西方多民族国家建设中分离性公投危机的宪法治理

王伟 韩敬云

[摘要]分离性公投本质上是对多民族国家领土与主权的破坏，加泰罗尼亚公投是旨在脱离西班牙独立建国的单方面分离性公投。西方多民族国家建设中分离性公投危机的宪法治理，违宪性是其逻辑起点，宪法保障机制的运转体现其基本过程，目的在于解除危机、维护统一、捍卫主权。分离性公投危机宪法治理的有效性受多种因素影响：完善的宪法与健全的宪法保障制度是实施治理的基本前提，较强的政府法理制约能力是保障治理的重要条件，竞争性多党制的消极作用是制约治理的直接原因，宪法认同的强弱是影响治理的内在因素。

[关键词]多民族国家建设;分离性公投;宪法治理;加泰罗尼亚

中图分类号：C954文献标识码：A文章编号：1674-9391（2019）05-0001-13

作者简介：王伟（1967），女，汉族，黑龙江哈尔滨人，中央民族大学民族学与社会学学院（中国民族理论与民族政策研究院）教授，博士生导师，西南民族大学教授，研究方向：民族政治学、跨界民族与国际关系;韩敬云（1988-），男，彝族，云南昆明人，中央民族大学民族学与社会学学院（中国民族理论与民族政策研究院）博士研究生。北京100081西班牙是一个由20多个民族共同构成的多民族国家，除主体民族卡斯蒂利亚人（即西班牙人，约占总人口的73%）外，作为三大“历史民族”之一的加泰罗尼亚人是最大的少数民族群体（约占总人口的15%）①，它拥有自己相对独特的历史文化传统，并于1979年在西班牙新宪法确立的现代民主宪政框架内实现了全面自治。实现自治之后，尽管加泰罗尼亚与西班牙中央政府之间仍然存有一定张力，但双方总体上维持着相对良好的关系。然而，进入21世纪后，特别是近十余年来，由于错综复杂的历史、文化、经济、民族等多种因素的共同影响，双方分歧不断扩大、矛盾日益加深，再加上经济危机爆发，加泰罗尼亚对中央政府的不满情绪与日俱增，[1]追求高度自治的权利诉求也逐步演化为独立建国的分离要求，并先后于2014年11月和2017年10月单方面发动了旨在脱离西班牙独立建国的分离性公投活动，西班牙国家建设危机由此引发。

多民族国家内部某个民族通过公投的方式从母国分离出去并建立新的国家，已成为当代世界民族分离运动的新趋势。尤其是在欧洲，民族分离运动日益呈现出以合法、有序的公投方式在主权国家法律框架内逐步推进的新特点。较之于以暴力手段为主要特征的传统民族分离运动，以公投方式和平推进的当代民族分离运动往往披上了“民主”“合法”的外衣，具有一定的迷惑性，更加难以有效治理，也更具威胁性。因此，如何有效治理分离性公投危机以切实维护领土统一和主权完整，是多民族国家在建设进程中必须审慎思考和积极探索的关键议题。基于此，本文以西班牙加泰罗尼亚公投为例，在多民族国家建设理论分析范式的基础上，就西方多民族国家建设中分离性公投危机宪法治理的内在逻辑及影响治理有效性的因素等内容展开初步探讨。

一、概念与理论范式

（一）概念：分离性公投与宪法治理

1.分离性公投

“公投”（Plebiscite）即“公民投票”，也称“全民表决”或“全民公决”，通常指在某个国家或特定地区内，享有投票权的全体人民就本国或本地区具有重大影响的问题进行直接投票表决。[2]从历史上看，公民投票制度起源于古希腊雅典的公民大会，到了近代，西方国家在宪法中纷纷确认了公民投票制度，赋予公民对包括制宪在内的国家重大事项决定权，以彰显和实践主权在民原则。作为西方民主政治制度的有机组成部分，公民投票“最初通常在征服外国或合并他国领土时为增强合法化而被采用，法国大革命后其经常被作为解决领土纷争的手段，20世纪后又被作为行使民族自决的手段来使用”[3]。从本质上看，公民投票制度“服从并服务于特定统治阶级的政治统治和根本政治制度”，因此，它实质上“是服务于特定统治阶级的政治机制和程序工具”[4]，具有突出的工具性特征。从内容上看，公民投票主要涉及法律议题、政策议题、涉外议题、领土议题以及独立议题等关乎国家前途命运和国计民生的重大问题。

根据公民投票是依国内法还是国际法举行，可将其划分为民主性公民投票和自决性公民投票两种类型。自决性公民投票以自决权原则、国际条约以及国际组织的决议为法律渊源，“是国际法意义上作为领土变更方式的公民投票”，通常指“创设领土边界以实现独立建国或决定领土归属以合并到他国的公民投票”;而民主性公民投票则“是国内法意义上作为直接民主手段的公民投票”，它以国内法为根本依据，通常“指在一个主权国家的既定疆域内，人民对全国性或地方性重大事务进行集体表决的公民投票”[5]。“分离性公投属于民主性公投，全称为对外分离性地区民主公投，是地区民主性公投下的子类型，主要用于决定主权国家内部某地区能否脱离该国的问题。”[6]就国际实践中的具体情况而言，分离性公投也具有不同的类型，根据民主性公民投票是否具有国内法基础，分离性公投可以进一步划分为协议式分离公投和单方面分离公投两种类型[7]。前者依据国家有关机构的授权或依据法律以及法律性文件进行，具有坚实的合法性基础，如2014年苏格兰公投;而后者则缺乏相应的国内法基础或未能得到国家相关机构的授权，不具有合法性且对国家主权的完整性直接构成挑战，往往遭到母国的坚决反对，2014年和2017年加泰罗尼亚要求脱离西班牙的公投就是典型的单方面分离性公投。

