网络新闻转载及其法律规制探析

冯晓青，周鹏博

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)

当前网络背景下，新闻媒体与日俱增，新闻报道更是层出不穷，并且被随意转载挪用的现象屡见不鲜。如何保护新闻报道生产者的正当利益，厘清著作权之专有领域与公共领域的界限，就成为当下热议的重要问题。从著作权保护的角度看，符合独创性的新闻应当视为著作权法意义上的作品，在一般情况下其被网络平台转载应当按照授权许可方式进行。然而，实践中往往基于新闻的传播价值，认为其网络平台对新闻的转载同样适用著作权法中合理使用的规定，属于著作权保护之公共领域范畴，以致造成新闻生产者的利益得不到法律保障、网络转载秩序较为混乱的局面。本文从网络新闻转载的法律性质入手，结合我国相关规定和司法案例，并借鉴域外在网络新闻转载中的法律对策，厘清时事新闻与网络新闻的关系，就网络新闻转载及其法律规制问题进行初步探讨。

一、网络新闻的界定及特点

(一)网络新闻的界定

“新闻是社会新近变动的信息的传播。”[1]它真实及时地报道发生在政治、经济、文化等各领域的最新情况和问题，是公众获取信息、接受观念意识的主要方式。

网络新闻是在传统新闻的定义基础上增加了互联网这一特殊传播介质的限定[2]。根据2016年1月公布的《互联网新闻信息服务管理规定(征求意见稿)》，网络新闻在广义上可定义为：在网络平台中，包括微博、个人博客、自媒体等平台所提供传播的新闻作品。

传播无疑也是网络新闻实现其社会价值的基本形式。由于网络新闻很可能是受到著作权保护的作品，而传播是其在网络空间利用的基本方式，从著作权法的角度对于网络新闻进行分类也就具有相应的价值。具体而言，根据新闻内容是否具有独创性、受著作权法保护，网络新闻可分为时事新闻、时事性文章及其他类新闻作品等[注]本文所指的“网络新闻”，较之于《互联网新闻信息服务管理规定》规定的“新闻信息”的外延稍大。根据该部门规章第二条第二款的规定，新闻信息，“是指时政类新闻信息，包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论”。。我国《著作权法实施条例》规定，时事新闻是指“通过报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体报道的单纯事实消息”[注]《著作权法实施条例》第四条第(一)项。。单纯事实信息一般是指仅有事实本身，只包括构成新闻事实的几个要素。时事性文章则是指既包含时事信息，又包括对事实的独创性表达的作品。依照新闻学对新闻报道体裁的分类，时事性文章主要包括新闻评论、综合消息、人物消息、经验性消息、评述性消息和特写性消息等[3]。时事性文章构成著作权法中的作品，受著作权法保护，而时事新闻是不受著作权法保护的，这也与《保护文学艺术作品伯尔尼公约》(下称《伯尔尼公约》)中的相关条款规定相同。《伯尔尼公约》规定：“本公约提供的保护，不适用于日常新闻或纯属纯粹报刊消息性质的社会新闻。”[注]《伯尔尼公约》第二条第八款。世界知识产权组织出版的《伯尔尼指南公约》对《伯尔尼公约》的该项规定的正当性做出解释说：“公约之所以规定不保护纯粹新闻或者事实，也不保护这些消息或者事实的单纯报道，是因为这些材料不具备可以称之为作品的必要条件。”[4]鉴于时事新闻已被排除在著作权法保护之外，在本文中笔者主要探讨的是内容具有独创性的网络新闻涉及的相关问题。

(二)网络新闻的特点

当新闻因为传播媒介发生变化，尤其在互联网这一新型媒体传播特点的影响下，具有了区别于传统新闻的特征。首先是新闻的时效性。过去对新闻的认知，如果说新闻只有一天寿命，今天可能只有几分钟的寿命。网络时代，尤其是移动时代的新闻寿命甚至转瞬即逝，这便是传播环境所带来的新变化。其次是网络新闻的低门槛性。网络在建立之初因为监管的缺乏，使“意见的自由市场”成为人群任意妄为、传播虚假信息的平台[5]。当自由过度泛滥，便会物极必反，导致自由的缺失。公众无法获取真正的新闻信息，更无法实现新闻的自由传播。最后是网络新闻的易受侵权性。由于网络的隐蔽性、虚拟性等特点，更多的新闻作品著作权得不到应有的保障。为增加点击率和流量的商业性网站进行未支付任何报酬的使用，或者未经许可的肆意篡改和删节、不加署名和作品来源的传播等，导致网络新闻侵权现象愈发普遍与难以控制。

二、我国网络新闻转载及其法律规制的现状考察

技术的发展使信息传播途径发生着巨大变化，网络成为人们获取信息的重要渠道，而获取新闻信息是网民上网的重要原因。网络平台的经营模式是“眼球经济”，平台经营者往往受利益驱使为了获取网民的关注赚取流量、利润而发布大量的新闻信息。但大部分网络媒体因不具有自行进行新闻采访、制作和发布的资格而不能发布原创新闻，只能通过寄生性的转载活动实现新闻信息的发布。

