农村土地流转中的新老问题交织

□镇江市老促会

农村土地流转涉及面广，政策性强，在实施脱贫攻坚、乡村振兴战略的大背景下，尤为值得重视，需积极稳妥地推进。各地党委政府要进一步规范农村土地流转市场，以市场促流转，以流转促发展，以维护民权，促农增收，繁荣农村，稳定社会。

我们对江苏省镇江市农村土地流转情况进行了一次专题调查，全市农村土地流转市场发展迅速，有序开展，截至2018年11月，全市农业适度规模经营面积达118.33万亩，占农用地总面积47.31%。

分析当前农村土地流转过程中存在的主要问题，处理好各种主体的利益关系，完善制定有效推进农村土地流转的政策措施，仍是农村土地制度改革的重要方面。

当前农村土地流转中的主要问题

1.土地流转不确定性增加。

随着乡村振兴、脱贫攻坚等各项惠农政策措施的出台、农机化水平的提高，部分农民特别是人多地少的镇江东部地区以及高效农业发展较好地区的农户“惜地”意识有所增强，对土地流转期望收益过高，不愿土地流转和难以流转，尤其是连片流转难度加大。

同时，由于经济转型升级，对知识、技术要求上升，非农就业的风险性和非农收入的不稳定性增加，兼业农民不敢也不愿彻底放弃土地，真正走进城镇，近年来，返乡创业就业比例逐年提升。

还有，国家粮食收购价格的下降，部分规模种粮主体出现亏损，一些地方出现放弃经营或难以续租的情况。

2.土地流转利用层次不高。

在流转形式上，散户流转、委托代管的仍占一定比例，难以连片成方；在土地利用上，粗放经营、低层次经营，以稻麦油等传统种植占比较高，投入少，科技含量不高，抵御市场风险能力不强，规模偏小。

在开发深度上，一些规模经营者特别是部分工商资本，有圈地嫌疑，满足于一般种植，产业层次不高，如苏州客商租用句容高庙村2000亩地种植樱花、海棠等苗木已有8年，只求成为绿色银行，不愿发展观光农业，连道路建设都不愿投资。

3.土地流转价格形成机制不完善。

农村土地存在区位、等级、肥力、基础设施等差异，加上农产品价格、农资供应、政策等因素的变化，导致不仅存在绝对地租，也存在级差地租。目前全市土地流转的价格评估机制尚不健全，流转价格缺乏依据，随意性很大，制约了农民流转土地的积极性。全市土地流转价格每亩500—1600元，差异很大，总体呈现东高（主要是扬中）西低（如丹徒、句容丘陵地区），近郊高于远郊，高效农业发展好的地区高于传统粮油种植区。

4.土地规模经营效益难保障。

当下的农业依然是一个受气候影响较大的弱质产业，而流转的土地多半相对偏远，农业基础设施薄弱，生产条件较差，容易受到自然灾害的影响，规模经营者难以有效耕种。例如镇江新区“万顷良田”流转给江苏润果公司已有11年，至今有效耕种率不足80%，有的亩产只有五六百斤。有的土地流入主体规模经营经验不足，对市场把握不准，时常出现农产品卖难问题，即便像句容戴庄村这些经营状况良好的村也存在市场不稳定情况，很难获得预期效益；有的经营者盲目引进新品种，既有北种南引不成功的，比如丹徒高桥引种的苹果，也有南种北引品质难以保证的，比如句容引进的木瓜等热带水果，效果难达预期。

5.土地流转收益分配不规范。

法律规定，土地经营权流转后，农业补贴的发放应当坚持谁经营、补给谁的原则，但基于法理上的推断不能完全消除现实中的纠纷。实际操作中，流转后涉及的各类补贴，往往没有随土地流转而转移给受让方，而是被原土地承包户所享受。比如每亩120元的耕地地力保护补贴，仍是直接发给承包土地的农户，实际受让土地经营者并没有获得此补贴，这客观上增加了原承包农户的收入，而实际进行耕地地力维护却是受让土地的规模经营者。