2.宪法治理

“宪法治理”是一个具有特定含义的治理概念。治理既不同于管理，也区别于统治，“指的是政府组织和（或）民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要。治理的理想目标是善治，即公共利益最大化的管理活动和管理过程”[8]。格里·斯托克指出，“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁”[9]。自20世纪90年代以来，随着全球性治理问题的凸显和治理理论的广泛兴起，治理概念随之被广泛地运用到关于国家治理的政治学、管理学、法学等研究领域，“宪法治理”的概念由此应运而生。“宪法治理就是把社会生活、社会经济政治文化生活纳入到宪法和法治的轨道。通过建构国家体制来实施宪法，为国家社会稳定、可持续发展提供法律的基础。”[10]10换言之，宪法治理就是“需要国家机关运用宪法思维、适用宪法规范来处理国家或者地方事务”，其“基本形式是宪法适用与宪法解释”[11]。作为一种重要的国家治理方式，宪法治理属于法治的范畴，它与“宪法统治”相对，也是人们在对“宪法统治”批判继承的基础上发展演变而来。首先，就形成基础而言，“宪法统治建立在文化统一性基础之上，主张单一性或统一性，是不强调、不支持差异性或多样性的;而宪法治理建立在文化多样性基础之上，主张多样性或差异性，强调、支持‘兼容并包”[12]。其次，就推動力量而言，宪法统治以国家为本位和主体，强调国家对社会的控制，“是一种自上而下的治理模式，由国家来做某种事情”;而宪法治理则主张以人民为主体，强调国家与社会之间的双向良性互动，“是一种自上而下和自下而上相结合的治理模式”[10]17。最后，就实施方式而言，宪法统治以控制为中心，主张通过宪法来实现对国家和社会的控制;而宪法治理以服务为基本方式，强调将一个国家的政治、经济、文化、社会等各个方面均纳入法治轨道，依法治理。

（二）理论范式：多民族国家建设的一般理论

多民族国家建设和多民族国家建设理论始终是民族政治学研究的重要问题。17世纪初，欧洲出现了诸多现今意义上的民族国家（nation-state）——权力与民族共同体相结合的产物。作为一种具体的政权组织形式，民族国家的实质在于“将国家的政治合法性来源从传统的‘君权神授转换为‘主权在民” [13]。活跃在当今世界舞台上的现代民族国家，绝大多数是由多个民族群体所共同构成的政治共同体，即多民族国家。据统计，当今世界上存在民族问题隐患的国家多达112个[14]，如何将不同的民族有效地整合在一个共同的政治屋顶之下，是多民族国家普遍面临的一个巨大挑战。从世界各国的实践状况来看，无论国家发展程度如何，迄今为止任何多民族国家都无法回避或一劳永逸地解决民族问题，而且无论采取何种模式来解决民族问题，多民族国家建设始终都是一个绕不开的关键话题。关于多民族国家建设，我国学界已有不少研究并形成了自己相对独特的理论视角，有的强调以维护多民国家统一为核心价值诉求的民族整合[15]，有的主张多民族国家建设应当是国家建设与民族建设双轨并进[16];在研究内容上，有的认为制度建设与认同建构是多民族国家建设的核心任务[17]，有的则强调民族政治身份的建构是现代多民族国家转型与建设的关键环节[18]。

国家建设理论（state-building theory）最早由查尔斯·梯利（Charles Tilly）和西达·斯考切波（Theda Skocpol）为代表的西方学者于20世纪80年代提出。该理论认为，“国家是在政治和经济过程中具有自主性（autonomy）和能力（capacity）的行动者（actor），在国内与国际环境构成的结构约束下呈现出行动的绩效（performance），这种行动绩效就是国家的强度（strength），是用来描述国家与其他社会行动者之间互动关系的变量。” [19]具体而言，国家建设理论包括国家自主性与国家能力两个基本的维度，国家自主性即国家作为对其疆域和民众具有控制权力的机构，可以主动制定政策或追求特定目标，而不是简单或被动地反映社会组织、阶级或社会整体的利益需求;而国家能力则是“国家作为一个重要的行动者，更进一步地说就是要解释国家执行政策目标的能力，特别是在国家面临实际或潜在的社会团体势力或者是身处艰难的社会经济条件下对国家目标的执行能力”[20]。也就是说，国家自主性是国家能力提升的基础，国家能力决定着国家自主性，二者相互依存、彼此强化，但国家自主性与国家能力两者间“并不绝对一致，因为国家自主性是国家——社会关系意义上的概念，而国家能力主要是国家吸纳资源的能力以及行政系统专业技术人员素质”[21]。此外，现代国家建设也是克服一次次危机的结果，国家的危机治理能力是其获得高于社会权威的关键前提。一般说来，现代国家的构建需要克服认同性危机、合法性危机、渗透性危机、参与性危机以及整合性危机。[22]

概括而言，多民族国家建设通常包括确立国家的领土与边界、建立国家的法律制度与政府组织以及建构国家认同三个主要方面。作为一种以多个民族群体为组织基础的政治共同体，现代多民族国家具有民族—国家（nation-state）与民主—国家（democracy-state）的双重特性。因此，“民族—国家建构”与“民主—国家建构”共同构成了多民族国家建设的两个基本维度，前者旨在通过强化不同民族对国家的忠诚和认同以保证政治共同体的完整性，后者意在通过国家的民主制度建设为实现公民权利提供坚实的制度保障。[23]从多民族国家民族多样性与国家统一性一体两面的基本特点来看，维护国家的统一与促进持续发展是多民族国家建设的核心任务。其中，“国家的统一具有多重性： 从领土的角度讲，要确保国家领土不容分割; 从主权的角度讲，要制止任何形式的分裂国家的行为; 从政权的角度讲，国家应该有统一的中央权威和统一的制度规范”[24];而发展则体现为保持国家持久的生命力和促进国家能力持续提升。