从现实情况看，随着各网络媒体竞争愈加激烈，网络新闻转载侵权现象也愈演愈烈。网络新闻转载活动本身[注]从被转载的载体来源看，网络新闻转载主要包括以下几种形式：一是网络媒体对网络媒体的转载；二是网络媒体对纸质媒体的转载；三是纸质媒体对网络媒体的转载。本文所称的网络新闻转载在狭义上指的是第一种情况，在广义上则包括后两种情况。由于现实中很多纸质媒体都有相应的网络媒体提供相同或者相近的新闻作品，本文更多侧重于狭义上使用网络新闻转载的概念。并不会导致新闻资讯内容的增加，相反却在减损报刊广告或者付费订阅收入，并在一定程度上构成了对报刊新闻的实质替代。目睹网络媒体依靠自己生产的内容获得大量收入，而报业集团广告收入从十几年高速增长转向全面下滑，传统媒体终于向网络媒体开始宣战。传统媒体为维护自身权益提起诉讼对于推动法律完善、规范市场具有重要意义。被称为“传统媒体诉新媒体第一案”的《新京报》诉TOM.COM案，打响了传统媒体向网络媒体维权的战役。此次《新京报》的维权行动不仅是简单的要求侵权赔偿，更多的是通过诉讼促进网络媒体与传统媒体的规范化合作。该案虽最终以和解结束，但在前期的谈判过程以及司法认定对于该类案件的解决具有指导意义，对诉讼中如何厘清现有认识误区，推动网络新闻转载秩序良性运作也具有重要价值。

上述案件是原告《新京报》在继2006年打赢侵犯著作权纠纷案件后进行的又一次维权行动，此次维权行动具有典型意义。因此本文不妨以此为基础对网络新闻转载法律规制现状做一分析。本案被告浙江某网络传媒有限公司(以下简称“浙江某公司”)自2003年12月至2007年7月期间共使用《新京报》采摘原创作品7706篇，图片2477幅，在函告、协商无效的情况下，《新京报》提起诉讼要求被告浙江某公司停止擅自转载原告作品的行为，并支付报酬及损失200万元。

包括该案在内的涉及网络新闻转载著作权侵权纠纷案，首先需要解决的是：标的物是否受法律保护，即新闻报道类作品是否享有著作权，因为成为著作权法保护的客体是判断侵权的前提。本案的诉讼标的物是《新京报》所指的采编原创作品7706篇，图片2477幅。在起诉的所有文章当中，作为原告《新京报》的起诉以及法官审理首要的便是排除不受保护的时事新闻。著作权法虽然明确规定时事新闻不受其保护，在司法实务中具体认定时事新闻时却仍具有一定的难度，而侵权主体往往也打“时事新闻”的擦边球作为抗辩理由，致使付出劳动具有独创性的新闻常常因被视为“时事新闻”而受不到保护。其次是在排除时事新闻的前提下，对网络新闻转载是否适用报纸、期刊间转载作品关于合理使用[注]合理使用是著作权法规定的著作权限制的主要形式。它指的是在一定条件下使用受著作权保护的作品，可以不经著作权人许可，也不需要支付报酬的情形。合理使用也就是通常所说的自由使用。的规定。关于作品的转载，2001年我国第二次修订后的《中华人民共和国著作权法》规定：“在下列情况下使用作品，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬，但应当指明作者姓名、作品名称，并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利……(四)报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体刊登或者播放其他报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体已经发表的关于政治、经济、宗教问题的时事性文章，但作者声明不许刊登、播放的除外。”[注]《著作权法》第二十二条第(四)项。该条即是关于著作权合理使用的规定。

当然，该项规定并没有明确提及“网络媒体”是否也可以适用上述合理使用的规定。其实，早在2000年，最高人民法院《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》就规定了网络作品的所谓法定许可制度[注]法定许可是指在一定条件下使用受著作权保护的作品，可以不经著作权人许可，但需要支付报酬。。其规定：“已在报刊上刊登或者网络上传播的作品，除著作权人声明或者上载该作品的网络服务提供者受著作权人的委托声明不得转载、摘编的以外，网站予以转载、摘编并按有关规定支付报酬、注明出处的，不构成侵权。但网站转载、摘编作品超过有关报刊转载作品范围的，应当认定为侵权。”[注]《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第三条。2006年11月第二次修改的上述司法解释则删除了网络作品转载法定许可制度。其重要原因在于同年实施的《信息网络传播权保护条例》针对《中华人民共和国著作权法》规定的不足做了弥补：“通过信息网络提供他人作品，属于下列情形的，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬……(七)向公众提供在信息网络上已经发表的关于政治、经济问题的时事性文章。”[注]《信息网络传播权保护条例》第六条第(七)项。若网络新闻转载的内容为政经类时事性文章，则适用合理使用的规定，网络平台可自由转载。在司法实践中，被指控侵权的转载方也往往以转载内容属于“政经类时事性文章”抗辩。但政经类时事性文章的概念未予准确的界定，导致了司法的混乱。如金报电子音像出版中心诉北京北方国联信息技术有限公司一案中，法院判定涉案文章是否构成政经类时事性文章时，认为《信息网络传播权保护条例》中规定的“时事性文章”是指当前牵涉政治、经济类问题并受到公众关注的文章，不包括过往历史。涉案文章基于既缺乏时事性，也缺乏时效性，在性质上不能称为时事性文章，因而根据著作权法上合理使用规定免除著作权侵权责任的主张不能成立。在北京三面向版权代理有限公司诉青海省发展和改革委员会侵犯《农民增产增收所关注的十大热点问题》著作权纠纷案中，法院对政经类时事性文章的认定采取了其他标准 ，且一审与二审的认定截然相反。一审法院审理后认为，该作品属于关于政治、经济问题的时事性文章，故被告转载作品可以不经著作权人许可，不向其支付报酬[注]西宁市中级人民法院民事判决书(2006)宁民三初字第21号，青海市高级人民法院民事判决书(2007)青民三终字第7号。，遂驳回了原告的诉讼请求。原告不服判决，提起上诉。二审法院认定涉案作品是代表个人的思想、意志和表达，不是官方意志，不属于时事性文章的范畴。最终认定被告的转载行为构成侵权。

