检察建议制度的完善思路探讨

摘 要：国家在修改《民事诉讼法》之后确认了检察建议监督的合法性，但整体而言，检察建议依旧缺少细致的法律规定，发出检察建议之后被采纳的效率不高、监督效果不好等问题，阻碍检察建议制度的应用及发展，很难实现预期监督效果。鉴于此，应进一步了解检察建议制度，明确其完善原则，并据此探讨完善思路，促进检察建议制度的落实，最终优化检察监督工作，发挥检察建议应有的作用。

关键词：检察建议;检察建议制度;完善思路

中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）29-0157-02

作者简介：李含（1988-），女，漢族，辽宁葫芦岛人，本科，辽宁省葫芦岛市兴城市人民检察院，检察官助理，研究方向：法学。

自实施《人民检察院检察建议工作规定（试行）》以来，检察建议的应用越来越广泛，检察机关发出的检察建议数量也越来越多，积极参与社会治理，并监督相关活动，在健全社会管理机制、加强监督和维护社会稳定方面发挥了重要作用。然而现阶段执行的检察建议制度并不全面，不利于开展检察建议的制发、运行和考评等工作，限制检察机关发挥监督职能，急需完善。

一、检察建议简述

检察建议指的是人民检察院为推动法律的正确实施和社会的和谐稳定，在履行监督职能时与执法办案结合，建议相关单位完善制度，强化内部制约和监督，正确实施法律法规，健全社会管理、提升社会服务，预防及减少违法犯罪行为的重要方式之一。在人民代表大会制度下，检察建议依托检察权，成为手段性检察行为的一种，属于综合性法律监督权，是权力行为[1]。检察机关通过检察建议参与社会综合治理，除了有基本的法律监督属性以外，较一般检察行为而言表现为建议内容广泛、监督形式柔和、法律效果强制等特征。检察建议在实践中基于检察职能发挥延伸执法效果，促进社会综合治理，发挥检察工作的社会价值;弥补抗诉模式，建立刚柔相济的监督方式，增强法律监督职能;保证诉讼效率的提升，满足大众司法需求，致力于实现司法公正。

二、检察建议制度的完善原则

人民检察院在行使检察建议权时不但需要规则，也要遵循指导思想。由于对检察建议制度的认识不足，局限于对审判者的违法行为进行监督和纠正错误裁判，导致检察建议制度没能落到实处。那么在检察建议制度建设中就应遵守几项原则，以便找到正确的完善思路。一是维护司法公正的原则。实现司法公正是完善检察建议制度的终极目的，一旦落空就会使检察建议变成个人操作工具。二是有限监督的原则。因为落实检察建议制度有较大的主观性，法院或检察院都有可能利用权力妨碍司法公正，因而必须有规制，涵盖程序及责任等[2]。三是协商沟通的原则。检察建议权的强制性较弱，无法取得抗诉制度的效果，只有在人民法院依法采纳之后才能发挥实效。但是法院与检察院是职能独立的、相互制约的，在一定程度上缺少默契，在完善检察建议制度时必须进行更多的沟通与协商，减少程序断痕。

三、检察建议制度的完善思路

（一）完善检察建议制发制度

检察建议制度的建立与完善应以法治思维为基础，在严格遵守有限性原则的同时以全面监督为补充。传统的对抗监督理念依旧是现阶段审理案件时提出检察建议的法理基础，其思想本质就在于用社会主义法律意识、价值标准，全面检验及审视国家机关在案件审理中适用法律的合法性、合理性。检察建议是出现时间较短的检察监督途径，最大的优点就是简洁、高效，可以促使检察工作有质的飞跃[3]。检察建议制度入法保证检察机关无死角地监督法院，有限监督则强调监督重点内容，必须监督严重违背法定程序、严重影响当事人实体权利、当事人主动申诉的案件，不监督一般的程序性瑕疵或当事人实体权利所受影响不大的、当事人没有提出异议的案件，基于对当事人意思自治的尊重，突出类案监督，并在当事人申诉时突出个案监督。也有一些案件能从个案监督演变成类案监督，只是通常不能由类案监督演变成个案监督。全面监督的补充则是对有限监督之外的特殊情况来说的，如尽管是程序小瑕疵，但案件结果较大，或对社会造成重大影响、有损公共利益的案件，检察机关就应随时保持介入监督的权力，维护社会稳定。