粮食适度规模经营补贴不发放给在本地租赁土地种粮的外来农户，包括在镇江市范围内跨区、县种粮的也没有补贴，这些都间接加重了流入方的生产成本；另一方面，多数地方实行的土地股份合作，只是获得了约定的土地租金，并未与土地经营者形成利益共同体。

6.土地流转风险防范机制不健全。

国家虽然开放了土地经营权抵押贷款，除个别固定资产多、信用程度高、经营效益好的农业经营主体，如句容岩藤农场获得贷款200多万元外，在大多数情况下实际操作难，融资成本依然较高，容易受到金融风险影响。

国家对发展设施农业有政策规定，但在基层落实配套设施用地政策难，机具存放、产品加工和仓储等都不同程度存在问题，丹徒五塘村的粮食烘干设施至今仍露天存放，农民合作社等新型经营主体受到政策瓶颈制约。

有的地区土地流转合同不规范，流转期限短，导致流入方不愿长期投资、培肥地力，搞掠夺式经营，承包几年后溜田；有的粮油规模种植者，受粮油价格下调影响，连续亏损，弃田走人，造成土地租金难以兑付，甚至通过担保或抵押农村土地承包经营权取得的贷款也难以追索。

有的经营主体技术储备不足，盲目流入土地，经营失败。丹徒五塘村2016年7月流转土地220亩，镇江天普农业发展有限公司承包经营原定12年，土地租金每亩每年1050元，养殖南美白对虾仅两年就难以维持，终止承包，给集体经济本就相对薄弱的五塘村兑付农民土地租金造成了很大压力。

7.土地流转服务不到位。

目前，区、镇、村土地流转服务机构已基本全覆盖，但职能作用发挥不佳。

一是土地流转的引导服务不到位。流转信息渠道不够通畅，一方面一些创业成功者或常年外出打工的农户有减少或放弃承包土地的愿望，另一方面一些家庭农场、农民合作社有扩大经营的需求，但信息不对称，形成了“转难、租难”局面。

二是对土地流转的管理监督职能落实不到位。客观上农村相当部分土地处于自发性无序流转状态，由于监管缺失，一些基本农田流转后变成鱼塘、虾塘、苗圃，甚至非农使用，违反了国家对基本农田保护的规定。

对策与建议

1.规范有序推进土地流转。

进一步健全农村土地流转服务和管理体系，将土地流转全面纳入平台管理。

规范土地流转市场行为，引导流转双方依法签订流转合同，增强流转双方的风险防范意识；

加强工商资本等非农资本投农的资格审查、项目审查和用途管制，对流转合同的签订、鉴证、备案、登记和跟踪管理等各环节，实行风险预警、风险控制和风险管理。

制定防范土地流转风险政策，开展土地流转履约保证保险试点，明确试点地区凡进入农村产权流转交易市场的土地全部参加土地流转履约保证保险，切实保护小农户的利益。

借鉴城镇土地转让方法，明确受让土地的用途性质，并根据不同土地用途规定受让方对土地的投入强度，试行受让方缴纳土地流转风险保证金制度，把流转风险降到最低，稳定农民收入预期。有效化解土地流转纠纷，切实维护双方合法权益。

2.健全土地流转价格评估机制。

完善土地流转价格评估机制是实现土地收益在国家、村集体、出让方、受让方之间公平、合理分配的关键。

一是确立科学合理的农村土地等级体系。参照城镇土地等级标准制定方法，建立流转土地信息库，对流转土地评级定等，制定包括土地级差、区位、基础设施等因素在内的基准价格。

二是制定完善土地流转估价指标体系。建立切合镇江市各地实际、具有较高精度的流转土地价格评估方法和最低保护价制度，确保流转土地估价有章可循。

三是建立流转土地资产评估机构。组建由自然资源、规划、农业、农经等专业人员组成的专家组，或引入第三方土地评估机构对流转交易价格及其动态调整机制进行评估。

四是建立健全土地流转评估价格信息收集、处理与公开发布制度。信息公开、透明是市场机制发挥作用的前提，应建立包括流转土地基准价格、评估价格和交易价格等信息在内的流转土地价格信息登记制度，真实反映流转价格变动态势，并通过媒体及时公开发布。