由此可见，从法律、行政法规和司法解释的角度看，我国对涉及网络新闻转载的规定已经明确，即：网络新闻中的时事新闻不受著作权保护，可以自由转载；在信息网络上已发表的政经类时事性文章，网络服务提供者可以自由转载。不属于政经类时事性文章的新闻作品转载不符合合理使用及法定许可的条件，应当按照通常情况下的授权许可方式进行。

从我国现实情况看，网络新闻转载可以说在某种程度上处于无序状况，甚至一些人从观念上认为网络新闻转载不应当受到任何著作权保护的限制，因为新闻的重要价值在于及时传播。为了规范网络作品转载行为，实现著作权保护和新闻传播自由的双重目的，2015年4月国家版权局办公室发布了《关于规范网络转载版权秩序的通知》。该通知固然并非专门针对网络新闻转载，但由于网络新闻转载也属于网络作品转载的范畴，因而可以认为其对网络新闻转载之规制也具有规范意义。

三、网络新闻转载法律规制的合理性

如上所述，除时事新闻和政经类时事性文章外，网络新闻转载适用一般情况下授权许可模式，亦即需要取得许可才能转载，否则将被视为侵犯著作权的行为。不仅如此，著作权人享有的保护作品完整权也决定了转载应维护作品的原貌。笔者认为，这可以从以下方面加以理解。

(一)网络背景下新闻作品传播价值与作品完整性的维护

相对于文学、音乐、绘画等以陶冶情操、启迪智慧为首要价值的作品来说，新闻资讯的主要功能在于客观、及时、全面地反映事件和信息，并在此基础上对信息内容置于不同的情境下进行自己的解读和分析。正因为此，新闻的客观真实与广泛传播被认为是重要价值所求[6]73-78，也是公民行使知情权来获取信息、参与公共管理乃至践行民主监督责任的必要体制特征。

新闻的传播价值无疑值得保障，这有利于作品的传播，满足公众的知情权。但是，若在传播过程中新闻信息的完整性屡屡被践踏、无法保障时，就需要加以规制。从实际情况看，网络文化和网络技术作为一个自由的平台被建立起来，在数字化的网络时代，行政机关或者其他监察组织很难审查。虽然法律对“转载”有明确的规定，不允许随意更改，改变原意，但现实中一些商业网站随意更改，或者将其更改得面目全非甚至于藏头去尾的现象[7]屡禁不止。究其原因主要还是在于其本身的商业逐利性所致。其为了获取更多的关注而不惜违背新闻的初衷。这样将导致新闻本身所具有的责任感、使命感大打折扣。现阶段，很多人获取信息的来源是网络，而最贴近生活的则是新闻。若新闻内容整体良莠不齐，当完整性都无法保障时，何谈有效获取信息？新闻的传播价值固然重要，但是新闻内容本身的完整性及其由此决定的信息的高品质才是新闻传播的重要价值保障。基于对网络新闻传播及其价值保障的考虑，有必要对网络新闻转载进行规制。

(二)网络新闻转载中所涉主体的利益衡量

网络新闻转载侵权问题研究的对象是新闻自由传播与著作权人的著作权保护间的矛盾。考虑新闻的社会公益性而在一定程度上限制创作者的权利时，需要寻找合适的平衡点。若一味缩减创作者的权利，保护公众利益将成为无源之泉。权利人利益严重受损的制度明显与著作权法的立法精神不符。正如法谚所云：“法律是利益平衡之器。”只有权衡好各方利益才能真正有效调整社会关系。若仅站在公众能够快速接近作品的角度来认定网络服务提供者享有同报纸期刊一样的“法定转载权”，各网站均有权将其转载到自身平台，满足消费者对即时性信息的快速了解，却忽视了对新闻报道者利益以及长远目标的考虑。能否将网络空间的合理使用范围扩至时政类以外的作品，还可以用比较法来进一步说明。若网络平台可以以合理使用转载新闻内容，网络平台无论是商业性的还是非商业性的，大部分网站并没有获取新闻的资格，也没有付出任何劳动通过转载获得新闻内容的权利，而报纸杂志等能够发布一则新闻不但要经过严格的行政许可，并且其工作人员要付出很多时间和成本才能最终完成。显然，两者明显具有不对称性。网媒媒体转载新闻传播信息，确实起到促进公众自由获取信息的作用，但是对新闻内容提供者提供激励的制度不可或缺。若在网络背景下，著作权人的利益得不到保障，将会导致“生产性努力者减少、分配性努力者增多”的恶劣的新闻市场环境。新闻内容生产的匮乏最终使公众的知情权无法实现。