二、加泰罗尼亚分离性公投危机宪法治理逻辑分析

自2012年11月主张分离的统一联合党（CiU） 和民主共和党（ERC）在自治区议会选举中获胜以来，加泰罗尼亚要求独立的呼声不断高涨、独立进程加速推进，西班牙国家建设危机随之逐步加深：2013年1月23日，加泰罗尼亚自治区议会通过了宣示公投权利的《加泰罗尼亚人民主权与自决权声明》;2014年9月19日，自治区议会批准了以公投方式来决定加泰罗尼亚自身命运的公投法案，后迫于各方压力，自治区政府虽然决定暂时放弃原定于11月14日举行的“独立公投”，但仍然在11月9日举行了一场“民意咨询”性质的公投;2015年11月19日，自治区议会通过《加泰罗尼亚独立进程宣言》，推出“独立路线图”;2017年9月6日，自治区议会出台《独立公投法》并于2017年10月1日举行独立公投。

（一）起点：分离性公投的违宪性

《西班牙宪法》并未对具有分离性质的单方面公投行为做出任何授权性规定，②加泰罗尼亚公投不具有任何宪制性法律依据，完全不具备法理上的正当性，是民族分离势力单方面发起的民族分离运动。因此，违宪性是此次加泰罗尼亚分离性公投的根本属性，它构成了西班牙分离性公投危机宪法治理的逻辑起点。

首先，在关于公投的权限与程序方面，《西班牙宪法》第92条规定，“特别重要的政治决定可以用征求意见性公民投票的方式向全体公民提交”，“公民投票由众议院事先授权，政府首相提议，并由国王召集”③。加泰罗尼亚欲从西班牙分离出去的事项显然属于“特别重要的政治决定”，因此，该项公投必须依次经过众议院授权、首相提议、国王召集三个合法步骤之后方可进行，否则违宪。同时，根据《西班牙宪法》第148条第1款的规定，自治区可以行使的22项职权中，并未包括任何有关自治区可以通过公民投票的方式从西班牙分离出去的内容④。也就是说，作为一个自治区，加泰罗尼亚并不具有启动涉及西班牙整体利益的公投权限。而且，根据《西班牙宪法》第149条第1款的规定，即使是“通过公民投票征求民意的授权”，也是一项专属于国家的排他性权力，包括自治区在内的任何地方行政区均无权行使⑤。因此，即便是加泰罗尼亚于2014年单方面进行的所谓“民意咨询”性质的公投活动，不仅没有按照国家憲法所规定的程序进行，而且严重越权，具有明显的违宪性，更不用说2017年擅自举行的分离性公投。

其次，在关于公投的内容和主体方面，《西班牙宪法》第1条第2款和第2条分别规定，“国家主权属于西班牙人民，国家权力盖源于此”，“本宪法的基础是西班牙国牢不可破的团结和全体西班牙人所共有的不可分割的祖国，承认并保障组成西班牙国的各民族和各地区的自治权利及其团结。”⑥这表明，决定加泰罗尼亚是否能够从西班牙分离出去的权力，必须由全体西班牙人民来行使，加泰罗尼亚自治区的民众无权单方面决定，因为它涉及全体西班牙人的最高利益——国家主权。而且《西班牙宪法》第148条第2款也明确规定，自治区仅有权“更改本区市镇划界”的权力⑦，而无权以包括分离性公投在内的任何方式来更改国家疆界。此外，《西班牙宪法》第149条第3款还规定，“本宪法未明确赋予国家的职权，可由自治区根据其章程行使。自治章程未承担的职权，由国家行使。在发生冲突的情况下，在所有未划为专属自治区职权的问题上，国家高于自治区。”⑧由此可见，加泰罗尼亚并不具备举行涉及国家整体利益的全民公投的主体资格和权限，其单方面进行分离性公投严重违宪。

最后，从自治权来源的角度看，加泰罗尼亚的分离性公投行为仍然违宪。有学者认为，从加泰罗尼亚地区自治权演进的历史轨迹来看，早在现行的1978年《西班牙宪法》实施之前，加泰罗尼亚的自治权就已经存在并且在西班牙民主宪政建设中发挥了重要作用，所以加泰罗尼亚基于历史原因所形成的事实权力可视为“部分制宪权”[25]。同时，《西班牙宪法》过渡性条款第2条规定，“凡过去已经公民投票通过自治章程草案，在本宪法公布时实行临时自治体制的地区，经由其高级集体准自治机构以绝对多数作出决议，可立即按照第148条第2款之规定行事，并将决定通知政府。自治章程草案按照第151条第2款之规定，由准自治集体机构起草。”⑨该条文的规定表明《西班牙宪法》承认包括加泰罗尼亚在内的各自治区享有“历史权利”。然而，尽管由于特殊的历史原因形成加泰罗尼亚自治权先于1978年《西班牙宪法》而存在，“但只要后来参与了共同制宪的过程，就意味着其接受了《西班牙宪法》，其后来所享有的自治权均来源于《西班牙宪法》，因此必须接受宪法的规制”[26]，而不应当再回溯到1978年《西班牙宪法》实施之前的自治历史传统中，寻找自治权的合法来源为其分离性公投的合宪性辩护。

总之，加泰罗尼亚自治区作为西班牙的一个地方行政区，而非一个主权国家或独立的政治实体，在没有得到宪法或国家层级的中央权力机构明确授权的前提下，其单方面触动国家主权完整与安全的分离性公投行为严重违反宪法。

