制度性的质量

阮小林

2019年9月15日，国务院下发了《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》（以下简称《意见》）的批复，同意住房和城乡建设部以体系提升品质的意见。

建筑工程质量的重要性无需多言，事关人民群众生命财产安全，事关城市未来和传承，事关新型城镇化发展水平。近年来，我国不断加强建筑工程质量管理，品质总体水平稳步提升，但建筑工程量大面广，各种质量问题依然时有发生。面对不断增长的工程量，需要建立一套更加完善的质量体系来进行全面的质量把控。此次《意见》的发布，从其内容来看，便是推行新的制度，来完善质量体系，以制度来保质量。

责任与质量

以制度保质量的举措其实已经实施，早在2014年，住房和城乡建设部发布《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》以后，便在全国范围内推进“两书一牌”，即建设工程法定代表人授权书、工程质量终身责任承诺书及工程永久性标识牌。经过几年的推进，目前建筑业已基本实现了“终身负责制”的全面覆盖。从《2019年第二季度全国工程质量安全提升行动进展情况的通报》来看，全国新办理质量监督手续的工程共56860项，其中，已签署法定代表人授权书、工程质量终身责任承诺书的工程有56817项，覆盖率为99.92%，北京市、天津市、河北省等29个省（区、市）和新疆生产建设兵团覆盖率达100%，只有内蒙古自治区、广西壮族自治区未达到100%。全国新办理竣工验收备案工程36147项，其中，有36013项工程设立永久性标牌，覆盖率为99.63%，安徽省、河南省、湖北省等26个省（区、市）覆盖率达100%，广东省、广西壮族自治区、西藏自治区、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团未达到100%;有35265项工程建立质量信用档案，覆盖率为97.56%，黑龙江省、贵州省、青海省等24个省（区、市）覆盖率达100%。

“两书一牌”的推进对于我国建筑工程质量的提升起到了非常重要的作用，其核心思想便是以“终身责任”来保“终身质量”，只有明确了责任才能做到质量可追溯，在出现问题时可以问责。此次《意见》的发布依照关乎建筑工程质量的诸个环节确定了“四方责任制”：

1.建设单位承担首先要责任。严格履行法定程序和质量责任，不得违法违规发包工程。建设单位应切实落实项目法人责任制，保证合理工期和造价。建立工程质量信息公示制度，建设单位应主动公开工程竣工验收等信息，接受社会监督。

2.施工单位承担主体责任。建立岗位责任制度，设置质量管理机构，配备专职质量负责人，加强全面质量管理。推行工程质量安全手册制度，推进工程质量管理标准化，将质量管理要求落实到每个项目和员工。建立质量责任标识制度，对关键工序、关键部位隐蔽工程实施举牌验收，加强施工记录和验收资料管理，实现质量责任可追溯。施工单位对建筑工程的施工质量负责，不得转包、违法分包工程。

3.使用方承担使用责任。房屋所有权人和使用人应正确使用和维护房屋，严禁擅自变动房屋建筑主体和承重结构。加强房屋使用安全管理，房屋所有权人及其委托的管理服务单位要定期对房屋安全进行检查，有效履行房屋维修保养义务，切实保证房屋使用安全。

4.政府承担监管责任。特别要注意到的是其中关于政府对工程建设全过程的质量监管，《意见》鼓励采取政府购买服务的方式，委托具备条件的社会力量进行工程质量监督检查和抽测，探索工程监理企业参与监管模式，健全省、市、县监管体系，监督机构履行监督职能所需经费由同级财政预算全额保障。

制度与质量

质量保质不能依靠个人，需从制度上入手，以健全的制度来保障质量符合要求。在体系完善方面《意见》分为六条，可以归纳为三个方面，即推行新制度、完善现有体系、改变发展思路。

1.推行新的保障制度，其中主要是工程总承包和银行保函制度。我国建筑业“五龙治水体系已被诟病多年，这种体制下，由于没有人提供一条龙式的服务，房地产企业创造了“一条龙项目自管模式”，除完成投融资、拿地、销售等主营业务外，还“包办”策划、造价、招标、主材采购、工程监理与合同管理等业务，变身“超级业主”，在这种情况下工程质量将难以控制，而工程总承包将改变这种局面，工程总承包是指建筑企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的可行性研究、勘察、设计、采购、施工和试运行等实行全过程或若干阶段的承包，其最主要的特征是设计施工一体化。除了业内人士熟知的EPC（设计采购施工总承包）外，其还包括EPCM（设计采购与施工管理总承包）、DB（设计施工总承包）和EP（设计采购总承包）等多种形式。工程招标以后全权交给中标企业总承包，在总价格商定以后，业主方会自然而然对总承包进行监督。在2017年国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》中便明确提出：“加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。”此次《意见》延续了这一思路。

相比较工程总承包这些年的试行，银行保函制度可能听得多见得少，因其涉及到金融行业，属于“跨界合作”，这种方式在国外已经比较成熟，但目前在国内应该说还在探索阶段。在2016年国务院清理工程建筑领域的保证金时便提出了推行银行保函制度来替代现金方式繳纳保证金的解决办法。在今年的7月住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会等6部门印发的《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》中再次提多在工程保证金、投标担保、农民工工资支付等多个方面推行银行保函制度。