(三)一般情况下网络新闻自由转载不符合合理使用的理念和要求

我国著作权合理使用制度源于《伯尔尼公约》，其第十条规定合理使用的范围包括“……(三)通过报刊、广播等复制已在报刊上发表的有关经济、政治、宗教的时事文章(只要原发表时未声明保留)，并指明出处”。《伯尔尼公约》上述规定构成了我国《著作权法》第二十二条第一款第(三)、第(四)项规定的基础。《伯尔尼公约》于1979年最后一次修订，“考虑到当时技术背景下信息传播有限地域性和最先发表与转载的时间差”[8]， 新闻报道者仍旧可以获取一定的利益或者报酬。

《伯尔尼公约》和我国《著作权法》上述规定，将政经类时事性文章纳入合理使用，具有足够的合理性。原因在于以下方面。

一般作品在发表后，其被其他媒体进一步转载行为需经著作权人的许可。但是，对于时效性强、公共利益相对更值得保护的作品，倘若仍旧使权利人利用绝对权来限制作品以转载形式传播，由于中间产生的时间和交易成本必定会使作品无法及时传播，对于该类作品的价值发挥必然大打折扣。基于此，对于政经类时事性文章，需要列入合理使用的范畴。全国人大常委会法工委组织编撰的《著作权法释义》即认为：“一般说来，时事性文章是为了宣传、贯彻党和国家某一时期的方针政策而创作的，这种文章时事性强，政策性强，目的性强，通常需要不同的渠道进行宣传，使之更广泛的传播。因此，纳入了合理使用的范围。”[7]73-81当报刊转载属于政治、经济、宗教类时事性作品时，为了平衡与公众的利益，则对该作品的使用以合理使用予以限制。

在网络环境下，人们越来越习惯于通过网络获取新闻资讯。因此，如前所述，我国《信息网络传播权保护条例》将转载政经类实时性文章的合理使用延伸到网络空间。然而，就政经类以外的时事性作品及网络新闻而言，合理使用制度没有合理存在的空间，适应一般的授权许可制度则具有合理性。笔者认为关键在于网络自由转载对其他媒体的损害和冲击。具体分析如下。

网络新闻转载在实践中主要表现为两种形式：网络媒体对纸质媒体的转载与网络媒体对网络媒体的转载。就网络媒体对纸质媒体新闻作品转载而言，两者在功能上具有一致性，但网络媒体与传统媒体的技术基础不同。传统媒体一般以有偿模式供消费者阅读，网络媒体则以无形数字信息传递，复制成本低，且基于网络的便捷性与高速性，公众更多选择上网获取新闻信息。对于这种时效性强的信息，公众一旦了解后不会再选择去消费该类信息，相当于网络转载的行为直接构成了报刊内容的实质性替代品。网络平台通过无偿转载赚取了眼球、获取了巨大的经济效益，但作为新闻真正生产方的传统媒体因寄生性网络新闻转载活动的搭便车行为肆意发展，而因盈利不足进一步萎缩，导致新闻资讯数量的减少，最终无法满足公众对新闻信息的需求。同样，网络媒体对网络媒体的自由转载也会因新闻的时效性及对新闻生产方的激励保护不力而产生上述影响。因此，若任由网络传媒以“合理使用”的名义转载原创媒体的新闻作品，势必会抑制作品的创作与传播，违背合理使用制度的初衷。

实际上，《关于规范网络转载版权的通知》也支持了一般情况下网络新闻转载不适用合理使用的规定。具体而言，相关规定有：“报刊单位与互联网媒体、互联网媒体之间相互转载已经发表的作品，应当经过著作权人许可并支付报酬。”[注]《关于规范网络转载版权的通知》第二部分第二段。乍看该规定不利于消费者接近网络新闻，因为一旦有授权便可能增加交易成本，延迟接触网络新闻的时间，而无法实现新闻的时效性。不过，实践中导致该结果发生的可能性有待论证，因为毕竟公众接近作品的方式很广，现在传统媒体也在开始向网站进军，如人民网等网站，在新闻受众排名方面一直处于领军地位，且其他商业网站也出于经济利益的驱动，会主动与传统媒体进行沟通授权许可。同时，对网络新闻传播进行授权模式限制将促进更多优秀新闻作品的产生，满足公众对信息的全方位需求。原因可以从著作权法蕴含的激励机制加以理解：著作权法通过赋予著作权人对其作品的独占性的著作权，包括禁止擅自转载其作品，能够使其对作品的去向有合理的预期，这样就能够激发其更好地从事智力创作，提供更多更好的优秀作品，而这反过来有利于更好地满足公众对作品的需要。网络新闻作为作品的范畴也莫不如此。

四、当前我国网络新闻转载法律控制存在的问题

网络环境下新闻版权保护面临巨大的挑战，尤其是网络新闻转载秩序较为混乱，主要表现为未经许可擅自转载的情况非常普遍，以及转载内容歪曲篡改标题和作品原意、破坏作品原貌的情况较为严重。其原因是多方面的，如与新闻媒体原产方自身维权保护能力薄弱、在实际诉讼中遇到的认定难、举证难等问题相关，也与在网络转载中行为主体对网络新闻版权认识存在一定误区有关，还与相关立法不够完善、司法实践中对侵权的赔偿额过低等因素有关。这些都造成了对网络新闻进行版权保护时常常处于窘困的境地。以下将进行具体的分析。