（二）过程：宪法保障机制的运转

宪法保障机制是西班牙应对加泰罗尼亚分离性公投危机的利器。所谓宪法保障机制就是国家为了维护宪法尊严、保证宪法实施而建立的包括违宪审查、宪法诉讼以及宪法的修改与解释等一系列制度的总和。1978年《西班牙宪法》的实施，标志着西班牙确立了宪政民主制度，国家建设的宪政治理之路由此开启，宪法保障制度随之建立。西班牙属于成文宪法国家，1978年《西班牙宪法》确立了由作为西班牙最高宪法权力机构——西班牙宪法法院（Tribunal Constitucional de Espaa）专门负责的宪法保障制度，并在治理泰罗尼亚分离性公投危机中发挥了关键作用。

在违宪审查与宪法诉讼方面，《西班牙宪法》第164条第1款赋予了包括政府首相在内的国家机构或人民群体向宪法法院提出违宪上诉的权利。⑩第161条第一款规定，“宪法法院辖区为西班牙全国”，有权审理“对法律和具有法律效力的规定之违宪性的上诉案”及“国家与自治区或自治区之间的职权纠纷”;该条第二款规定，“政府可就自治区机构作出的规定和决议向宪法法院提出异议。这种异议将导致中止有关规定或决议，但宪法法院应在不超过五个月的期限内批准或取消这种中止。”11这表明，西班牙宪法法院是西班牙违宪上诉的专门审理机构，其管辖权及于包括加泰罗尼亚自治区在内的西班牙全境;而且，宪法法院在审理或裁定政府提出的关于自治区机构作出的规定和决议的異议案时，具有较为充分的时间保障。据此，针对加泰罗尼亚自治议会于2013年1月23日通过的“公投权利宣言书”——《加泰罗尼亚人民主权与自决权声明》，宪法法院随即做出违宪判决，否决了加泰罗尼亚要求以独立政治主体享有主权地位的主张;2014年1月，加泰罗尼亚自治区政府向宪法法院提交的独立政治主体声明，因单方面公投损害西班牙整体利益被裁定违宪无效。一计不成再生一计，2014年9月26日加泰罗尼亚自治区议通过《民意调查及公众参与法》授权自治区政府组织具有法律效力的民意调查，[27]并于9月27日正式确定将于同年11月9日进行独立公投，危机一触即发。鉴于此，西班牙宪法法院应中央政府的要求随即中止《民意调查及公众参与法》的效力，暂时遏制住了加泰罗尼亚的独立进程。随后，加泰罗尼亚自治区政府不得不暂时放弃原定于11月14日举行的“独立公投”，仅于11月9日举行了一场不具有法律效力的“民意咨询”性公投。

2017年，加泰罗尼亚再次掀起独立高潮——自治区议会于9月6日通过《独立公投法》并宣布将于同年10月1日举行独立公投。再次严峻的形势下，宪法法院随即受理了西班牙政府提起的违宪诉讼，并且仅在第二天（即9月7日）就做出裁决，判定加泰罗尼亚单方面进行的分离性公投行为违宪。这不仅使得加泰罗尼亚分离性公投彻底失去了宪法依据，而且也为此后西班牙参议院动用“撒手锏”以捍卫国家主权铺平了道路——对于宪法法院的违宪判决和中央政府的禁令，加泰罗尼亚置若罔闻、一意孤行，于2017年10月1日如期推进公投并于10月27日宣布独立。于是，西班牙参议院根据宪法第155条授权中央政府“采取必要措施迫使自治区强制履行”维护西班牙国家的统一和主权完整的义务12。根据参议院的决议，西班牙中央政府于2017年10月28日宣布由西班牙副首相管理加泰罗尼亚自治区，并于10月30日正式解散加泰罗尼亚自治区议会与政府、收回自治权、全面接管该地区。此外，宪法的修改和解释作为现代宪政民主国家宪法保障机制的重要组成部分，也是国家宪法治理的重要手段，但较之于违宪审查制度，其程序较为复杂、通过的门槛较高，因此，经常性发挥作用的主要还是违宪审查机制。总而言之，在2017年西班牙分离性公投危机的宪法治理中，由西班牙宪法法院这一专门机构负责、以违宪审查为主要方式的宪法保障实施机制在捍卫国家主权和领土完整上发挥了不可替代的作用，是加泰罗尼亚分离性公投难以逾越的巨大障碍。

（三）目的：宪法治理结果的有效性

现代多民族国家建设以维护国家统一和促进国家的持续发展为中心任务，而分离性公投则以分裂国家、实现个别民族单独建国为要旨，对多民族国家具有严重的解构作用，是多民族国家建设进程中的深刻危机。因此，解除危机和捍卫国家主权的完整，是分离性公投危机宪法治理结果有效性的具体体现。

分离性公投危机的解除是宪法治理结果有效性的直接反映。现代多民族国家建设是克服一次次危机的结果，分离性公投是多民族国家合法性危机的集中爆发，因此，当危机到来之际，国家能否迅速掌控局势并有效防止危机加深是国家宪法治理有效性最为直接的体现。《西班牙宪法》第155条第1款和第2款分别规定，“如一个自治区未履行宪法或其他法律为其规定之义务，或严重危害西班牙之总利益，政府可要求自治区主席改正;在自治区主席未予理会的情况下，经参议院绝对多数批准，政府可采取必要措施迫使自治区强制履行上述义务，或保护上述总利益。”“为实施前款规定之措施，政府可向各自治区所有领导人发出指令。”13据此，当2017年10月1日加泰罗尼亚枉顾宪法法院的违宪判决和中央政府的禁令擅自推进分离公投并于10月27日宣布独立时，西班牙参议院随即授权中央政府采取一切必要措施来捍卫国家统一和主权完整。于是，以马里亚诺·拉霍伊（MarianoRajoy）为首相的西班牙政府根据宪法第155条的规定和参议院的授权，于2017年10月30日正式解散加泰罗尼亚自治区议会和自治区政府、全面接管该地区、收回自治权，并将自治区主席普伊格德蒙特等策划独立的加泰罗尼亚高级领导人解职。同时，西班牙总检察长马萨宣布将以煽动、叛乱和挪用公款罪名起诉普伊格德蒙特等前加泰区高官[28]。至此，西班牙此次分离性公投危机在宪法治理的框架下暂时得到解除，初步体现了宪法治理结果的有效性。

