我国共有产权住房制度权能行使及法律问题

2019-12-15王雅桢

法制博览 2019年26期

王雅桢

西北政法大学法律硕士教育学院，陕西西安 710000

共有产权房，是地方政府让渡部分土地出让收益，然后低价配售给符合条件的保障对象家庭所建的房屋。中低收入家庭可以按个人与政府的出资比例共同购买房产，拥有房屋产权。房屋产权比例可以由政府和购房者协商，一般是按照三七比例或者五五比例来分，同时政府鼓励购房者“回赎”政府手中产权以形成完全产权。

共有产权房制度是对原有经济适用房制度的完善，具有积极意义。该制度如果能够完善并且很好的发展，将来它就有希望代替目前几乎无人提及的经济适用房制度，并且和住房公积金制度、公租房制度等形成完整的住房保障体系，共同解决住房问题。

一、共有产权房的产生背景

(一)住房供给现状及存在问题

当前中国的住房保障体系主要是由经适房制度、廉租房制度和公共租赁房屋制度构成。从实践来看这种住房保障制度对居民的住房问题起到了一定的积极作用，但是也存在诸多问题。其一，保障性住房在市场中的占比较小，商品房市场庞大。如果说商品房是提供给高收入的居民，根据二八定律，应有20%的居民购买商品房，80%的居民购买保障性住房。但实际上商品房市场庞大，占据整个市场的80%还多，损害了中低收入的居民的住房权益；其二，房屋的结构不合理，大户型住宅供应较多，中小型住宅规模较少。最后，住房价格偏高，大城市“谈房色变”足以说明问题。以上住房现状是不能满足居民的居住需求的。

(二)经济适用房的局限性

我国的保障性住房体系包括经适房制度、廉租房制度和公共租赁房屋制度，这三种制度都有助于满足居民的住房需求。然而在近年来的建设过程中，经济适用房制度存在诸多问题，许多地方经济适用房已经停止建设，正是这些问题的出现，促使了共有产权房制度的出现。首先，经济适用房制度破环了我国房地产市场的统一性。经济适用房所使用的土地是通过划拨的方式取得的，普通商品房所使用的土地是通过出让的方式取得的，这导致土地取得方式的不同。另外国家对经济适用房减免一半的税费，其价格多体现为政府定价，普通商品房的价格体现为市场定价，这导致房屋定价方式不同。其次，政府缺乏建设经济适用房的动力。经济适用房的建设无法为政府带来经济上的利益，甚至还需要政府的补贴。而目前地方政府经济来源中很大一部分都在于土地的税费和出让金，如此一来政府缺乏建设的动力。

(三)共有产权房的制度优势

作为经济适用房的改进结果，共有产权房制度坚持经适房的两重性，实现了保障性和商品性的统一，但是在继承旧的制度的基础上，也有创新和改进。

其一，政府和个人根据规定，按照三七比例或者五五比例共同享有房屋，购房者实际支付的款项相当于原经济适用房的价格或者经适房的70%，极大的减轻了购房负担。然而无论占比如何，政府只是拥有一种象征性的产权，实际占有、使用权属于购房者。

其二，个人可以在五年内购买政府所有的产权而不用支付利息，形成完全的产权。这种方式类似于按揭贷款，只是该“贷款”不收取任何利息。另外，五年内购房者购买政府拥有的那部分产权时，按原购房价格计算，不考虑五年内的升值，这对购房者非常有利。

二、共有产权房的权能行使

(一)占有、使用权能

在共有产权关系中购房者对房屋行使占有权，但是占有又比较特殊，因为购房者同时占有自己和政府对房屋的产权。因此购房者对共有产权房的占有属于“自主兼他主占有”。政府不干涉居民对自己产权的占有、不做任何限制，也就是说占有这项权能完全属于购房者。国家建设共有产权房的目的就是为了保障居民享有居住权。因此，共有产权房真正的占有主体只能是购房者。

如前文所述，共有产权房是为了满足中低收入家庭的住房需求，因此共有产权房的使用方式一般都是居住，不能出租和商用。共有产权住房的共用部分和公共设施的专项维修资金、物业费和其他费用都由购房者独自承担，这与购房者行使占有的权能是分别不开的。

(二)收益、处分权能

占有和使用权能都毫无保留的给予了购房者，这是有共有产权房的保障性决定的，房屋满足居民最基本的住房需求，个人不应将其作为牟利的工具。经济适用房频频出现非法牟利的现象，归根结底还是制度设计不够严格。在共有产权房中，政府限制购房者将房屋出租或者经营，该限制不仅体现在转卖时间，也体现在转卖费用，这是政府对购房者收益权的限制，也是相对于经济适用房的一大进步。

处分权作为财产性权利的核心，在这里主要是法律上的处分，最常见的现象就是将房屋转让给他人。当购房者对房屋享有完全产权后可以将房屋转让，个人主体享有完全的处置权，由于购房者在购买房屋时享受了一定的优惠，这种优惠具有人身属性不能转让，因此购房者应当向有关机关补缴相应的优惠，以市场的价格将房屋转让给他人。

三、共有产权房制度存在法律问题及完善

经济适用房从1998年实施以来，对经济适用房的规定仅仅停留在部门规章和地方政府规章。至今为止，对经济适用房制度做出最全面规定，效力层级最高的法律文件当属《经济适用住房管理办法》。共有产权房目前也是存在这样的问题，对共有产权房的规定也是局限于地方性法律文件，也就是说立法层次低，内容不统一。地方政府也出台过类似的法律文件，比如《北京市共有产权住房管理暂行办法》，这些法律文件层次较低，并且内容不明确，比如关于政府和个人的权利与义务没有以法律的形式明确规定，没有明确政府与市场的边界，没有具体的监督管理惩罚措施，这些问题在实践中都露出端倪。

参考国外的住房保障制度，英国可以作为借鉴。由于工业革命大量的农民进入城市，房屋成为了亟待解决的问题，政府为了解决这一问题在1919年出台《住房和城镇计划法》。之后由于英国政府在住房补贴方面的负担过重，1936年英国出台了《住宅法》，20世纪80年代英国实行共有产权房制度后，英国政府出台了新的《住宅法》，将住房补贴的重点偏向到自建住房和购买住房上。正是这些法律法规的出台，确保了英国共有产权住房的制度的良好运行，使得住房保障的目标以及措施的制定都有相应的法律依据。

我国目前还没有一部类似于英国《住宅法》的法律，保障性住房的立法层级较低，内容分散，无法形成一个涵盖建设运营、金融保障的完整的保障性住房法律体系，仅凭地方政府出台的暂行条例或者管理办法缺乏法律的强制性。

针对我国包括共有产权房在内的保障性住房立法层次低的问题，很多学者提出不同的立法建议，有的学者认为人大应当尽快出台类似于英国的全新的《住宅法》，各个地方再根据高位阶的法律制定相关法律法规；有的学者认为应当将现有的各地共有产权房管理暂行办法升级，改为《共有产权住房管理法》。我认为法律的制定需要长期的过程，本身涉及的范围也比较广，如果草草了事则不能起到实际的效果，需要从长计议，但眼下的问题也不是将共有产权办法改为法律就能够解决的。因此权宜之计可以让国务院制定统一的《共有产权住房管理办法》，将目前各地存在的问题予以纠正，各地在该办法的统一管理下重新调整和修改以满足本地的需求，带时机成熟时再制定《住房保障法》。目前共有产权房管理混乱与上位法的缺失有很大的关系，所以一部高层次统一的法律会使该现象得到缓解，更好的约束人们的行为。