(一)著作权立法存在的问题

我国2001年修改《中华人民共和国著作权法》时，根据国际公约的规定明确了关于政治、经济、宗教问题的时事性文章转载的合理使用制度。这无疑是合理使用制度的完善，但是它却未涉及网络空间的适用。这样就难以在《中华人民共和国著作权法》这一调整著作权法律关系的基础法律中找到网络新闻转载法律规制的基本依据。2006年通过的《信息网络传播权保护条例》虽然明确了网络服务商转载已经在网络上发表的上述时事性文章属于合理使用，但其覆盖的范围较窄：仅包含网络对网络的、限于政经类时事性文章的转载，不包括其他形式的网络新闻转载；而且，对于什么是、什么不是政经类时事性文章也缺乏明确的规定，以致适用该法条可操作性不强。何况该条例在法律性质上只是一个行政法规，比《中华人民共和国著作权法》立法位阶明显要低。

法谚云：“不以规矩不能成方圆。”法律作为调整社会关系的基本规则，具有非常重要的指引、预测、评价、教育等功能。《中华人民共和国著作权法》亦不例外。包括网络新闻转载在内的涉及网络作品转载和利用规定的缺失和不完善，是导致当前我国网络新闻转载无序、问题层出不穷的制度原因，亟须通过制度之完善加以解决。

(二)版权各行为主体和公众对新闻版权的错误认识

观念错误、认识错位对混乱的网络平台肆意转载的泛滥有着严重的不良影响。媒体多年“版权战争”史，让人沮丧的不只是行动者太少，更是是非不分者太多。这种是非不分的认识表现在很多方面，首先是对著作权法中时事新闻的认识，认为所有的新闻都是著作权法中的时事新闻，不受著作权法保护；抑或基于对新闻传播与版权关系认识的偏颇，将新闻作为公共产物，而不论其是否满足著作权法保护客体的条件，认为网络平台使用者可自由转载而无须获得许可和付费，网络新闻转载可以根据媒体需要随意改动等。这些错误的认识客观上纵容了网络新闻版权秩序的混乱。

(三)司法实践中存在的问题

侵权主体众多、分散、诉讼成本高、难度大等为权利人维权带来巨大困难。正如在2016年4月，在网络新闻转载版权保护论坛上，针对网络新闻转载出现的问题，《计算机世界》总编辑孙定称：“在中国知识产权制度下，传统媒体目前都面临着内容被无限制转载的困局，传统媒体费力生产出的内容却无偿给他人的网站带来了流量，这一问题正日趋突出。尽管可以对网络侵权行为提起诉讼，但由于转载数量太大、时间很长，大部分新闻机构都承受不起。”[9]著作权侵权事件属于“不告不理”，著作权人不可能终日守候在网络前监督谁在侵权，而监管机构监督也显得力不从心，致使侵权很难被发现，进行维权诉讼前期付出的成本较高。同时，诉讼程序中也存在一定问题。如上述的《新京报》诉浙江某公司一案中，《新京报》起诉称该公司未经许可转载7706篇，请求一并审理，但法院最终认为：“原告基于不同的争议事实提出诉讼请求，形成多个诉讼标的，构成多个独立的诉讼，根据案件性质不宜合并审理。本院书面通知原告按每篇文章一个案件分案起诉或以同一作者所著的文章为一个案件分案起诉。”[注]浙江省高级人民法院民事判决书(2010)浙知终字第106号。案件被拆分后导致的是诉讼成本的急剧提升，包括诉讼费、公证费、律师费等。同时提供每个案件的起诉书和证明材料也耗时耗力。即使原告最终胜诉，可获得的经济赔偿，相比所付出的维权成本也可能得不偿失。北京市海淀区人民法院知识产权法庭法官曹丽萍表示：“新闻作品版权侵权的赔偿数额相对较低，新闻作品篇幅一般较短，按照目前我国相关法律规定，一千字以内赔偿额为80元到300元。一些网站在转载时，往往只会转载精华部分，导致赔偿数额更低。”最终致使对侵权人难以起到威慑作用，更无法对权利人起到保护效果。

(四)网络版权管控实践存在的问题

当前，网络新闻转载除立法规定不够完善外，实践中也缺乏较为成熟的授权许可模式与做法。同时，著作权相关部门的监管也很难针对大量的个案行为加以处置，所谓“法不责众”。这些直接导致了网络著作权管控的失灵。尽管国家版权局办公室在2015年下发了《关于规范网络转载版权秩序的通知》，由于该通知立法位阶较低，且规定较为笼统，真正落实还需要网络媒体和其他媒体的有力配合。

上面提到的实践中缺乏成熟的授权许可模式与做法，笔者认为这还与我国著作权集体管理制度不够完善，尤其是针对网络环境下著作权集体管理制度不够完善有很大的关系。目前我国对网络环境下作品信息网络传播权的行使、授权许可、付费机制等缺乏成熟的经验，在相当大的程度上也影响到网络新闻转载的规范化管理和运行。

五、他山之石：域外网络新闻转载法律规制对我国的启示

一般而言，发达国家不仅在科技和经济方面处于领先地位，在传媒业这一竞争激烈的领域也占据先机。相应地，其有关法律保护体系也较为成熟。

我国作为著作权立法起步较晚的国家应当善于借鉴他国的优秀成果。当然，中国的知识产权研究不能仅仅借鉴外国的已有成果，只是没有必要无视国际上已有的成果而进行重复性劳动，因此应当落脚于中国的实际情况对国外优秀成果进行合理必要的借鉴。

