浅析国有企业违规经营投资成因及其责任追究的实施建议

任敏

摘要：在国有企业全面深化改革背景下，违规经营投资责任追究作为防止国有资产流失的一项制度，具有重要的现实意义。本文依托公司治理理论，剖析国有企业违规经营投资背后的治理原因，并据此探讨国有企业落实违规经营投资责任追究制度的治理保障及实施建议，期望有效落实违规经营投资责任追究制度，以缓解国有资产流失，促进国有资产保值增值。

关键词：国有企业;违规经营投资;责任追究制度;公司治理

十八届三中全会以来，国企改革进入全面深化阶段，中共中央、国务院2015年8月颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》提出“强化监督防止国有资产流失”。据此，国务院先后颁布了多项指导意见，更为具体地，2018年7月，国务院制定了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号），明确将违规经营投资责任追究界定为中央企业经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果，经调查核实和责任认定，对相关责任人进行处理的工作。在此背景下，本文基于公司治理理论，探讨国有企业违规经营投资的原因以及责任追究制度的实施建议，为国有企业违规经营投资责任追究的实践工作提供必要的理论借鉴。

一、国有企业违规经营投资的成因分析

现代企业治理结构中产生了多层委托代理关系，根据委托代理理论，拥有所有权的股东与拥有经营权的经理之间的委托代理关系成为第一类委托代理关系;拥有委派董事的大股东与无委派董事的小股东之间存在第二类委托代理关系[1]。由此可见，若国有企业发生违规经营投资行为，应该从国有企业的治理结构与治理机制分析其原因。

（一）国有企业体制痼疾

尽管国有企业实现了公司改制，法人治理结构逐步完善，但其经营管理仍无法脱离政府的影响。很多国有企业凭借先天的资源垄断或行政垄断，享受政策福利，不需要担忧市场竞争压力，从而导致缺乏创新意识，经营效率低下，甚至在出现亏损时仍由国家补齐亏空。

（二）高管选聘机制缺乏市场性

很多国有企业尤其是中央企业的高管来自政府部门，甚至将到企业的管理历练当作政府官员升职晋升的必要路径，这会产生诸多不良影响，一方面，由上级管理部门委派来的企业高管一贯熟悉的是政府事宜，不一定精通企业经营管理，可能导致企业的决策低效甚至错误决策;另一方面，由上级管理部门委派来的企业高管，其任期通常是有限的，任期结束后，会被调回到政府岗位，并且上级管理部门会根据其在企业期间的业绩对其进行考核[2]，因此，由上级管理部门委派的高管在企业任期期间，并不真正关心企业的长远发展，仅关注其在任期间的业绩，会做出很多短视行为的决策，如过度投资、投资短视行为，导致很多国有企业产能过剩。

（三）监督约束机制缺乏有效性

国有企业长期存在“所有者缺位”、“董事不懂事”、“独董不独立”以及“监事不监督”等治理缺陷，导致在整个国有企业治理结构的委托代理链条中，股东、董事、监事虚置，从而造成经理“内部人控制”。由于信息的不对称性，经理制定的投资经营方案，董事会默许通过，甚至有经理兼任董事或董事长，导致董事会由经理层控制，使董事会失去了监督的效用，反而在无形中扩大了经理权力，容易滋生经理层粉饰报表、操纵利润的行为，对董事会和股东报告虚假信息。同时，经理拥有过大的权力空间且缺乏监督制衡，在企业生产经营、投资融资等决策中，通常为攫取个人私利，而不以企业价值最大化为导向，产生违规经营投资行为。

二、国有企业违规经营投资责任追究的实施建议

从上述原因分析不难看出，导致国有企业违规经营投资行为的原因贯穿于公司治理结构的方方面面。基于此，下文从治理结构的股东层面、董事会层面以及经理层面提出以下几点国有企业违规经营投资责任追究制度的实施建议。