工程担保是转移、分担、防范和化解工程风险的重要措施，是保障工程质量安全的有效手段。当前建筑市场存在着工程防风险能力不强，履约纠纷频发，工程欠款、欠薪屡禁不止等问题，亟需通过完善工程担保应用机制加以解决。

2.进一步完善管理体系，其中主要是招投标制度和工程设计建造管理。招投标应该是目前施工企业和建材企业反映问题最多的地方，除了围标、串标和虚假招标等老问题外，也有业内人士认为过分强调低价中标其实并不利于保障工程质量，还有些建材企业反映在一些重大工程的招投标上国内企业遭受不公平待遇，不能做到一视同仁。未来招投标在信息化技术的支持下透明度会进一步提高。

随着建筑工业化的来临，建筑设计在保障建筑工程质量方面将会起到越来越重的作用。工业设计在目前手机行业的作用就十分明显，同为富士康生产的手机，苹果手机因其出色的工业设计其质量明显就在高于其它品牌手机。此外，此次《意见》还提出要建立建筑“前策划、后评估”制度，完善建筑设计方案审查论证机制，提高建筑设计方案决策水平。并着重强调了超限高层建筑抗震、消防、节能的管理。

3.推行绿色建造方式，其中主要是发展装配式建筑，推进绿色施工，完善绿色建筑体系以及对既有建筑的改造。发展绿色建筑、对合理使用寿命内的建筑进行改造体现了当前建筑行业的发展思路，既即节能、环保、可持续发展。

到目前为止，我国已有多个省、市、自治区提出在未来新建建筑将全面执行绿色建筑標准，例如山东、安徽、内蒙古等地在今年已经开始全面推行绿色建筑标准，绿色建筑目前分为两个部分，其一是建筑建立成后的节能水平，其二是建造过程中是否实现了绿色施工;推广节能建筑，例如节能门窗、清洁供暖设备都与建筑节能息息相关，大力发展装配式建筑则是实现绿色施工的重要环节。

自2017年12月住建部召开老旧小区改造试点工作座谈会后，在全国15座城市开展老旧小区改造试点，由此全国各地进入了对既有建筑的节能改造的热潮。今年的 6月19日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推进城镇老旧小区改造，会议认为，加快改造城镇老旧小区，群众愿望强烈，是重大民生工程和发展工程。

业内很早之前开始关注建筑寿命问题。2010年，原住建部副部长仇保兴在在第六届国际绿色建筑与建筑节能大会透露中国的建筑平均寿命只有25-30年，一时间引起热议，相较于英国132年，美国74年的建筑寿命，中国建筑几乎是“夭折”。过短的建筑寿命除了质量问题之外更与盲拆盲建筑有着重要关系，除了资源浪费外，还产生了大量的建筑垃圾。每万平米建筑的施工过程中，就会产生500～600吨建筑垃圾;而每万平方米拆除的旧建筑，将产生7000～12000吨建筑垃圾。有数据统计，建筑垃圾占了城市总垃圾量30%～40%。过去的大拆大建带给城市繁荣的同时也带了更多的问题，因此《意见》提出要建立建筑拆除管理制度，不得随意拆除符合规划标准、在合理使用寿命内的公共建筑。

保障与质量

政策的落实需要相关的体系支撑，为此《意见》从标准、监管、技术和人员培训四个方提出了支撑条件。一是要完善工程建设标准体系，系统制定全文强制性工程建设规范，精简整合政府推荐性标准，培育发展团体和企业标准，加快适应国际标准通行规则。二是要建立健全缺陷建材产品响应处理、信息共享和部门协同处理机制，落实建材生产单位和供应单位终身责任，规范建材市场秩序。鼓励企业建立装配式建筑部品部件生产和施工安装全过程质量控制体系，对装配式建筑部品部件实行驻厂监造制度。建立从生产到使用全过程的建材质量追溯机制，并将相关信息向社会公示。三是加大建筑业技术创新及研发投入，加大重大装备和数字化、智能化工程建设装备研发力度，推进建筑信息模型（BIM）、大数据、移动互联网、云计算、物联网、人工智能等技术在设计、施工、运营维护全过程的集成应用。四是加强建筑业从业人员职业教育，推行建筑工人实名制管理，加快全国建筑工人管理服务信息平台建设，促进企业使用符合岗位要求的技能工人。建立健全与建筑业相适应的社会保险参保缴费方式，大力推进建筑施工单位参加工伤保险，保障建筑工人合法权益。

《意见》的发展明确了未来建筑行业的发展方向，高质量发展便是建筑业未来的发展目标，通过健全制度建设来保障工程质量，同时坚持绿色发展。在未来，绿色建筑前景将会越来越大，既有建筑改造将会形成一个巨大的市场，新的监督体系相信很快便会建立，我们的建材企业应该努力保障自己的产品质量来应对新的市场环境。

【文献标识码】C

【文章编号】1671-3362（2019）11-0026-03