经济社会发展特征密切相关。“十一五”规划时期是“中国全面建设小康社会的关键时期”，“耕地、淡水、能源和重要矿产资源相对不足，生态环境比较脆弱，经济结构不合理……”，这些制约发展长期性深层次矛盾依然存在[51]。“十二五”规划[52]中进一步强调，“我国经济社会发展呈现新的阶段特征……”，“气候变化以及能源资源安全等问题突出……”，“要坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点……”。尽管“十三五”时期尚未结束，但依据数据分析结果不难发现，能源政策结构的复杂性趋势依然持续。

5 改革开放40年中国能源政策的内在逻辑

改革开放40年，中国能源政策在变迁轨迹、功能定位、议题指向、行动模式和实现途径等方面都形成了具有一定特色的内在逻辑。

5.1 变迁轨迹：间断性优先于均衡性

改革开放40年，中国能源政策的变迁轨迹呈现出间断性优先于均衡性的特征。一是不同五年规划期间，能源政策注意力分布不均衡，“十二五”规划期间与“十五”规划期间政策数量和政策力度的差距悬殊。二是前后相邻的五年规划之间能源政策注意力的变化趋势既没有呈现递增，也不存在递减，而是呈现出“非连续性”变化的趋势。同时，从政策主体、工具、议题、目标等方面的丰富性来看，这种“非均衡性”和“非连续性”的特征也非常明显。具体而言，改革开放初期，克服能源短缺、为经济发展不断注入动力是中国能源政策的主要任务。为此，“六五”至“七五”期间，中国能源政策总体数量和力度方面表现较为突出。“八五”至“十五”期间，能源政策无论从数量还是力度方面都表现出下降的趋势，甚至在“十五”期間出现了一定程度的“断层”。这种下降趋势一方面体现了这一阶段国家对能源关注度绝对值的下降，另一方面也体现了经济体系和产业结构不断完善过程中能源关注度相对值的下降。而“十一五”期间，为了回应“产能过剩”、“能源资源消耗过大”、“环境污染加剧”等问题，中国能源政策的数量明显提升、力度明显加强，政策主体、政策工具和政策手段都由原有的单一模式向多元复杂转变。当然，尽管中国能源政策的变迁总体上呈现出间断性和非连续性变化的特征，但总体上政策结构依旧实现了从“简单一元”到“复杂多维”的转型。这一转型基本适应了能源问题从简单到复杂的变化趋势。

5.2 功能定位：回应性优先于前瞻性

格罗弗·斯塔林[53]指出，政府回应意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求作出及时的反应，并采取积极措施来解决问题。由于公共环境的复杂性，政府在解决公共问题、管理公共事务、维持社会和谐关系过程中常处于被动回应的状态，公共政策往往是最主要的回应手段。作为公共政策的一个重要组成部分，改革开放40年来中国能源政策基本回应了经济社会发展过程中不同阶段的现实问题。一是回应了经济社会发展对能源供给和节约的需求。如，“六五”规划将能源建设纳入工业化建设和国民经济快速发展的重要进程。二是回应了国际形势与环境变化对能源生产和使用的要求。可持续发展的资源与环境压力是“十一五”以来我国经济发展面临的主要矛盾，这一时期的能源政策偏好也由经济建设向能源节约、环境保护、新能源开发等循环经济领域倾斜。

在单一的政策环境下，“回应性”公共政策能够在一定程度上反映社会诉求。但进入21世纪，社会发展呈现非连续性变化的趋势，复杂性和不确定性呈几何级数增长。在这一背景下，提高公共政策的前瞻性以跳出“时间延滞”的困局就变得尤为重要。然而改革开放以来中国能源政策先后经历了“先紧缺后生产”以及“先污染后治理”的行动脉络，被动性回应始终多于前瞻性指导，这一行动方式不仅无法及时、有效地解决公共问题，还易造成政策滞后和行政资源浪费等现象，在一定程度上制约了我国能源的可持续发展[54]。

