“损害担责”原则在应用中存在的问题及措施—以两个资江个案为例

文 龙心仪

“损害担责”原则明确了环境责任主体归属的确定和责任范围的划定，是环保法的重要原则。针对 “损害担责”原则在遵循中陷入的“政府买单，甚至变相由纳税人买单”的困局，应当严格遵循“损害担责”原则，并提出了遵循的具体方式，另外还应该完善环保资金制度、财政信息公开制度和监督机制。

为了明确环境保护责任的主体，让环境污染的预防、控制和治理等费用在国家、企业和个人之间公平负担，我国在2014年修订的《环境保护法》第五条中明文提出了“损害担责”原则。“损害担责”原则是指在生产和其他活动中造成环境污染和破坏、损害他人权益或者公共利益的主体，应承担赔偿损害、治理污染、恢复生态的责任。但是，目前“损害担责”原则在我国的实际应用中并未能得到有效的遵循，陷入了困境。本文通过对两个资江个案的分析，试图发现“损害担责”原则在具体应用中遇到的问题及相应的解决对策。

案件情况

原益阳市锑品冶炼厂废渣治理案件

原益阳市锑品冶炼厂创建于1965年，2004年底实现国有企业改制，2005年3月被收购后工商注册为益阳市华昌锑业有限公司。企业位于赫山区会龙街道老工业区内，志溪河与资江入口处上游。该厂长年生产经营产生的大量废渣和建筑垃圾、生活垃圾混堆在老厂区西北面临近志溪河一侧，堆积的废渣约9.8立方米。这些废渣露天堆存，由于雨水的冲刷、地下水的渗漏，导致含重金属废水渗入周边土壤，直接污染了周边志溪河河床及河水，给周边环境留下了严重的安全隐患。为解决废渣常年堆存对周边环境造成的污染，彻底解决多年来遗留的环境污染隐患，防止污染事故的发生。2017年中央和省环保督查时将其列入重点治理项目，要求2018年底前整治到位。益阳市委、市政府明确赫山区为该治理项目实施主体。赫山区根据中央、省环保督察整改要求，组织实施原益阳锑品冶炼厂历史遗留废渣治理项目，具体涉及遗留废渣处理及污染土壤修复工程、填埋场建设工程、废水处理建设工程及部分地面建筑拆除等内容，预计总投资约1.32亿元。通过查看湖南省财政厅和湖南省环境保护厅发布的污染防治专项资金项目明细表发现益阳市原锑品冶炼厂遗留含重金属废渣污染综合治理一期工程中的1320万元出自2017年中央土壤污染防治专项资金（第二批）。

西洋江饮用水水源保护区撤销案件

西洋江饮用水水源保护区是邵东县龙潭水厂的取水地，是邵东县人民的重要水源，但该饮用水水源保护区因为受上游龙山矿区的影响长期存在锑超标的问题。

新邵县龙山矿区是一片具有上百年锑矿开采历史的矿区，在多年的开采过程中存在许多无证开采的小型矿井和民采矿点，这些矿井和矿点乱采滥挖，随意弃置堆放大量采矿废石废砂，造成了严重的锑污染。近年来，湖南省在重金属污染治理上，

“损害担责”原则在这两个案件中的遵循情况

依据上文对案件情况的介绍可知，这两个案件中的责任主体实际都是政府，明显违背了“损害担责”原则，具体各案件的遵循情况如下文所述：

在原益阳市锑品冶炼厂废渣治理案件中的遵循情况

原益阳市锑品冶炼厂虽现已经过国企改制为华昌锑业，但是历经国企改制并不是企业可以逃脱治理责任的原因。国企改制其实只是企业经营体制、股权结构、管理方式等发生的变化，企业主体并未因为国企改制受到影响，企业主体仍一直延续而未终止或灭失且具备治理能力，那么就应当由现存的企业承担废渣的治理责任，而政府只能给予适当补贴，也就是说华昌锑业并不能因为国企改制免除对原益阳市锑品冶炼厂废渣的治理责任，完全应当依据“损害担责”原则，作为产生废渣的主体，承担对废渣的治理责任。但依据上文可知，原益阳市锑品冶炼厂废渣治理责任的主体实际上是赫山区人民政府，华昌锑业完全未参加到对废渣的治理中来，有违“损害担责”原则。大力推进了涉重金属行业产业的结构调整，涉锑企业自然也进行了产业结构整合升级，新龙矿业就对新邵县龙山矿区中的许多矿区进行了整合。