美国对网络新闻转载的规制是随着判例而发展起来的，网络环境中新闻作品的使用与转载由具体的案例加以探索和明确。美国《版权法》没有对时事新闻不受著作权法保护的规定，涉及新闻内容的规定仅有第一百零七条规定的合理使用的六个非专有性的例子，其中一项包括新闻报道。具体而言，美国法院在判断网络新闻转载是否适用合理使用时，需考虑作品本身的性质外，同时也兼顾使用者使用该作品的程度、使用的目的以及是否对权利人其他利益造成潜在的破坏等影响。如果有上述这些影响，则不属于合理使用，网络转载新闻作品需要进行授权许可。同时考虑到新闻作品较强的时效性，为保障新闻原始生产者获得相当的经济利益，对于新闻或者新闻事实的转载或传播，新闻原创者还可以获得20小时的优先传播权。这些是基于美国著作权法建立的基础——“经济价值观”。其著作权法的缔造者认为：“普通法传统的中心不在于寻求应采取何种法律步骤来维持作者的创造自由，而在于探求以怎样最少的代价来激励更多样化的文学艺术作品生产。”[10]

意大利也是版权保护制度较为完善的国家。意大利《版权法》对于新闻转载也做了专门的规定。其《版权法》对时事性文章及时事新闻做了区分。对于政经类时事性文章，“除非作者明确保留转载权，其他报刊可以自由转载，电台可以自由广播，但指明原报刊出版日期和刊号”[11]；文章署名的，还应当指明作者姓名。《版权法》对时事新闻的限制同美国有异曲同工之妙。该法第一百零一条规定：“在注明出处和不违背新闻业公共惯例的前提下，可以复制新闻报道 。”[12]但同时为了保障新闻生产者的利益，也赋予了新闻生产者一定的优先权。即在新闻发布16小时内，或者其授权发布的报刊发行前，转载与该平台发布的新闻公告，应视为非法[12]。此种规定，兼顾了公众对新闻的及时需求和新闻发布者值得优先保护的利益，较好地体现了新闻作品保护的利益均衡。

网络数字化发展较早且较为成熟的国家在司法实践中对网络技术和有关著作权问题的研究相对完善。由于立法总是滞后于技术的变化发展，对于新技术的出现，我国在立足本国实践的同时，可参考他国已经较为成熟的做法。

六、网络新闻转载法律规制之完善

规范网络新闻转载行为，有利于加强知识产权保护，尊重著作权人权利，提高原创作者的积极性，创作更多有深度、独具构思的新闻报道，同时保证新闻传播的真实性和高标准质量。从长远来看，有利于满足公众的知情权与获取信息学习的权利，促进社会文化事业的发展。对此，笔者提出如下网络新闻转载法律规制之完善对策。

(一)完善《中华人民共和国著作权法》及相关规范

根据前面的分析，网络新闻转载的法律问题，涉及如何区分时事新闻与网络新闻(作品)、如何划分政经类时事性文章与其他受著作权保护的作品，以及如何划分合理使用的正当性边界等问题。在这方面，我国著作权相关立法亟待完善。

首先是针对时事新闻的定性及其范围。我国现行《中华人民共和国著作权法》第五条第(三)项明确将“时事新闻”排除于适用著作权保护作品的范畴。该项的规定固然合理，但由于在《中华人民共和国著作权法》中对于什么是时事新闻缺乏统一的解释，在新闻传播实践中就难以使人们在法律上对于哪些“新闻”不适用于著作权保护有足够的确信。这自然不利于规范网络新闻转载秩序，因为人们对于时事新闻的理解在法律上和新闻传播领域可能会存在差异。当然，作为对《中华人民共和国著作权法》规范理解和内涵的补充，2002年修订、2010年和2013年再次修订的《著作权法实施条例》倒是补充解释了什么是“时事新闻”，即“通过报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体报道的单纯事实消息”。不过，其仍然没有明确包含“网络媒体”。这就使得网络媒体做出原创报道的时事新闻地位不明确。在时事新闻报道日益由传统媒体转向网络媒体的当今，这方面的缺失显然与形势发展不大相适应。为此，在修改现行《中华人民共和国著作权法》时，明确时事新闻的定义，并将网络媒体报道的时事新闻纳入到不适用著作权保护的范畴之中，具有很强的必要性。令人欣慰的是，《中华人民共和国著作权法》第三次修改草案满足了上述要求。以2014年6月5日国务院法制办公布的《中华人民共和国著作权法》(修订草案送审稿)第九条第二款第(二)项的规定为例，其规定“通过报纸、期刊、广播电台、电视台、网络等媒体报道的单纯事实消息”属于不适用于著作权保护的对象[13]。虽然该规定并没有出现“时事新闻”的字样，但已经将不适用于著作保护的内容明确指出。该规定将“网络”这一传播媒体报道时事新闻排除于著作权保护范畴，在当今越来越多的网络媒体承担时事新闻报道的新形势下，对于资讯的及时传播、满足公众对新闻资讯的及时需求，意义无疑十分重大。因此，笔者对这一修订表示充分肯定。