国家主权完整得到捍卫是宪法治理结果有效性的根本体现。现代多民族国家建设以主权为核心，主权是一个国家赖以存在的根本前提，霍布斯甚至将其视为国家的“灵魂”，具有至高无上性，它在现代多民族国家建设中具有“将对于民族归属的主体性感受与对于现代政治文化的认同合而为一”[29]4的重要功能。分离性公投在本质上是对国家领土的分割和对主权的破坏，是多民族国家建设过程中的严重创伤。就西班牙加泰罗尼亚分离性公投而言，在《西班牙宪法》确立的宪法治理体系之下，西班牙宪法法院、中央政府、参议院等重要国家机构相互间密切配合并严格依据宪法赋予的权限，对加泰罗尼亚分裂势力坚决予以回击，暂时性地克服了分离危机。这不仅使西班牙国家主权的完整性免遭破坏，而且有效震慑了同样具有分裂国家要求的巴斯克分裂势力，防止了多米诺骨牌效应的产生。但是，在错综复杂的历史、经济、政治、文化等多种因素的作用下，特别是“‘加泰罗尼亚化等分离主义施政措施造成的感情和文化疏离”[30]的长期存在和影响，加泰罗尼亚谋求分离的动机将长期存在且难以消除，该地区的“形势仍不明朗” [31]，西班牙主权完整性仍然面临着潜在的威胁。因此，要想从本根上铲除分离因素滋长的土壤以实现国家主权完整的长期有效捍卫，就必须充分发挥《西班牙宪法》对国家的整合、调节功能，通过宪法的规范作用和象征作用塑造宪法认同，形成消弭民族分离因素的合力，进而铸牢统一多民族国家强劲的认同纽带。[32]而且这也正是宪法治理结果有效性更为内在的要求。

三、影响分离性公投危机宪法治理有效性的若干因素

分离性公投危机的有效治理是一项复杂而系统的工程，受到诸多因素的影响。其中，完善的宪法与健全的宪法保障制度是实施治理的基本前提，中央政府较强的法理制约能力是保障治理绩效的重要条件;而西方竞争性多党制的弊端则直接制约着治理的施行，多民族国家宪法认同的强弱则是影响治理的内在因素。

（一）实施治理的基本前提：完善的宪法与健全的宪法保障制度

“一切现代国家总是以完整统一的法律体系作为国家建构的重要内容”，而且“作为文化、经济和政治共同体的国家只有蜕形为法律共同体，才具有合法性，也才具有‘战斗力”[29]15。因此，现代多民族国家普遍致力于法治化建设，但法治并非一般性的规则之治，而是宪法之治，尤其是在国家面临分裂危机的状态下，完善的宪法与健全的宪法保障制度往往成为捍卫国家统一和主权完整最有力的武器。

完善的宪法是有效治理分离性公投危机的基本前提。一方面，完善的宪法为多民族国家分离性公投危机治理奠定了坚实的制度基础。多民族国家建设是一项以经济、政治、文化、社会等领域的基本制度为载体的系统性工程，而这些制度无一不是通过宪法所规定或依据宪法所确立的，它们相互联系、有机结合，共同形成了一整套的国家治理机制。因此，是宪法统领着国家建设与治理，并协调着国家基本制度与具體机制的有效运转。在涉及国家分离危机方面，通过宪法或宪法性文件预先规定分离行为违宪并设置严格的反分裂条款，不仅“可从根本上否定分离主义的正当性”，而且“可在一定程度上削弱分离主义的心理预期”[33]。例如，西班牙1978年宪法确立了国家不可分割的统一性原则，并通过诉诸暴力来宣示其反分裂国家的坚定立场14。另一方面，完善的宪法为多民族国家分离危机治理提供了充分的合法性渊源。宪法之所以在现代国家建设中具有根本性的地位，一个重要的原因就在于它奠定了国家治理的合法性渊源，而且是国家治理能力最为有效的动力支撑。加泰罗尼亚在启动公投之前，早已从法律程序上开始“积攒”合法性：自1979年制定《自治章程》实现全面自治后，多次与中央政府交涉要求提升加泰罗尼亚民族在国家中的地位，并于2006年6月18日以新通过的《自治条例》取代1979年颁行的《自治章程》，在扩大自治权的同时也为日后独立形成了一定的法律基础;在2014年和2017年公投前夕，又分别通过了旨在争取公投合法性的《民意调查及公众参与法》和《独立公投法案》。然而，尽管加泰罗尼亚屡次碰触法律底线、挑战宪法权威，但由于西班牙完善的宪法体系的存在，宪法法院、中央政府等国家机构依据宪法就能对其进行有力回击，使其无法突破宪法规定的反分裂原则。