5.3 议题指向：现代性优先于后现代性

戴维·伊斯顿[55]指出，公共政策是对一个社会进行权威性价值分配，包含着一系列分配价值的决定和行动。对于同时具有效率主义和生态主义等多重价值偏好的能源政策而言，政策制定过程中价值偏好的选择显得尤为重要。这主要是由于经济社会发展始终面临着现代性与后现代性双重价值的持续张力问题。现代性与后现代性的理论之争最初源自哲学对于社会批判问题的思考[56]。现代性是启蒙运动的产物，强调科学技术与经济理性，具有明显的世俗化特征。正如阿兰·图海纳[57]所说：“现代性是唯理论的，也是目的论的。”后现代性是相对于现代性而言的，是吉登斯[58]所描述的脱离现代性的一种全新的社会秩序。在经济领域，现代性可以理解为崇尚大工业化与大都市化，追求效率与效益的发展观。后现代性一方面强调人性化及差异化需求，另一方面强调对资源和环境问题的反思与重视。在公共政策领域，现代性政策理念过渡关注经济增长带来的人类福祉，忽视经济增长以外的其他价值。而后现代性政策理念则反对将最大财富的产生作为判断公共政策合乎逻辑的唯一基础，主张关注非经济性人类中心、甚至非人类中心的价值。如气候变暖、后代福利和动物福利等都可以理解为是后现代性政策理念的一种体现[59]。

现代性与后现代性在社会发展情境中不断交织，两者的紧张关系成为公共政策制定过程中无法回避的重要议题[60]，在能源政策领域更是如此。西方一些国家已经实现了能源政策领域议题指向从现代性到后现代性的转变。荷兰能源政策创新，使之更适应于当地规模的可再生能源项目[61];欧盟国家的能源政策，强调经济的可持续性，并将降低排放、减少能源依赖作为政策的主要议题[62]。而从中国能源政策的变迁趋势来看，政策议题呈现出现代性优于后现代性的特征。改革开放初期至“十一五”期间，中国能源政策的议题主要集中在能源供应与经济建设领域，如1982、1983、1984、1987年都出台了能源交通基础设施建设基金征集方面的相关政策。尽管在此期间有少量政策涉及能源节约议题，但主要是对能源短缺问题的回应，其政策目标依然是能源供应和经济建设。“十一五”之后，能源节约与环境保护相关的政策数量明显增多，能源供应、能源节约与环境保护并重逐渐成为中国能源政策的主要议题。

5.4 行动模式：权威主导优先于多元共治

从本质上看，政策工具的背后暗含着政府角色的隐喻，政府与社会、市场关系的理论假设以及政府实现公共治理目标的行动模式。西方学者通常以政府介入程度高低作为区分政策工具和政府治理权威性的主要依据。如，麦克唐纳和埃尔莫尔[63]将政策工具分为命令性政策工具、激励性政策工具、能力建设工具、系统变革工具、劝告告知工具;施耐德和英格拉姆[64]将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征和劝告工具、学习工具;豪利特和拉米什[65]将政策工具分为强制性、混合性和自愿性。命令、权威、强制等工具是政府权威的一种体现，激励、学习、自愿等工具则更能体现多元共治这一特征。与西方不同的是，中国在政策实践过程中逐渐形成了以组织型、管制型、指导型为主，激励型、信息型为辅的政策工具体系。在中国的政策环境下，组织型政策工具体现的是“全能型”政府的隐喻，在这一过程中政府直接充当“运动员”的角色;管制型政策工具的使用则间接反映了政府与市场及社会之间管制与被管制的关系;在指导型政策工具的使用过程中，政府完全扮演“教练员”的角色，虽不“披挂上阵”，但也不放弃“场边指导”。相比较，激励型、信息型政策工具则强调市场和社会在公共领域中的主体地位，政府只是在公共事务治理过程中充当着“规则制定者”、“信息发布者”，甚至是“合作伙伴”的角色。

从时间序列来看，中国能源政策工具在40年间大致经历了从组织型政策工具为主导、到以管制型政策工具为主导、再到以指导型政策工具为主导的变化过程。这一变化趨势主要反映了政府在经济社会发展中的作用方式从直接组织、强势管制向温和指导的转变;而激励型政策工具的从无到有、从少到多的渐进过程也直接体现了改革开放后中国国家治理方式从计划性向市场性的转变，以及全能政府向有限政府和服务型政府的转变。但对于能源政策工具的整体情况而言，改革开放40年来，组织型、管制型和指导性政策工具的使用占比分别为13.4%、42.0%和23.2%，远高于激励型和信息型政策工具的9.8%和4.5%，这也在一定程度上反映了中国公共政策的计划经济色彩。