其次是针对政经类时事性文章发表、刊登或播放的主体扩大到网络媒体的问题。

现行《中华人民共和国著作权法》及其实施条例均未明确赋予网络媒体发表、转载的法律地位。《信息网络传播权保护条例》虽然在第六条第(七)项规定了网络服务提供者向公众提供在信息网络上已经发表的关于政治、经济问题的时事性文章属于合理使用，但对于非网络媒体与网络媒体之间的转载问题也没有规定。在当今“互联网+”时代，随着网络与非网络媒体相互之间转载日益增多，有必要在《中华人民共和国著作权法》关于合理使用的规定中，将刊登或者播放的媒体由传统媒体扩大到网络媒体。所幸的是，《著作权法修改草案》也对此做出了积极反映。仍以《中华人民共和国著作权法》(修订草案送审稿)为例，其第四十二条规定：“在下列情况下使用作品，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬，但应当指明作者姓名或者名称、作品名称、作品出处，并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利……(四)报纸、期刊、广播电台、电视台、网络等媒体刊登或者播放其他报纸、期刊、广播电台、电视台、网络等媒体已经发表的关于政治、经济、宗教问题的时事性文章，但作者声明不得使用的除外”[13]。该规定总体上值得肯定，它为网络新闻在一定范围内作品的自由转载提供了明确的法律依据和指引。不过，笔者认为，上述规定中“作者声明不得使用的除外”的“但书”不必要。理由如下：一是《信息网络传播权保护条例》现有类似规定没有包含‘但书’，实践证明不包含‘但书’并没有什么不妥之处；二是作为政经类时事性文章，其内容的特定性决定了不必赋予作者限制转载的权利。此外，即使保留该规定，也应将“作者”修改为“著作权人”，因为作者不一定是著作权人，尤其是著作财产权人。

再次是针对政经类时事性文章的范围的界定。在解决了政经类时事性文章的发表、转载的法律地位问题后，需要进一步明确这类文章的范围。如果对其范围含糊不清，缺少严格界定，被肆意解释，将导致实践中大量作品被免费转载，不利于司法实践，也不利于对著作权人保护。为此，建议在未来修改《信息网络传播权保护条例》或者相关司法解释时，对此予以明确。为增加适用法律的可操作性，最好采取概括式与列举式相结合的方式加以界定。基于平衡著作权人利益与新闻出版自由、公民言论自由及获取资讯的知情权等公共利益，著作权法需要对时事性文章作为文字作品进行限制。因此在定义“时事性文章”时，可以从主体、客体，以及其他重要性质方面进行考虑[14]。笔者认为，“时事性文章”可界定为：针对新近政治(包括军事、外交等领域)、经济等社会公共事务以及关于社会突发事件的报道、分析、评论。时事性文章侧重于对新近发生的事件的客观展示和评论，重点不在于发表个人观点。时事性文章以官方或者代表新闻媒体的文章为典型体现，如社论、评论员文章等。不过，其他方面的报道和评论只要满足“时效性”和“事件的重要性”等条件，也可以纳入这类文章。

最后是对于时事性文章性质的网络新闻转载的时间限制问题。如前所述，美国和意大利均对此有规定。为做到既要维护原始新闻提供者的利益，又要顾及这类新闻的及时传播，可规定一个较短的时间间隔，如首次发布几小时后才能被转载、传播。

(二)建立健全一般网络新闻转载的授权许可与付酬机制

上述修改模式如能获得立法通过，则网络新闻转载的自由空间将大大扩大，这也必将便利网络新闻的及时传播，从而实现新闻传播的价值。然而，法律从来都是利益关系的平衡器。著作权法利益平衡的核心是权利保护与权利限制的平衡。在网络新闻转载领域的重要体现就是：只对部分类型作品转载行为给予合理使用例外，其他类型的仍然需要按照通常的“先授权，后使用”的模式和方式使用。这种平衡，考虑到作品著作权之私权保护与新闻资讯自由传播之公益价值的平衡，也考虑到了激励优秀新闻作品创作与有效传播之间的平衡，还考虑到了著作权人自身权利与义务之间的平衡。

为实现上述平衡机制，关键是建立与健全一般网络新闻转载的授权许可与付酬机制。正如《关于规范网络转载版权秩序的通知》指出：“报刊单位与互联网媒体、互联网媒体之间应当通过签订版权许可协议等方式建立网络转载版权合作机制，加强对转载作品的版权审核，共同探索合理的授权价格体系，进一步完善作品的授权交易机制。”[注]《关于规范网络转载版权秩序的通知》第八部分。为此，笔者立足于前述我国网络新闻转载法律规制现实问题，参考《关于规范网络转载版权秩序的通知》(国版办发[2015]3号)等规范，提出具体的对策建议。

1.建立报刊单位与互联网媒体、互联网媒体之间作品转载的版权授权许可和付费机制

网络新闻转载法律规制的瓶颈，一定程度上在于在相关作品原创主体和传播主体之间缺乏有效的授权许可和付费机制，而并非进行转载的主体不愿支付报酬。换言之，关键是要找到各方都能够接受的以转载方式利用网络新闻的商业模式。这种商业模式构建自然有一定的复杂性，不是笔者在本文中所能解决的。但是，无论其如何复杂，这种以构建授权许可与付费机制为内容的商业模式遵循以下的原则和思路是必要的：(1)应当将时事新闻、政经类时事性文章排除于版权授权许可范围，因为这里客体不适用于著作权法保护；(2)应当兼顾著作权保护和网络新闻及时传播，保障许可及付费机制的高效运转，避免因为许可程序的复杂、烦冗而影响网络新闻的及时传播；(3)应当重视开发合理的技术手段实现。技术问题最终需要技术手段加以解决。只是需要明确技术手段，包括技术保护措施，不能以损害公众对网络新闻正当获取(如合理使用)为代价。

