非在编幼儿教师的权利保护探索

杨 洵 胡梦笑 何金婷

华东理工大学，上海 201424

一、问题的提出

党的十九大强调优先发展教育事业、办好人民满意的教育，首次提出实现“幼有所育”，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。十八大以来，我国学前教育实现跨越式发展。2016年，全国幼儿园达到24万所，比2012年增加5.9万所，增长32.6%；在园幼儿4413.9万人，比2012年增加728.1万人，增长19.8%。学前三年毛入园率达到77.4%，五年提高12.9个百分点，提前完成了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》确定的70%基本普及目标，超过了中高收入国家73.7%的平均水平。但是值得注意的是，在学前教育迅速发展的背后，一些关键性的问题仍亟需解决。其中最为突出的一个问题就是幼儿教师的师资力量问题。据中国教师发展基金会杨春茂秘书长披露，“我国未取得教师资格证的幼儿教师所占的比重在60%左右”。①

根据教育部统计数据显示，截至2012年，我国共有民办园专任幼儿教师总数12.9万人，占幼儿园专任教师总数的71.57%。从地方数据的反映来看，2009年广东省广州市专任幼儿园教师中无事业单位编制人数占全市专任教师总人数的93.75%；2013年江苏省无锡市滨湖区幼儿园专任教师中非在编教师总人数占全区幼儿教师总数的61.07%。可见，非在编幼儿教师已占幼儿教师队伍的半壁江山。②与非在编教师所占幼儿教师师资力量多数的现状相比，非在编教师的工资待遇等方面仍然存在诸多困境。

二、非在编教师的权利保护困局

(一)非在编教师的工资问题

实践中，即使在编教师与非在编教师付出了同样的劳动，两者之间的的收入差异也十分悬殊。2012年无锡市滨湖区在编幼儿教师平均年收入82460元，而非在编幼儿教师平均年收入为51798元，最低年收入不足28000元，在编和非在编幼儿教师的年收入相差3万多。③在编教师与非在编教师不仅工资差异十分悬殊，也直接构成了幼儿教师行业当中收入差异的主要矛盾。在非在编教师占据幼儿教师队伍半壁江山的前提之下，对于这部分教师的工资有着如此明显的“同工不同酬”，幼儿教师队伍良莠不齐也就不难理解了。

在非在编幼儿教师队伍当中，不仅存在同工不同酬的现象，甚至连最基本的最低工资待遇有些时候都无法完全保障。另外，虽然《教师法》明确规定了教师平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资，然而现实情况是主管部门和各级政府并未制定非在编幼儿教师的平均工资。单纯依靠《教师法》的条文也并不现实，因为这样的条文仅具有宣示意义，实践当中并无法实际操作。

(二)非在编教师的社会保障得不到落实

现实中，由于政府对于非在编幼师的社会保障并无专项财政支出，民办幼儿园完全依靠自身力量购买社会保险，从而导致许多非在编幼儿教师的社会保险完全没有落实。另外一部分依靠幼儿园与幼师共同承担社会保障费用，但是这对于工资本就较低的教师明显有失公允。

(三)非在编教师的职业培训制度建设不足

我国《劳动法》中明确规定，“用人单位应当建立职业培训制度，按照国家规定提取和使用职业培训经费，根据本单位实际，有计划地对劳动者进行职业培训。”类似幼儿教师这样专业比较强的职业，在工作当中尤为需要职业培训，这不仅是教育行业的需要，更是幼儿教师自身进一步发展的必要条件。但是，现实中的落实情况并不理想，职业培训不仅关系到我国学前教育师资力量，更关系到教师自身发展，需要引起相关各方的关注。

三、非在编教师权利保护问题成因分析

(一)财政投入不足

由于政府对于学前教育的“公平性”以及“普适性”认识不足，也并未纳入义务教育的范畴，因此政府在财政投入方面便显得有所不足，尤其是对于民办幼儿园的财政支持几乎没有。地方政府的不作为导致幼儿园在现实当中普遍存在经费不足的情况，尤其是民办园在本身自负盈亏的情况下，自然会选择压缩幼儿教师的工资待遇以节省开支。但是，根据经济学的基本原理，工资待遇较低的行业自然难以吸引优秀的劳动力，更为优秀的人力资源往往便会流向工资待遇较高的行业。针对这个问题，如果单纯以强制性的法律标准来人为提高幼儿教师的收入，后果就是民办幼儿园生存更加困难。