健全的宪法保障制度是推进国家宪法治理的重要条件。宪法作为一个国家的根本大法，是国家实现法治的根本前提。然而，怎样使宪法规范具体地体现在国家的法律、法规以及一切政治制度中，使之产生应有的法律效力并有效维护宪法的权威，这取决于宪法是否有完善的保障制度。“宪法保障是所有能够使宪法实施过程顺利进行，各类主体严守宪法，并使宪法规范得以落实、实现的各项制度总称”[34]，主要包括宪法的修改、宪法的解释以及违宪审查15以及宪法监督等具体方面。就宪法实施保障的基本内容来说，主要包括两大方面：规范的合宪性保障，即保障法律法规和规范性文件的合宪性;行为的合宪性保障，即保障国家机关及其工作人员、各政党、武装力量、社会团体、企事业组织和全体公民的行为的合宪性。从发展趋势来看，由专门机关负责保障实施宪法的体制，已日益受到许多国家的重视。尽管名称并不一致，比如有的称宪法法院、有的称宪法委员会等，但负责保障宪法实施的机关必须是专门设立并负有专门职责权限。“一个国家其宪法权威的树立和长期存续，并不仅仅依赖于某一项单一的宪法保障制度的设计和落实，而是更多地取决于整个宪法保障制度体系的完善程度。只有当一个国家建立了多层次的、环环相扣的、致密的宪法权威保障制度体系，同时要求具有稳定而良好的制度运作机制并固化为某种尊崇宪法的传统之后，一套维护和维系宪法权威的‘无缝天衣才会最终形成宪法权威，从而宪法之治才会走上持存之道。”[35]西班牙宪法保障由西班牙宪法法院这一专门机构负责，并与中央政府、议会等国家机构密切协作，共同维护着《西班牙宪法》的权威，守护着西班牙多民族国家的至上利益——主权完整。

（二）保障治理的重要条件：政府较强的法理制约能力

国家能力是国家建设的重要维度，是国家将自己的意志和目标转化为现实的能力，主要包括社会经济资源动员能力、调控能力、合法化能力及强制能力等。由于代表国家意志通常只能是中央政府，所以国家能力主要体现为中央政府的能力。在分离性公投危机的宪法治理过程中，中央政府推进法理制约的能力是取得良好治理结果关键。

分离性公投危机的新特点要求中央政府必须具备较强的法理制约能力。当代西方发达国家分离性公投危机所呈现出的一个显著特点是，分离主义势力几乎都放弃了暴力手段的使用，“基本上是在国家法律的框架内和平、有序进行”，“他们依托于本国相对成熟、完善的政治 传统和体制，运用各种民主的手段来和平地争取独立或分离，呈现出民主政治的斗争形式。” [36]正如Kathryn Crameri所言，“当代欧洲的民族分离运动，日益呈现出以合法的方式推动分离并将合法分离转换为民主现象与民主话语的新趋势” [37]。这种新趋势或特点的背后，实际上是分离主义为谋求独立所进行的政治合法性资源的争夺，是一种柔性违宪行为，其治理难度也丝毫不亚于传统的暴力分离行径。因为它以温和渐进的方式在国家宪法或法律框架内逐步推进，不仅在很大程度上避免了与中央政府形成尖锐对立或激烈冲突而被迅速镇压的直接后果，而且因其披上了“合法”的外衣，只要不越过法律底线，中央政府往往很难对其予以有力打击，甚至它还获得了一定的民意支持——许多民众往往被其“民主”“自决”等富有煽动性的口号所迷惑而盲目参与其中。这就要求中央政府必须具备高超的法理制约能力，才能在危机治理中掌握主动权并收到良好效果，如果仅以暴力手段进行打击或镇压，则很容易丧失道义、陷入被动，进而导致治理无效或失败。

政府较强的法理制约能力主要体现为善于运用宪法和法律手段遏止分裂、维护统一。从国际上看，运用以宪法为主的法律手段遏止分离主义几乎是西方发达国家的通例，加拿大、美国、英国等发达国家都曾运用法律手段实现了反对分裂，维护国家统一的目标。[38]在2017年加泰罗尼亚单方面公投引发分裂危机的形势下，西班牙中央政府之所以能够力挽狂澜，一个极为关键的因素就在于善用宪法，拥有较强的法理制约能力。受《西班牙宪法》的严格限定，加泰罗尼亚分离势力始终难以突破既有的法律框架，于是便将主攻的方向投向独立公投立法方面，企图从法律程序上开辟出公投的“合法空间”：2006年6月18日以新通过的《自治条例》取代1979年《自治章程》，在扩大自治权的同时也为日后独立形成了一定的法律基础;2013年1月至2017年9月，先后出台了包括《加泰罗尼亚人民主权与自决权声明》《加泰罗尼亚独立进程行动宣言》《加泰罗尼亚自决公投法》等“涵盖公投权利宣言、独立公投实施法、新国家建立的‘临时宪法等内容的” [39]多项法律文件。与之针锋相对，西班牙中央政府通过依据宪法予以批驳、向宪法法院提起违宪诉讼等方式迫使其被否决、被裁定无效或非法，以及解散加泰罗尼亚自治区议会和政府、收回自治权等。可以说，在西班牙分离性公投危机中，西班牙中央政府善用宪法所形成的高超的法理制约能力是其最终获胜的关键因素。

（三）制约治理的直接原因：竞争性多党制的消极作用

作为国家政治体系中最为活跃和最具有影响力的政治主体，政党在多民族国家建设中扮演着不可或缺角色，发挥着聚合民意、凝聚社会力量、整合政治体系、组织政府以及推进政治社会化等一系列重要作用。然而，多民族国家的政党往往与民族或族际关系结合并作用于族际政治，成为民族斗争或民族间政治互动、博弈的工具，[40]特别是在主权危机背景下，西方竞争性多党制对国家建设的消极影响更为突出。