为彻底治理西洋江锑污染，邵东县政府报请市人民政府、邵阳市环保局同意，争取将新邵县龙山矿区锑污染问题纳入邵阳市重点区重金属污染防治规划，并将龙潭取水点的问题纳入邵阳市人民政府编制的《邵水流域综合整治实施方案》，争取国家和省级环保资金对龙山矿区锑污染问题彻底治理。2018年9月28日发布的湖南省关于中央第六环境保护督察组督察反馈意见整改落实情况的报告中指出，省财政厅、省环保厅联合下达2017年土壤污染防治中央专项资金，安排资江流域三市锑污染整治项目4个，共计4120万元。其中邵阳市新邵县龙山采矿区重金属污染综合整治项目已于2018年6月全面动工，该整治项目耗资1400万，预计会对龙山采矿区的涉重金属的废石堆、尾矿库进行封场处理和生态恢复。

在西洋江饮用水水源保护区撤销案件中的遵循情况

新龙矿业在进行龙山金锑矿区资源整合项目的过程中，将一部分龙山采矿区范围内的一些中小型涉锑企业整合进了自身企业。但是，由上文可知，这些已整合进新龙矿业的中小型涉锑企业造成污染的治理责任主体为政府而非整合后的新龙矿业。然而，之前的中小型涉锑企业虽经整合，但这些企业并非灭失，而是延续到了整合后的新龙矿业，责任主体尚存，且仍是一个具备治理能力的独立法人，那么，自然就应当由整合后的新龙矿业为这些涉锑企业造成的污染承担治理责任，由政府“一揽子”承担，明显违反了“损害担责”原则。

“损害担责”原则应用中存在的问题及后果

存在的问题

主要是政府承担损害责任。政府直接承担了损害责任，上述两个案件的担责主体基本上都是当地政府，案件所涉的问题也都被纳入中央或省环保督查的考核项目，要求当地政府限期整改。当地政府为完成整改积极采取了各项措施，还申请了污染防治专项资金进行污染治理。同时，政府还间接承担了损害责任，政府可能会通过给予一定补助等方式间接承担损害责任。

纳税人变相承担损害责任。政府很大的一部分财政收入来自于纳税人缴纳的税款，由政府承担损害责任、负担治理费用，其实就相当于政府将纳税人缴纳的税款用于了污染治理、恢复生态，即相当于由纳税人承担了本应由污染者承担的损害责任。同时，还会因为支出了过多款项用于污染治理，从而减少其他方面的款项支出，这可能会使纳税人本来可以享有的福利和服务变少。

后果

首先，政府虽确有义务为人民群众提供一个良好的环境，由政府限期整改也的确是一个最快解决污染问题、实现污染治理的方式。但是，如果一味由政府承担损害责任，直接由国家通过公共资金的投入来实施污染治理和控制措施，完全不考虑具体应当承担责任的主体，放纵企业或者个人的污染行为的话，实际上无助于我国污染问题的治理。其次，变相由纳税人承担损害责任，会造成污染成本的社会转嫁，严重破坏了社会公平。最后，在我国法律已经明文确定“损害担责”原则的情况下，还不将污染治理责任的落实基于治理主体的准确认定，而是全由政府承担，甚至变相为纳税人承担，会严重损害法律的公信力。

CNSphoto供图。

解决“损害担责”原则应用存在问题的具体措施

严格遵循“损害担责”原则

由上文可知，“损害担责”原则在实际的应用过程中陷入了“政府买单，甚至变相由纳税人买单”的困局，认为必须坚持“损害担责”的原则。对历经国企改制和企业整合的企业的遵循方式可具体分为如下：