(二)监督管理体制不健全

首先，学前教育的监管的第一职责部门应当属于教育部门，这一点无可争议。目前，我国学前教育实行“地方负责，分级管理和各有关部门分工负责”的管理体制，但是由于政府整体职责定位不明晰，缺乏刚性化的法律保障，因此各级政府间权责配置随意性大，特定层级政府在发展学前教育事业中的职、权、责、利不对称，政府职责缺位、不到位与错位问题严重。④由于我国采取多头管理的方式，不仅导致幼儿园资质以及准入门槛的乱象丛生，更会导致非在编幼儿教师作为弱势群体无人问津。

其次，针对非在编幼儿教师的工资待遇问题应当属于劳动监察部门的监管范围也不存在疑问。正如国际劳工局前局长勃朗夏指出：“没有监察，劳动立法只是一种道德运用，而不是有约束力的社会纪律。”⑤但是，现实情况是劳动监察，是我国执法任务最繁重、执法现状最薄弱的行政执法之一。我国现行劳动保障法并未明确赋予劳动监察查封物品、冻结账户、没收违法所得等行政强制措施的权力，制约了执法效力。其次，最重要的原因是，劳动监察部门依靠自己的力量往往难以发现违反劳动法规的情况，需要劳动者积极去维权。然而非在编幼儿教师本身就是作为弱势群体长期被政府部门所忽视，期待其自己通过法律手段保护自己的权利并不现实。但是劳动监察作为劳动法落实的重要一环，需要引起重视。

四、完善路径的建议

经过以上对于非在编教师权利保护存在以系列的问题当中，不难发现，真正的问题所在是政府部门对于幼儿园教师所实行的差别化管理，即以“编制”来区别不同类型的幼儿园教师。学前教育阶段是每一个孩子教育最基础的阶段，不仅涉及到孩子未来的学习兴趣培养，更涉及到孩子未来人格发展。因此，每一个孩子不应当因为地区差异亦或者资源条件等因素，在学前教育阶段接受不同的教育。因此，国家为了保障学前教育的“公平性”以及“普惠性”，有必要对于教师的流动性进行一定的限制。学前教育作为政府所必须提供的公共服务，如果放任市场对教师资源进行配置，东西部师资力量不均、城乡师资力量不均的情况只会更加严峻。因此，政府通过事业单位编制的形式，来保障农村或者城乡地区的教师工资待遇水平，吸引教师前往师资力量较为薄弱的地区就业。因此“编制制度”有其现实意义与价值。在“编制制度”本身有必要留存的情况下，可以考虑从以下方面入手解决现实困境：

(一)政府出资为非编教师提供补助，确保幼儿教师待遇

首先，针对实践中民办幼儿园占多数的情况，如果单纯提高工资标准，而不顾民办幼儿园自身的经营状况以及本地的经济发展水平，未免会加大民办幼儿园的生存困境。各地区的教育部门应当在充分调研本地区不同类型幼儿园的前提下，为非在编教师提供一定的工资补助。其次，在劳动福利保障方面，可以采取政府与民办园、个人分摊的方式，有效推进非在编幼儿教师的社会保险的有效落实，让这些身处一线的教育工作者们没有后顾之忧，真正全身心地投入学前教育事业的发展当中。最后，政府对于民办幼儿园教师培训以及公办园的非在编教师的职业培训也应当引起重视，视不同幼儿园发展状况的不同给予一定的补助。

(二)加强非在编幼儿教师待遇保障的监管

首先，应当明确不同部门在幼儿教师工资待遇保障中的职责、权利。美国学前教育立法所呈现的另一个重要特点与趋势即在明确政府各相关部门职能、权利的基础上，重视各相关部门的协调与合作。美国政府十分清晰地认识到：学前教育事业是一项庞大的基础性教育工程，必须充分调动和协调政府各相关部门，实现各部门的通力合作，才可能成就这一伟业，才可能更加高效、全面地促进学前教育事业的发展。⑥于我国而言，我国政府也应当充分认识到合同制教师的待遇保障工作也是全局性的工作，并非单个部门能力所及。因此，教育部门作为学前教育的负责人，应当作为第一责任主体，统筹各部门的工作。当然，实现不同政府部门有效配合的前提是制定完善的《学前教育法》，对不同部门的职责予以规定。