5.5 政策手段：行政化优于市场化与法律化

王满船[66]认为政策手段是公共政策方案中引导或促使政策目标群体采取期望行为的具体措施，是使政策意图和目标得以实现的最关键机制。他将政策手段分为法制手段、行政手段、经济手段和宣传教育手段。陈振明[67]则将政策手段分为财政政策、货币政策、直接控制、制度变迁。而本研究根据前期的单元编码和數据分析，将政策手段划分为行政手段、经济手段和法律手段。

从我国能源政策乃至公共政策的实践经验来看，行政化优于市场化和法律化的特征十分明显。首先，行政手段始终是中国能源政策的主要手段。从政策主体来看，国务院的发文量始终占主导地位。从政策工具来看，组织型、管制型、指导型政策工具占主导地位。其次，经济手段在中国能源政策中的运用明显不足。从政策主体来看，具有经济职能的政府部门的政策发文量不占优势。从政策工具来看，激励型政策工具占比较低。再次，法律手段在中国能源政策中应用偏少，主要表现在以全国人民代表大会为主体的能源法律规范数量极少。

6 结论与展望

改革开放40年，中国能源政策总体上回应了不同阶段能源供应、节约及环境保护等方面的现实需求，并在政策变迁轨迹、功能定位、议题指向、行动模式和政策手段等方面形成了鲜明的特色。同时也必须看到，我国能源消耗与环境保护问题依然严峻、能源革命的压力依然巨大。2013年，中国的能源消费总量达到了37.5万t标准煤，是1978年能源消费总量的6.56倍[68];2016年，中国能源消费总量43.6亿t标准煤[69]，原油对外依存度上升至65.4%[70]。这一方面与工业化、城镇化进程加快所带来的能源消费刚性需求以及长期以来相对粗放的经济增长方式有关;另一方面，也反映了能源政策对于优化能源消费结构、控制能源消费增长的效力还有待提升。《世界能源展望（2017）》报告[71]预测，中国的能源消费量在2035年时将升至26%。面对国内、国际能源发展的新形势，理论和实践工作者还应着力思考如下问题，以期更好地发挥能源政策对能源健康发展的促进作用。

第一，跳出“时间延滞”困局并不断提升公共政策的“前瞻性”。经过40年的改革开放，中国已逐渐步入现代化进程的世界前列，逐渐从“跟跑者”变为“领跑者”。当后发优势呈现出边际递减趋势，政策的预见性和前瞻性要求将会给决策者带来更大的考验。跳出“时间延滞”困局并且不断提升公共政策的“前瞻性”就变得至关重要。一是政策制定者应充分考虑公共政策的及时性和全局性，以更加主动、有效地回应经济社会发展中的突出问题。二是政府领导者还应转变思维方式、培养战略意识，变“回应式”政策为“前瞻性”政策，并着力提高对政策结果的预判能力。三是借鉴西方国家在公共政策领域的先进经验时，不应只借鉴其政策内容和形式，还应注重政策背后的结构和逻辑。

第二，探索多样性政策工具并撬动多元参与的能源治理。从制度经济学的视角出发，针对不同的经济行为和公共性目标，每一种政策工具的适用空间也有所不同。面对能源消费、能源安全等公共事务的复杂性，环境污染等公共问题的外溢性和无界化，以政府为主导的组织型、管制型、指导型政策工具依然没有摆脱“一城、一地、一政府”的“单打独斗”，整合多元力量的协同治理局面亟待形成。为此，在未来能源政策制定中，应注重多样性政策工具的探索，并尝试通过激励型、信息型、自愿型和参与型政策工具的杠杆作用，激发企业、社会多元参与的积极性，实现从能源管制、能源管理向能源治理模式的转型。当然，这种多样性不仅应体现在政策工具维度和政策制定过程中，还应体现在政策目标、议题，以及政策主体与客体的互动关系方面。正如王丽萍[72]指出的，对于国家治理中的多样性管理而言，国家治理的目标更为复杂，多样性的维度也更为丰富，多样性管理事实上更可能表现为一种与具体问题直接相关的原则或目标，而非可运用于不同维度多样性管理的统一范式。