在中央，多党竞争弱化了中央政府的权威与治理能力。从政党分化16的角度来看，多党制是一种较为分化的政党制度，强调竞争与制約是其突出特点，虽然它在西方民主政治发展中发挥了重要作用，但也存在诸多弊端：由于政党以争取政府权力获得执政地位为其核心目标，因此，围绕着执掌国家政权这一中心，各政党往往行为短期化、利益局部化，彼此之间相互拆台、相互攻击，甚至长期“党争”、势同水火，为达目的往往会置人民与国家的利益于不顾。这不仅使得社会矛盾加剧、国家利益受损，而且导致了国家政局不稳、政府更迭频繁，严重降低了政府的效力与权威。在西班牙，加泰罗尼亚谋求分离由来已久，但中央政府仅仅只是派驻代表监督其遵守宪法，并未采取其它更有力的解决措施，当加泰罗尼亚地方分离势力逐步坐大并采取“加泰罗尼亚化”等柔性违宪措施推进分离进程时，中央政府也只能被动应对;面对加泰罗尼亚于2017年10月1日正式进行公投之前的多次违宪行为，中央政府虽然采取了提起违宪诉讼、作出违宪声明等措施加以约束，但并未及时启动宪法第155条进行遏止，从而错失阻止公投的良机。原因就在于，在西班牙竞争性多党体制下，一方面“各党施政特别是执政党往往着眼短期政绩不谋长远，担心处置棘手问题影响未来选情而不愿担当、不顾全局。最终导致自治共同体政府推动公投而中央政府被动应对的不利局面”[41];另一方面，当时作为执政党的人民党在议会中仅占33%的席位，不得不与其他政党联合执政，但在竞争性多党制消极因素的作用下，其执政地位不稳且备受掣肘，执政能力大打折扣，因而在面对地方分离势力引发的主权危机时，其对局势的掌控能力与危机治理能力显得尤为不足。

在地方，多党竞争加剧了分离进程并强化了治理难度。“多党竞争本身并不强调民族因素”，但却“提供了激发相关分离因素的环境”，从而“导致或恶化民族分离”[42]。在多党竞争的格局下，各个政党经常面临着民众支持率下滑、执政地位丧失、政党形象与声誉受损等多方面的短期压力，因此，出于适应竞争形势的需要，往往盲目迎合民意或直接站在国家利益的对立面。首先，在加泰罗尼亚走向分離的进程中，迫于支持者的压力，该地区的相关政党采取了日益激进的立场。[43]起初，在独立问题上加泰罗尼亚民主共和党（ERC）较为激进，但于2003-2010年间选择与社会主义党（PSC）合作并在加泰罗尼亚独立这一核心问题上进行了妥协后，引发了党内长期的纷争乃至分离并使得本党的支持者不断流失。为此，2010年后，加泰罗尼亚民主共和党（ERC）重申主张独立的政治立场并在2012年该区议会选举中扭转了支持者下滑的局面。[44]其次，为了扩大自身影响力、捞取竞选资本，主张分离的民主共和党（ERC）、统一联合党（CiU）以及独立派联盟（Juntspel Si）等政治团体，常常将中央与自治区在经济上的矛盾作为政治筹码进行恶意挑动，不仅加剧了分离进程，而且使得中央与地方的矛盾进一步升级、治理难度急剧增加。最后，尽管中央政府反对加泰罗尼亚分离取得了阶段性胜利，但在提前进行的2017年12月21日加泰罗尼亚议会选举中，主张独立的政党在全区135个席位中获得70个，超过半数（68席）并占据微弱多数。这意味着“一旦独派势力达成共识联合执政，形成合围之势，独派将合法化地盘踞在地方政治舞台中央”，中央政府更加难以“铲除或削弱独派的地方影响力”[45]，而且也很难在短期内改变当地倾向独立派政党的政治生态[46]。

（四）影响治理的内在因素：宪法认同的强弱

国家认同是现代多民族国家建设中最核心也是最重要的议题，因此，西方多民族国家建设进程中的宪法治理，也必然围绕着集中体现国家认同的宪法认同这一中心展开。“宪法所确认的价值目标、共同利益和象征性内容，均是塑造国家认同的重要内容。通过这些认同资源的有效运用，宪法能够表达人民的同质性和国家的统一性，成为现代国家认同的核心纽带”[47]，进而深刻地影响着多民族国家的建设与治理。

宪法认同是多民族国家认同的集中体现。国家认同具有多维性，在法律共同体的视角下，多民族国家认同的法律维度便体现为宪法认同与法律认同，其中宪法认同是最主要和最根本的。美国学者Michel Rosenfeld认为，“宪法认同”（constitutional identities）是“一个国家的人民对宪法的充分界定和普遍、共同接受”。[48]实际上，宪法认同并不仅限于人们对宪法的“界定”和“接受”，还应当包括在此基础上所形成的人们对“宪法价值的认知与感悟后而生成的一种价值信仰”，即“宪法价值共识”[49]10。换言之，宪法认同不只是人们对由宪法所确立的外在制度的认同，而且也包含了对宪法本身所内含的价值的认同。国家认同之所以在多民族国家建设中居于最核心、最重要的地位，就在于它所指向的是维系与粘合国家这一共同体的核心价值体系或核心价值观，而惟有宪法是这种核心价值的最大“公约数”，“惟有宪法价值是所有人‘同意的结晶”，“因为宪法是超越了各种阶层、利益集团、党派等利益的狭隘性而由全体人民认同制定出来的，从而它获得了最广泛的民意认同，具有最广泛、最深厚的民主基础”[49]11。与国家认同需要以民族认同为情感支撑一样，宪法认同同样是建立在民族认同基础之上的，所以宪法认同并不是自由主义者哈贝马斯所宣称的那样“可以取代民族认同为国家提供内在的凝聚力和成员的忠诚感”[50]，而正是因为宪法认同以民族认同为前提并整合了民族认同，所以才能在多民族国家建设中起到凝聚核心的作用。