国企改制在公司法上仅是股份变更，既然公司主体并未发生变化，那么就应当严格遵循“损害担责”原则，由国企改制之后的公司作为承担损害责任的主体，承担遗留问题的环境治理责任。诚然，存在国有企业期间造成的污染问题十分严重、需要耗费大量资金，现行企业难以负担的情况。如上文提及的原益阳市锑品冶炼厂废渣治理案件中就有9.6立方米的废渣，需投资约1.32亿元。企业根本不可能自行承担并在短时间内将废渣完全整治。为了保护生态环境，不让环境持续恶化，企业在实在无力承担的情况下，可以申请政府代履行，由政府先行对污染进行整治。但在申请政府代履行，企业必须写明请求政府代履行的理由及之后的还款方式和年限，建议可以每年从企业年收入中提取一定比重的资金用于偿还政府先行支付的治理费。

对于企业整合中所涉矿区的损害责任的承担，认为应当分情况处理：A.企业整合前的各个小企业造成的环境问题，应当由整合后的企业负责。《公司法》第一百七十四条规定，公司合并时，合并各方的债权、债务，应当由合并后存续的公司或者新设的公司承继。环境侵权责任虽然不是债务，但依据“损害担责”的原则，可知环境侵权责任和债务一样都是企业应当负担的义务。故认为可类推适用《公司法》第一百七十四条，企业合并之后的环境侵权责任也应当由合并后存续的公司或者新设的公司承继。B.未被整合但取得采矿许可证的企业，对自身造成的环境问题承担治理责任。C.未取得采矿许可证擅自采矿的、进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的单位和个人，对其私挖造成的环境问题，应当由这些单位和个人承担民事责任，若需追究刑事责任，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。若暂时真的找不到这些单位和个人认为可以通过对《固体废物污染环境防治法》第三十五条的适用空间和情形进行法律上的思考和探索，得出先由土地使用权人对外承担责任的结论，土地使用权人承担完责任之后，可以向真正的侵权人进行追偿。

CNSphoto供图。

完善环保资金制度

目前，许多污染的治理问题都涉及环保资金问题，而一旦动用环保资金就意味着政府担责，就可能存在违反“损害担责”原则的现象。所以，必须要采取一些措施完善环保资金制度，防止环保资金的滥用。

首先，对于申请的资金应该严格审批。其次，在审批环保资金的时候应当剔除本应由企业承担的部分。另外，政府很大的一部分财政收入来自纳税，政府拨给企业的环保治理经费会涉及公共财政的正确使用问题，故政府应当将资金安排和使用情况、各项管理制度、项目进展情况及验收考核情况等相关信息定期向社会公开，增加环保资金管理和使用的透明度，接受社会公众的监督。这不仅能提高环保资金的利用率，让环保资金专为环保而用，还能够有效地预防环保部门和环保资金在使用过程中的腐败问题。再者，为鼓励公众的监督行为，还可以对举报环保资金违法违规的行为予以奖励，建立相应的监督补偿机制。最后，对于相关政府部门监管不到位的行为必须严惩，并明确监管部门的负责人是监管效果的第一责任人，建立终身追责制，并将监管效果作为部门负责人经济责任履行的一部分，以促进政府监管质量的提升。当然，对于企业滥用环保资金的行为也要予以惩戒，建立环保资金使用者的诚信档案，将其奖惩记录、违法违规行为等纳入档案，并加大曝光力度，定期向社会公布，特别需要使当地的金融部门知晓，以提高这些单位的违法违规成本，并将这些单位作为今后监管的重要对象。

完善财政信息公开制度和监督机制

政府为环境污染治理和控制投入的资金源于纳税人的税收，那么，纳税人就有权利知道其所缴纳的税款的用途。故应当完善政府财政的公示制度，细化政府财政的公示内容，让纳税人知道款项的准确用途，以监督政府的财政支出。这样不仅能极大地减少政府主动承担损害责任，投入公共资金用于污染者造成的污染治理和控制的行为，还能杜绝政府给予补助间接承担损害责任的现象。另外，为了鼓励公众积极监督政府的财政行为，应当拓宽公众参与监督的渠道，明确公众监督举报行为的奖励。