其次，各地应当由教育部门以及劳动人事部门牵头，在充分考虑本地区职工平均工资以及物价等各方面因素的基础上，制定出行之有效的非在编教师最低待遇保障标准，对于不按照规定落实非在编教师的公办幼儿园或者民办园，对其主要负责人进行问责，切实保障非在编教师的福利待遇。

最后，应当建立一套完整的问责制度，要求主管部门主动向利益相关人报告工作情况。应当进一步推行非在编教师人事备案制度，使教育部门对于本地区非在编教师数量以及现状有全面清晰的认识，并对相关社会公众进行信息公开。例如，各地可以考虑建立幼儿教师协会等组织，对于政府的工作进行督促，切实保障政府积极有效履行职责。

(三)推动社会公众参与，切实保障非在编教师权利

首先，应当加强学前教育教师组织的建设力度。工会的作用不应当仅仅体现在“协议工资”的方面，正如上文指出的那样，工会也应当积极督促政府落实相关的保障制度。在立法层面也应当积极发挥自己的力量，在调研不同地区的情况之下，针对法规政策的制定提出相关的意见。但是，就我国学前教育阶段的教师组织建设情况而言，尚有完善的空间。

其次，教师相对于幼儿园而言自然处于弱势地位，因此政府监管自然是一方面，但更为重要的是应当发挥社会的力量，切实完善保障非在编教师的权益。在国外和中国香港，政府会通过借助一些民间组织(NGO)性质的机构帮扶非正式教师。⑦虽然就我国而言，社会力量相对而言较弱，但是社会公众的力量对于非在编教师甚至是学前教育的诸多困局都有不可忽视的作用。

(四)健全相关法规政策，切实保障制度的完善与建立

首先，应当加快推荐《学前教育法》的立法进程。相比于美国、英国等发达国家很早就出台了专门的儿童保护法和学前教育法，但我国至今仍未出台专门的学前教育法。直到今年9月份学前教育法才被正式纳入十三届全国人大常委会立法规划一类项目中，意味着专门的学前教育法将会在五年内正式出台。

其次，应当在法律层面明确非在编幼儿教师的身份。建议尽快制定《学前教育法》，明确学前教育从业人员特别是幼儿园教师的法律身份与地位，明确指出幼儿园教师是基础教育教师的一部分。

最后，对于非在编教师权利保障的具体标准，以及政府与不同性质的幼儿园之间的负担比例，各地方政府应当在充分考虑本地区情况的基础上，制定相应的标准。

五、结语

在非在编教师工资待遇无法切实保障的前提之下，当务之急是完善相关的法规政策，明确不同部门的权力、责任，同时建立一整套科学合理的监督问责制度，督促政府部门积极行使权力，保障教师权利。其次，应当探索出一套行之有效的幼师权利保障机制，而不能单纯依靠政府部门的监管。总而言之，保障非在编幼师的工资待遇需要政府主导，其他社会组织在其中起到推进作用，相互协力。不仅是幼师待遇这个问题，整个学前教育制度的改革亦是如此。

[ 注 释 ]

①毕嘉琪，赖竞超，郭翔宇.无证幼师：如何跨过持证上岗这道坎[N].南方日报，2012-12-6.

②王默，杨冬梅，董洋.完善非在编幼儿教师待遇保障机制的研究[J].中国人民大学教育学刊，2016(2).

③祝晓燕.非在编幼儿教师生存状况堪忧[N].中国教育报，2013-11-17(1).

④庞丽娟，范明丽.当前我国学前教育管理体制面临的主要问题与挑战[J].教育发展研究，2012(4).

⑤沃尔夫根·冯·李希霍芬.劳动监察：检察职业指南.劳动和社会保障部国际劳工与信息研究所译[M].中国劳动社会保障出版社，2004.1.

⑥沙莉，庞丽娟，刘小蕊.通过立法强化政府在学前教育事业发展中的职责——美国的经验及其对我国的启示[J].学前教育研究，2007(2).

⑦王默，杨冬梅，董洋.完善非在编幼儿教师待遇保障机制的研究[J].中国人民大学教育学刊，2016(2).