浅析建国以来我国行政法立法发展与成就

摘 要：新中国成立以来，我国行政法立法的发展道路从效仿前苏联制定行政法律规范到建设有中国特色的社会主义行政法律体系经历了一个艰难曲折的过程。自我国改革开放以来，行政法律体系已经逐渐形成，从基本理论到技术规范，都愈来愈反映当代中国特色，符合中国国情。本文将简要梳理建国以来行政法立法发展的主要成就，以及未来发展趋势。

关键词：行政法;行政法立法;行政行为

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）29-0183-02

作者简介：秦迪（1982-），男，汉族，吉林省吉林市人，法学硕士，中共长春市委党校，副教授，研究方向：宪法行政法。

一、我国行政实体法立法发展梳理

自新中国成立以来，根据行政法特殊的调整对象，我国行政法学界先后提出“管理论”、“控权论”、“平衡论”、“公共利益论”等行政法基础理论。不同的理论学说对行政法功能的不同定位，从根本上也是为了回应各自所处时代对行政法提出的要求，其中“控权论”即以限制行政权力行使，保护公民合法权益为目标，这是我国现行行政法立法的主导思想。但现阶段我国社会基本矛盾已经发生了转变，这就决定了新时代下的政府要比以往承担更多的社会功能，提供更充分更高质量的公共服务。未来社会，授益性行政行为将成为更重要的行政行为类型。

在“控权论”的立法指导思想下，我国现行的行政法律规范体系是立足于“行政行为”这一中心构建起来的。“行政行为”类型化一方面方便行政机关理性选择行政手段，另一方面也方便了行政相对人对行政行为的行使对自身影响而开展救济，以“行政行为”为中心开展的行政法学体系对我国初期行政法的顺利开展发挥了很大作用。但由于行政行为天然的缺陷，导致其无法有效应对新时代下我国行政法的发展任务。行政行为的类型较为封闭，无法及时与行政现实发展接轨;且以行政行为为中心构建的行政法学本质上来说是对行政机关作出的行政行为即行政权的行使进行结果阶段的评价，其无法有效规制行政权行使的过程。针对“行政行为中心主义”的立法现状，学界也开始了关于“行政过程论”、“从行为论到关系论”等有益探讨。

自新中国成立一直到20世纪80年代初期，我国一直奉行计划经济体制，由国家权力塑造政治、经济和社会的发展形态，主要是通过行政系统来行使行政权力左右经济、社会的运行发展方向。而主要规范行政权力的行政法在当时也明显的带有“管理”色彩。以1978年十一届三中全会为起点，伴随着我国社会主义市场经济的逐步建设，中国行政法开始注重“控权论”，并以此为主导思想高速发展，以经济行政法为重点，覆盖领域涉及到社会经济发展的方方面面。这期间先后颁布了《治安管理处罚条例》和《行政处罚法》等多部行政法律及规范。在1993年的《政府工作报告》中，首次提出“依法行政”，1999年通过的宪法修正案也加入“依法治国，建设社会主义法治国家”。2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》正式提出建设“法治政府”。截至目前，以三大行政行为法为首，加之《治安管理处罚法》、《公务员法》、《国务院组织法》、《政府信息公开条例》、《社会救助暂行办法》等法律法规，基本构建起了以“规范行政权”为中心的行政实体法律规范体系。

二、我国行政程序立法的发展

从新中国成立到20世纪90年代，民主、法治建设还处于逐渐探索阶段，几乎没有关于行政程序的立法。随着我国法制建设的不断发展，行政程序也得到进一步发展。然而，在我国法律传统中长期存在对“程序”的误解、偏见和冷漠，“重实体、轻程序”的观念一直影响着法治的进步与发展。

行政程序有着鲜明的独立性和正当性，它的价值和作用也是显而易见的。行政程序最大一个特点就是它可以给公民一个相对稳定的预期，明确公权力和私权利的界限。用预先设定好的行政程序对行政机关的行政权力加以监督和控制，在监督和控制公权力的同时，也就保护了行政相对人的合法权益。在两者之间可以有效实现公平、正义，理顺公权力与私权利的关系。