（一）构建权责清晰、约束有效的经营投资责任追究体系

责任追究主体包括国有企业自身和各级履行出资人职责的机构。违规经营投资责任追究实施办法的出台，明确了责任追究范围的具体情形，量化了资产损失认定方法，明确了经营投资责任认定的具体情形，细化了责任追究处理和责任追究工作程序等。指导文件的细化与具体有助于工作明晰权责，使具体的责任追究工作具有更强的可操作性。同时，还应有其他相关的监督部门辅助责任追究主体发挥约束作用[3]。国有企业内部的监事会、审计部门要提高专业性，强化监督，敢于及时地指出并上报企业经营中存在的违规经营投资行为。对于未发现违规经营投资行为或发现后未及时上报甚至隐瞒不报的情况，要进一步追究监事会与审计部门的责任，并对其不作为甚至违规行为予以惩罚。通过建立这种既包括对经营者的监督也包括对监督者的监督的双重监督制度，提高监督约束的有效性，防止滋生腐败，以促进责任追究制度的有效实施，为缓解国有资产流失提供制度基础。

（二）加强各级履行出资人职责的机构的股东职权行使

国有企业股东股东是各级履行出资人职责的机构。以往国有企业存在“所有者缺位”的治理缺陷，原因在于出资机构不履行作为股东的职责，由此导致国有企业董事会及监事会虚设[4]，而经理层却实际控制着整个企业，导致经理层为谋取私利而产生违规经营投资行为，最终造成国有资产流失。因此，在国家已经构建了有效的违规经营投资责任追究制度的基础上，各级出资机构要带头履行股东职责，从公司治理结构的源头上改善以往的低效甚至无效治理。在国有企业的各级出资机构真正发挥股东职权的前提下，通过仔细判别投资项目的预期收益及潜在风险，了解经营现状、计划与决策，就能够清晰地掌握经营者对于企业的发展战略与计划，降低股东与经营者之间的信息不对称性，从而缩小经营者违规经营投资的行为空间。

（三）强化国有企业董事会的决策机制

董事会由股东大会投票选举产生，董事会行使股东大会授予的决策权并对股东负责，董事会决策机制的有效发挥作用，不仅关系到股东大会的利益，也会直接影响经理层的行为权力。在国有企业违规经营投资责任追究制度中，应强化董事会的决策机制，对董事会进行严格考核，敦促董事职能的发挥。此外，在制定国有企业的混合所有制改革方案中，不仅要鼓励非国有股东参股，更应允许非国有股东通过委派执行董事的方式参与国有企业治理，既有助于提高非国有股东参与治理的积极性，充分发挥非国有优势资源的价值创造功能，还可以起加强国有企业董事会的内部制衡，改善国有企业董事会的不作为现状，提高国有企业董事会的决策质量。

（四）建立科学有效的考核激励机制

建立科学有效的考核激励机制能够抑制其发生违规经营投资行为，是国有企业违规经营投资责任追究制度能够有效实施的内部治理基础。对国有企业经营者的考核激励机制应具备长期性，体现经营者的努力程度，与企业绩效或资产运营效率挂钩，避免经营者产生投资短视行为或不作为行为。企业应结合实际，建立考核激励机制，建立分级分类的绩效管理体系，突出高层与中层的绩效管理责任，并将考核结果与奖金、薪酬及职务晋升等挂钩。将《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》中追责扣薪的处理办法，融入对国有企业经营者的考核激励机制中，提升激励的有效性。

（五）强化国有企业内部监督

在公司治理结构下，国有企业的监事会、纪检监察委员会、法律顧问、内部审计部门等构成全面的监督体系。为提高国有企业违规经营投资责任追究制度实施的有效性，有必要加强上述监督部门的职能发挥，强化内部控制，防止经营者滥用权力。在国有企业混合所有制改革背景下，也应鼓励并允许非国有股东委派监事，以提高监事会整体的监督效率。

三、结语

国有资产流失问题由来已久，国有企业违规经营投资责任追究制度是解决这一问题的“利器”。本文从治理结构层面分析了国有企业违规经营投资的原因，并结合原因分析针对性地提出了相关的实施建议。未来在国有企业新一轮混合所有制改革浪潮下，通过这一责任追究制度的落地实施，可有效缓解国有资产流失，提高国有企业经营效率，促进国有资产保值增值。

参考文献：

[1]陈翔.国有企业治理中的委托代理问题[J].理论视野，2017 （05）：52-55.

[2]李晓慧，敖小波.国有资产监管：演变历程、理论逻辑与改革方向[J].扬州大学学报（人文社会科学版），2018，22 （04）：57-66.

[3]朱光宇.委托代理理论在公司治理问题中的应用与扩展[J].知识经济，2017 （08）：104-105.

[4]姜玮.对国企违规经营投资责任追究问题的思考[N].重庆日报，2017-04-27 （010）.