3.培育壮大新型农业经营主体。

加大农业项目招商引资力度。研究制定农业招商激励政策，着力招引一批外向度高、科技含量高、带动能力强的农业龙头企业和重大项目。

鼓励社会资本进入农村市场，引导有资金、懂技术、善经营、会管理的返乡农民参与农业适度规模经营，结合优势特色产业发展，建设现代农业园区，实行集中集约开发。

创新经营模式。因地制宜实行土地托管、土地入股、生产服务等各类形式，发展壮大家庭农场、农民专业合作社、农业企业和农业社会化服务组织，推进农村土地适度规模经营，像丹阳嘉贤米业，以农民承包经营权入股，推进稻鸭共作产业化；像恒顺醋业，与丹徒荣炳的家庭农场、农民合作社建立利益共享、风险共担的联合体，推动农业一二三产业融合发展。

4.充分发挥土地流转机构职能作用。

健全开放、竞争、公平、有序、规范的土地流转市场，强化土地流转指导服务。

坚持“依法、自愿、有偿”的原则，切实尊重农户意愿，严格按照法定程序操作，不搞强迫命令等违反农民意愿的硬性流转行为；坚持“集中、连片、规模”的原则，发挥集约经营的作用，产生规模效应；坚持“指导、管理、规范”的原则，加强对土地流转全程规范指导管理和服务，严格土地性质监管，防范用途改变。

加强土地流转信息机制建设。充分发挥流转服务机构在土地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用，重点加强镇街土地流转服务中心的规范化建设，搭建土地流转信息服务网络平台，积极为农民土地流转提供信息服务与指导，降低流转成本，提高流转效率。

健全农村土地纠纷调处网络与机制。加强农村土地纠纷仲裁机构建设，合理配备人财物资源，确保土地纠纷调处和仲裁机构正常运转，妥善处理土地流转纠纷，切实维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益，维护农村社会稳定。

5.加大财政金融支持力度。

加大财政扶持力度。镇江市各地已经设立了土地流转和规模经营财政引导资金，但不均衡，要继续加大对规模流转土地和规模农业经营主体的奖励或补贴力度，支持承包土地向新型农业经营主体流转，引导零散耕地向规模经营主体流转聚集，形成农业规模效应。

加大农业基础设施投入力度。在高标准农田建设、农田水利设施、农业综合开发等项目安排上向规模经营主体倾斜，鼓励其对农田基础设施和现代农业设施加大投入。

加大信贷和农业保险支持力度。把规模经营作为信贷支农的重点，明确抵押贷款对象和资金用途，提高农业担保公司的担保范围与担保额度，降低土地规模流转主体贷款门槛；建立健全灾害风险补偿基金、农作物病虫保险基金等；探索实施互保合作方式，组建“农业生产者互助合作保险组织”，本着自愿原则，实行会员缴费、财政补助，自我管理、合作共享，专户监管、滚动发展的农业保险运作模式，为促进土地流转和规模经营提供有力保障，最大限度地降低土地流转带来的风险。

6.完善农村社会保障机制。

让农民在基本生活、医疗、养老、社会救助、子女教育等方面得到有效保障，解除农户土地流转的后顾之忧和心理障碍，降低农民对土地的依赖程度，使农民放心、安心。强化土地承包经营权确权功能，确保农民放心流转土地。对承包土地全部流出的农户，在创业就业、技能培训、信贷支持、金融担保等方面给予支持。对举家落户城镇的农民，在购房、经商、税收等方面给予优惠，吸引农民安居城镇，促使农民既离土又离村。