（二）完善检察建议运行制度

为完善检察建议制度，解决制度运行不畅和效力不强的问题，不但要在立法与司法解释等层面完善理论，更要在实际工作中有所作为，如建立和有关单位的联动制度，加强协商、沟通，形成强大的法律监督合力。一是主动和党委、人大增进联系，及时向其汇报重大事项的情况，争取他们的支持，增强检察建议的权威性。二是加强检察机关内部各部门的协调配合，加强和行政执法单位、涉案部门等的联系与合作。内部协调配合指的是反贪和反渎、预防等部门的相互支持，由办案部门利用犯罪易发环节和找到制度漏洞的条件，主动研究犯罪的规律与特征，搜集犯罪信息，支持预防工作的开展;预防部门结合典型职务犯罪案件，大力研究职务犯罪的预防，不断完善制度，在预防腐败方面发挥检察建议制度的作用。三是制发检察建议之后切忌放手不管，要继续跟进建议，对执行情况进行监督。针对超过规定期限没有回复检察建议的，或尽管回复却未及时根据检察建议整改相关问题的，应对其追责。如果涉及严重的失职渎职等违法行为，产生恶劣影响，必须追究责任者的法律责任，保证检察建议掷地有声，发挥应有效能。

（三）完善检察建议考评制度

科学的、完善的检察建议考评制度可以激发检察干警开展检察建议活动的积极性，保证工作效率。各地检察机关，特别是基层检察院存在办案人员精力有限的问题，对检察建议的研究浮于表面，尽管检察机关把检察建议作为考评指标之一，评价各部门或个人的工作表现，但他们往往为了考评而考评，只重视制发检察建议的数量，轻视质量要求，影响整体工作效果。这和考核制度不完善有很大关系，应将检察建议考评制度化、具体化。因此，在检察建议考评制度的完善过程中，应杜绝建议书轻质量重数量、轻落实重发送的情况，可以尝试取消考评评分规则，预防各部门及人员为在考评时多得分而牺牲检察建议工作质量;每一年组织开展评选优秀检察建议书的活动，让检察干警可以借鉴，激发其写好检察建议书的热情，同时奖励在检察建议工作中表现突出的部门、个人。尤其是要坚持宁缺毋滥的基本原则，结合检察建议的质量、采纳程度、执行情况、反馈情况等综合考评，用完善的、科学合理的考评制度引领检察建议工作朝着更高质量、更大效果的方向发展。

（四）完善检察建议配套制度

落实检察建议制度需要完善的配套制度的支撑，这主要体现在两个方面：一个是完善检察建议反馈制度。在实践中应注意完善回复制度，收到检察建议的单位应在规定期限里回复，内容涵盖认同检察建议的情况、决定使用的改进措施和改进的负责人、进展、效果。如果被建议单位积极改进、效果显著，可建议主管机关加以表扬;如果被建议单位不采纳、不回复，就应基于实际情况有效应对，要求上级主管部门通报批评;如果被建议单位在没有正当理由的情况下不回复，检察机关可把检察建议发给上级主管部门，协助执行;如果被建议单位对建议书有异议，应及时和检察机关沟通，消除异议。还要注意完善落实检察建议的追踪制度，跟踪了解被建议单位在采纳检察建议之后的整改进程，分析并总结成效显著的检察建议，加以推广和应用;分析成效不显著的检察建议，找到原因，及时改进检察建议工作。

另一个是完善检察建议的纠正与复议制度。如果检察机关将检察建议发出之后发现建议有问题，应直接变更建议或撤回建议。为保证不滥用检察建议的变更权、撤回权，应在征得检察委员会的同意之后变更或撤回检察建议;如果上级机关对下级机关制发的检察建议存在异议，可直接责令下级机关撤回或纠正。除此以外，被建议单位应享有申请复议检察建议的权利，如果被建议单位在检察建议的有關定性或事实方面存在异议，可提出书面复议要求，说明理由、依据;如果检察机关认可被建议单位的理由、依据，就可直接变更或撤回检察建议;如果不认可，就应要求被建议单位接受;被建议单位也可向更上一级检察机关申请复核，由上一级检察机关做最终的决定。

四、结语

检察建议制度是中国特色社会主义法治理念下的法律监督方式之一，应在实践中发挥更大的社会管理作用。为达到该目的，应在立法中体现检察建议制度，并加强分析和探索，不断完善检察建议的制发制度、运行制度、考评制度和相关配套制度，形成制度体系。相信在立法支持及制度日益完善的双重努力下，检察建议制度必然能在今后的司法实践中成为构建法治社会的重要保障。

[ 参 考 文 献 ]

[1]赵璐.浅析检察建议规范化建设[J].法制与社会，2018（29）：81-82.

[2]何明田，赵小堙.关于检察建议制发情况的专题调研[J].检察调研与指导，2017（04）：57-60.

[3]江苏省人民检察院课题组.检察建议“案件化”办理工作模式探讨[J].检察调研与指导，2018（06）：1-4.