我国到目前为止还没有统一的行政程序法典，有关行政程序的法律规范都散见于其他部分法之中，比如说《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等。而在地方立法中对统一集中的行政程序立法作了有益的尝试，尤其是湖南省就给我们当了一个好模范，湖南省政府在2008年10月1日颁布实施了《湖南省行政程序规定》，成为我国行政程序立法很好的范例。而后其他地方政府也效仿湖南省制定了行政程序的地方规章，而遗憾的是在适用的效果上却参差不齐。但是，地方行政程序立法的探索为我国制定统一的行政程序法典积累了宝贵的经验，意义极其深远。

1996年通过了《中华人民共和国行政处罚法》。该法在我国行政程序立法中占有重要地位，在一定程度上推進了我国民主法制的建设进程。尤其是第一次以立法形式确立了听证制度。对听证的适用范围、时间等方面进行明确规定。听证制度作为一项重要行政程序制度，规范了行政主体对作出行政处罚的事实、理由的说明义务，以及行政相对人充分行使陈述、申辩权利的保护。通过对听证制度的规定，可以有效监督行政机关的行政行为和维护行政相对人的合法权益。

2003年通过了《中华人民共和国行政许可法》。行政许可法通过妥善处理政府与市场、政府与社会、公权力与私权利的关系，不仅明确了行政许可的范围，更重要的是规范了行政许可的具体程序。十八大以来，我国在简政放权、规范行政审批等方面取得了巨大突破，推出了如“负面清单”等一系列制度创新，有效地控制了行政许可对社会经济生活和公民个人生活的过度干预，有利于政府转变职能，有利于政府管理方式的创新。通过规范行政许可程序使这一授益性的行政行为真正地惠及社会。

2011年通过了《中华人民共和国行政强制法》。该法的颁布实施既赋予了行政执法机关“敢作为”的法律依据，也明确了“乱作为”的法律后果。无论是行政强制措施，还是行政强制执行，都与行政相对人切身重大人身、财产利益紧密相关直面相对，这体现了《行政强制法》具有很强的实操性。这更需要通过程序性法律规范对行政强制行为加以限定，明确具体的强制方法、实施步骤、起止时限等行政程序。在《行政强制法》中大部分都是关于行政程序的具体规定，而且相比以往其他行政部门法立法更加科学，对行政权力的行使规范得更加严格，充分兼顾了有序维护社会秩序与有效保障公民自由，体现了实体与程序辩证统一关系。

三、我国行政救济法取得长足发展

1989年4月4日，第七届全国人大审议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。这是我国第一部规范“民告官”的法律规范。尤其是2014年重新修订了《行政诉讼法》。其中亮点颇多，通过扩大受案范围，变立案审查制为登记制，很大程度上解决了“立案难”问题;确立了行政负责人出庭制，很好地解决了告官不见官的“审理难”问题;明确了对行政机关败诉的执行后果，极大地解决了“执行难”问题。堪称一部可以有效地把“行政权力关进笼子”的法律。

1994年5月12日，第八届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国国家赔偿法》。该法是我国宪法的具体落实，是我国保护人权的一大进步，是公民使用法律武器保护人身和财产不受公权力侵犯的底线保障。《国家赔偿法》通过明确了行政、刑事赔偿范围、赔偿义务机关、赔偿方式和赔偿标准等具体规范，对有力依法保护公民、法人或者其他组织的合法权益，促进国家机关依法行使职权，协调社会矛盾，维护社会稳定起到了巨大的推动作用。

1999年4月29日，第九届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。该法的出台有利于进一步保障公民、法人和其他组织的合法权益，同时也一定程度上保障和监督国家行政机关及其工作人员依法行政职权和履职职责等行为。2007年又通过了《中华人民共和国行政复议法实施条例》，这是对《行政复议法》的细化，使行政复议制度具有更强的可操作性。

总之，面對当前我国新的社会矛盾，行政立法进程不仅面临着来自学科内部的自我挑战，同时也需要及时对时代所提的新要求、赋予的新使命进行回应。行政实体立法方面仍要不断发展完善，构建出能有效回应时代特色、满足政府治理需求、指导行政实践的中国特色行政法学体系;行政程序立法方面我们可以看出我国行政程序立法从分散立法到集中立法的总体趋势。由于行政程序立法的分散，在一定程度上导致法律之间对某一行政程序规定不一致。因此，制定一部统一行政程序法将是我国今后一段时间重要的法治建设任务。行政救济法的不断完善工作与二者并行衔接，实体与程序协调发展，加快构建法治政府，全面实现国家治理体系和治理能力的现代化。

[ 参 考 文 献 ]

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