第三，强化多元化政策手段并促进多手段间的协同互动。在改革开放初期国家主要采用直接组织等政策工具，回应了能源紧缺的现实;自“十一五”规划以来，管制型政策工具逐渐变为指导型政策工具，反映了政府从全能型向有限型的转变，放松管制、放权于市场和社会的趋势。以全国人民代表大会为主体的法律文件发布，也体现了法律手段的运用逐渐获得重视。但总体而言，行政手段依然是中国能源政策中的重要手段，经济手段和法律手段的地位依然需要加强。在全球化和市场化的总体趋势下，组织型、管制型政策工具将逐渐让位于激励型政策工具，政府通过直接干预的行政手段应逐渐让位于经济手段。在法治化和国家治理现代化的总体趋势下，以管制、指导为主的行政手段也应逐渐配合以法律手段。由“行政手段”为主转向“行政、经济、法律”手段协同互动，应作为中国能源政策手段的总体趋势。

第四，加强中国场景研究的同时有意识地克服路径依赖。改革开放40年，中国能源政策的个性特征生动地讲述了中国场景下的中国故事，体现了中国智慧，也为其他国家回应能源问题提供了中国经验。从“时间-空间-情境”这一框架出发，中国能源政策应立足于世界能源新形势、中国经济新常态等特定的时间特征，立足于中国政治制度、文化传统、基本国情等特定的空间特征，立足于中国经济体制改革与行政管理体制改革等特定的情境特征，围绕中国能源政策的目标与议题、主体与工具等方面的个性特征，避免陷入西方既有理论的“本本主义”误区。当然，过分依赖于本土化经验、夸大既有实践模式的本土适用性也可能会陷入“路径依赖”的误区。为此，在研究中国场景、讲述中国故事的同时，也应关注公共政策发展的总体趋势和一般规律。例如，在总结中国能源政策工具个性特征及其与特定场景契合度的同时，应有意识地参照发达国家的常用政策工具及其经验，深入理解将其移植到中国本土的必要性及其可行性。

（编辑：刘照胜）

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Review of energy policies in the 40 years of reform and opening in China：

from structure to logic

LI Hui1 XU Meixiao2 ZHANG Quan1

（1.School of International Affairs and Public Administration， Ocean University of China，Qingdao Shandong 266100，China;

2.School of Economics and Management，China University of Petroleum，Qingdao Shandong 266580，China）

Abstract Energy industry in China has made great progress， which is inseparable from the regulation of energy policy in 40 years of reform and opening. Analyzing the process of the energy policies change， generalizing the historical logic and prospect for a future are of great significance for improving energy policy and adapting to new trends in energy development. Texts of energy policies in China since the reform and opening were collected with the FiveYear Plan as clue. On the basis of layerbylayer coding for multidimensional elements such as policy attentions， policy issues， policy subjects and policy tools， the logical link between multiple elements of energy policies was established and the model of energy policies for each FiveYear Plan was constructed， which are conducive to analysis of the historical process and logic of energy policies change in China. The analysis shows that energy policies in China have undergone a process of ‘discontinuous change in 40 years of reform and opening， and the process shows that intermittent is better than equalization， responsiveness is better than perspectiveness， modernity is better than postmodernity， authority is better than pluralistic governance， administrativeization is better than marketization and legalization. These historical characteristics basically respond to the actual needs of energy supply， saving and environmental protection at different stages. Meanwhile， organizational， regulatory and guidance policy tools dominated， reflecting the distinctive features of policy tools in China. The issues that energy consumption and environmental protection are still rigorous and the pressure of the energy revolution is still huge should be concerned. Facing the new situation of international and domestic energy development， theoretical and practical workers should also jump out of the ‘time lag dilemma in order to improve the perspectiveness of public policies. Explore diverse policy tools to lever multiparticipation in energy governance. Whats more， strengthen ‘legal means to promote cooperative interaction between policy instruments. At last， strengthen the study of ‘China scenes and consciously overcome ‘path dependence.

Key words energy policy; policy change; text analysis