宪法认同深刻地影响着多民族国家的建设与治理。“国家之下的族群可以是与宪法相容的各种认同，两者是包容与被包容的整合关系，而不是国家主义的统合关系，更不是地方主义的对抗关系”[51]。宪法认同的相对缺失是导致西班牙加泰罗尼亚分离性公投危机的近乎根本性的原因。在开启西班牙现代民主宪政之路的1978年新宪法出台过程中，加泰罗尼亚地区作出了重要贡献——以高达90%的赞成票表决通过新宪法草案;而且该宪法明确宣示“本宪法的基础是西班牙国牢不可破的团结和全体西班牙人所共有的不可分割的祖国”17。这表明，加泰罗尼亚认同西班牙王国（nation）和国家统一体层面的西班牙民族（Spaniardsnation），并自愿将这种认同进一步上升到宪法认同的高度。同时，在新宪法颁行之后的二十余年里，加泰罗尼亚并未提出独立或分离的要求，并始终与中央政府保持着相对良好的关系，这与宪法认同形成之后所产生的积极效应不无关系。然而，尽管西班牙1978年宪法强调了国家属于全体西班牙人（Spaniards）且具有不可分割性，但该宪法既“没有关注建构西班牙‘国家民族（nation） 在维护西班牙国家统一中的根本作用”，也“没有在法理上强制规定各民族自治地区的人们必须拥有西班牙人或西班牙民族认同（Spanish national identity）” [52]。这就严重降低了在既有基础之上进一步强化关于西班牙民族国家完整且不可分裂的宪法认同的可操作性，而且在历史、经济、文化等多因素叠加效应的长期作用下，国家的宪法认同逐步被弱化进而导致分离性公投危机的形成。同样，由于宪法认同的弱化，危机创伤的彻底治愈也将是一项长期任务。

加泰罗尼亚分离性公投是一种较为温和的民族分离运动，却引发了西班牙自1975年民主转型以来最为严重的国家建设危机，在多方共同努力与积极配合下，西班牙政府依据宪法迅速扭转局势、及时化解危机，有效捍卫了国家领土与主权的完整，是针对分离性公投危机的宪法之治。当代西方发达国家的民族分离运动主要“利用现代民主制度各种政治手段，以达到分裂国家的目的”，虽然在形式上是温和的，但它“对现代民族国家体系有解构作用，在性质上仍然是丑陋的” [53]，如何对其进行有效治理，是西方多民族国家必须及时做出正面回应的紧迫性问题。现代社会正处于一个权利意识、法治思想高扬的时代，依法治理尤其是宪法治理必然成为多民族国家有效治理分离性公投危机的基本方略，因此应当加强探索并深化实践宪法治理，使之成为西方多民族国家建设的“定海神针”。

注释：

①加泰罗尼亚人、加利西亚人和巴斯克人并称西班牙三大“历史民族”，分别约占总人口的15%、7%和5%。

②从国内法与国际法的关系方面来看，构成国际法主要渊源的国际条约能否成为国内法以及宪法的渊源，取决于一个国家的参与和认可。有的西方国家在本国宪法中对国际条约在国内法中的地位和效力问题有专门规定，如美國1787年宪法第6条规定，合众国已经缔结和即将缔结的一切条约，皆为合众国的最高法律，每个州的法官都应受其约束。但在有关单方面分离性公投的议题上，《西班牙宪法》及其他相关宪法性法律文件中均未出现可以适用国际法的规定。另外，从国际法的角度看，加泰罗尼亚分离性公投不具备公投的主体条件，也不属于民族自决所适用的地域范围（即必须是被外国殖民者占领和统治下的国家和民族的领土，或是托管领土、非自治领土，或是其他尚未取得独立的殖民领地），不具备任何援引国际法有关内容为其分离性公投进行合法性辩护的基础。因此，在成文宪法的西班牙，加泰罗尼亚分离性公投的违宪性分析应当严格限定在《西班牙宪法》文本框架内。也就是说，加泰罗尼亚分离性公投违宪性应当在《西班牙宪法》中寻找，而不应延伸到国际法中去。

③Spanish Constitution Section 92，http：//www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf

④Spanish Constitution Section 148，http：//www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf

⑤Spanish Constitution Section 149，http：//www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf

⑥Spanish Constitution Section1&Section2，http：//www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf.

⑦Spanish Constitution Section 148，http：//www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf

⑧Spanish Constitution Section 149，http：//www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。

⑨Spanish Constitution Transitional Provisions Tow，http：//www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。

⑩Spanish Constitution Section 164，http：//www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。

Spanish Constitution Section 161，http：//www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。

Spanish Constitution Section 155，http：//www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。

Spanish Constitution Section 155，http：//www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。

西班牙宪法第8条规定，西班牙武装力量的“任务是保障西班牙的主权和独立，捍卫西班牙的领土完整和宪法秩序”。SeeSpanish Constitution Section 8，http：//www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf

违宪审查（judicial review）是为保障宪法实施，国家权力机构对法律、法规和法律性文件，以及一切国家机关、组织和公民的行为进行审查，并对其是否违宪作出裁决的制度。该制度始创于17世纪初的美国，发展至今已成为世界各宪政民主国家一项日益重要的宪法监督保障制度。

“政党分化”是指一个国家的选民和公职人员平均分属于政党的数目。分化最少的政党体系中只有一个政党存在，即一党制;高度分化的政党体系则是有许多政党存在且选民和公职人员平均分属于不同的政党。

Spanish Constitution Section 2，http：//www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/ispania.pdf。

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