2.建立适当的版权交易平台

在互联网时代，新闻媒体数量众多，网络主体单独进行一一授权是一件极其耗费人力物力的事情，这与互联网追求快捷的本质相冲突。因此，可发挥行业组织力量，建立版权交易平台并利用该平台对授权转载的网络商业门户进行统一管理，同时中间平台能够做好提前预防措施，通过规范且有效的转载运营模式保证权利人对作品的授权控制。

这里不妨以“版权印”自助式版权交易平台为例略加分析。根据资料介绍，它是一种弥散式交易模式，“将授权交易的入口植入到媒体自己的网站、微信公众号、微博等内容发布平台上。媒体只要在发布内容的同时将携带‘版权印’的授权链接一起发布，就立即获得了一套完整的在线授权功能。其他媒体可以通过这个授权链接及时获得内容的转载授权，而无须再费时、费力地与原创媒体联系”[15]。不过，应当指出这种模式尤其应注意避免将不属于版权控制的网络新闻纳入到“版权印”范畴。

3.创新授权许可模式

授权模式相对法定许可模式来说，在赋予作者一定控制权的基础上也增加了交易成本，减弱了作品的传播效率。考虑到新闻的时效性，在尊重权利人对新闻内容授权控制作品的基础上，需要对授权模式进行一定创新，可以选出符合要求的新闻单位以确定形式授权，而对于其他不符合要求的网络平台只能通过一般的授权许可才可转载。这正如国家网信办在2015年5月首次公布的“可供网站新闻转载新闻的新闻单位名单”即坊间所谓的“白名单”所体现的一样。一方面，对于入选到白名单的单位，可提高其遵守规定的积极性，而未进入白名单的新闻媒体为了避免该种情况发生，提高商业潜力会使之遵守规定，进入白名单当中。另一方面，网络媒体在吸引消费者方面确实更有优势，为了更好地推动良性合作，效益最大化，可以在采取授权模式为主时，采取发展网络媒体，给予更多自由发展的空间这样模式的设计。对传统媒体与网络媒体的友好发展以及网络新闻转载秩序的建立都很有利。

4.建立网络空间著作权集体管理制度

著作权集体管理制度是国际上通行的便于著作权行使尤其是授权许可和收费的制度。我国《中华人民共和国著作权法》明确规定了这一制度，并且国务院根据《中华人民共和国著作权法》的授权颁行了《著作权集体管理条例》。然而，该条例并没有专门针对网络空间著作权许可和付费问题做出规定，而现实中著作权授权许可与付费问题越来越体现于网络环境下的作品使用。因此，建立网络空间著作权集体管理制度，无疑也是解决网络新闻转载法律问题的重要出路。

(三)司法实践中加强对网络新闻转载案件侵权赔偿的力度

对于未经授权擅自转载受著作权保护的网络新闻，需提高非法转载的判赔标准。据悉，一般对新闻作品遭受信息网络传播判赔标准为千字两三百元，这个标准难以实施对侵权者的有效惩罚，甚至无法覆盖对侵权作品的采编成本、维权成本，导致维权者赢了官司却赔了本。因此，司法审判实践中应注重从被侵权者实际损失和侵权者非法利益获得等方面考虑，使被侵权人获得必要的赔偿，否则将难以有效遏制这类侵权现象。

(四)报刊单位和网络媒体建立完善自身内部著作权管理制度

网络新闻转载法律规制需要解决作品的版权属性和权属，为此报刊单位和网络媒体需要强化内部自身的版权管理，针对作品权属、许可使用信息，建立作品信息库。针对被许可使用作品，包括转载他人作品，建立作品著作权归属、许可使用期限、付费情况等方面的信息库。在可能情况下，可以引进版权管理系统软件，实行智能化管理。

(五)版权行政管理部门和行业协会加强对网络新闻转载等作品利用、传播行为的监管

在我国，包括著作权在内的知识产权保护实行行政处理与司法保护的“两条途径、协调处理”解决机制。因此，有关政府部门对网络媒体使用作品行为的监管，无疑也是网络新闻转载行为法律规制的重要对策。此外，行业协会(如版权保护协会)在网络版权保护中也发挥着独特作用，可以通过健全行业规范、强化行业自律行为等手段加强对网络新闻转载的规制。

七、结论

随着“互联网+”时代的到来，网络承载着更多的信息传播功能，而网络新闻是网络信息传播最重要的表现形式之一。为了促进网络新闻创作，有效地保护新闻工作者的合法权益，同时也为了在网络空间更好地实现著作权立法宗旨，需要对网络新闻及其转载的法律地位进行精细划分，同时完善相关制度。时事新闻不适用著作权保护，政经类时事性文章纳入合理使用范围，其他情况下对网络新闻的转载则应适用授权许可模式。无论何种形式转载，均应维护被转载作品的完整性，尊重作者享有的作品完整权。只有这样，才能实现著作权保护与新闻自由传播的双重目的。