府际合作背景下行政领导考核机制的优化举措*

刘葭妮

河北大学政法学院，河北 保定 071000

府际合作成为如今解决社会问题的重要行政方式之一，为保证府际合作的顺利开展，需要参与方的共同努力，在这种松散的自主性的合作过程中，更是要充分发挥行政领导的指挥带动作用，行政领导作为部门的领导核心，在府际合作过程中起到关键作用，是合作过程中的主导力量。为了保证这种领导力的长期有效存在，建立有效的行政领导考核机制，使其成为督促行政领导提高自身能力，承担责任义务的制约手段。探究并完善行政领导考核机制有利于提高行政领导水平，使行政领导者在合作中切实引导，使得府际合作环节得以顺利开展，有利于及时解决跨域问题，有利于减少不必要的行政成本，有利于提高行政效率，满足公众的利益诉求，从而实现国家治理体系与治理能力的现代化。

一、行政领导考核机制发展的必然性

考核机制构建的本质是通过良性竞争机制的构建，达到提升管理水平和运营效率的目的。考核机制是一种行政机关绩效动力机制，它以行政管理目标为导向，以行政责任制为基础，通过组织定期检测行政组织或行政人员的工作行为，不断改进自身行为，努力创造工作佳绩的动力源泉。在监督行政领导过程中引入考核机制，是一种客观、全面的监督手段，也是规范行政权力的重要举措。

(一)加强对领导权力的监督，防止其乱作为

行政领导考核机制作为一项内部的管理工具，是对行政领导者的一种监督机制，是对行政领导权力行使的一种约束机制。现实情况下，行政领导存在着的乱作为的现象，严重阻碍了社会的进步[1]。行政领导的乱作为，是其权力行使下的一种严重的弊病，领导权力滥用是一种脱离现实发展状况的领导行为。中国实行首长负责制，最终决策权往往集中在行政部门领导手中，行政领导权力的不可逆性，使得行政领导的决定往往成为最终的决策，行政决策的科学化合理化会影响到政策的制定和执行的正确性，一旦行政领导为满足其自身利益而乱作为，行政活动会成为一种必然的错误。因此，通过考核机制的实行，使得行政领导权力受到监督，促使领导权力为民所用，为社会稳定发展所用。对不符合考核标准的行政领导加以惩罚，是保证行政领导权力在规范的框架下行使，是要求行政领导的行为要在法律约束下运作，防止行政领导的个人私利成为其领导过程的目标，是将权力关进制度的笼子里的一种现实表现[2]。

(二)提高行政领导行政效率，避免其不作为

行政领导者不作为的情况下，行政领导的权力成为了虚设，无法在现实行政过程中发挥积极的作用，相关的行政部门缺乏指导力和方向力，不利于行政部门统一领导下高效的开展工作，而行政部门的怠政惰政会妨碍社会问题的解决。因此，要保证其决策行为满足社会发展实践的需要，保证其行政权力的实际效能的体现而非空中楼阁。中央全面深化改革领导小组第二十一次会议也提出要对敷衍塞责、拖延扯皮、屡推不动的，对重视不够、研究甚少、贯彻乏力的行为和相关人员，要进行问责。这就需要对各个行政领导的行为有一个综合的评判，因此建立合理的考核机制。考核机制是对行政领导不作为的一种判定和约束，相应的惩罚机制存在使得行政领导不得不调整自身的工作思路，改进自身的工作状态，提高自身的工作能力和领导能力，完善自身的工作方式和方法。考核机制会在行政领导者之间产生比较的现象，在这种比较的影响下，会增加行政领导之间的竞争意识，促使其行政行为在下一次考核中能达到更好的水准。

(三)考核结果成为行政领导晋升的依据

考核机制的运行最后要落实在考核结果的呈现上，考核结果可以表现出预期目标要求与现实成果之间的差距。制度化的考核机制较非规范化的评价模式更具有约束力。在对我国行政领导提拔任用前，必须要对其有着一个客观、全面、科学的评价以及准确的能力界定，才能得知其是否能够胜任相应的职位，行政领导考核机制成为评判行政领导者多方面条件的重要方式。考核机制能够从多个角度对行政领导者进行评价，考核结果的客观性使得对多个行政领导者的评价更具直观性。因此，在选拔任用过程中能够选择最为合适的人员来担任一定的职务。

二、府际合作背景下考核机制创新的现实性

为保证跨域社会问题全面整体的得到解决，府际合作模式成为一项重点的机制进行设计和执行，而涉及到的地方政府或者行政部门的行政领导之间的合作是关乎行政部门合作能否高效的进行的关键因素。因此，就要有一种制约手段来保证行政领导的政治权力在合作治理过程中真正得到有效的应用。

(一)敦促行政领导在合作过程中能力的提升

领导能力是把握组织的使命及动员人们围绕这个使命奋斗的一种能力，行政领导提高自身的能力，加强自身管理水平能够带领行政部门更好提供服务，更有效管理国家社会。考核机制作为一种常态化的机制在行政领导指挥合作活动中发挥作用，促使行政领导必须成为合作治理的积极倡导者和践行者。考核机制是能够使其发现自身存在的问题与不足，督促其扬长避短，逐渐提高身为领导者应该具备的能力，更好的引导府际合作来解决复杂多变的问题。

1.增强行政领导的组织指挥能力

府际合作治理多以自发性为主的，这样的合作是一种简单的协议为纽带相互制约并行，没有一个固定的机构来协调和指挥，需要行政领导之间协调和指挥，才能保障合作的顺利进行。考核机制将组织指挥能力、组织协调能力纳入进行政领导考核标准体系中，使得行政领导不得不重视在合作过程中提高自身指挥协调能力，保障在府际合作中计划决策在落实过程中遇到各种因素的干扰情况下，行政领导者能够精于运用组织力量，合理分配职责权限，科学选才用才，监督运作。能够坚决、准确、及时地推行计划决策。

2.加强行政领导重大事项的决策能力

行政领导在府际合作过程中，针对不同复杂多变的跨域问题，要想寻找一个能够有效的方法，必须要提高其决策能力，才能以最大限度地代表和实现最广大人民的根本利益为目的和目标。决策能力成为行政领导人员必须具备的领导能力，要求其从实际情况出发做出创造性决策，以科学合理性为依归，既要目的和目标正确，又要手段和路径必要、正当、可行。在考核过程中，将行政领导能否满足社会发展的需要，能否实现公民的利益诉求，以及公民的评价纳入考核标准体系，是在督促行政领导所做出的决策必须基于人民的利益愿景。考核机制的存在能够提高行政领导决策能力，使得行政领导行为满足经济社会发展的需要，满足人民生活水平提高的需要，成为一名合格的行政领导者[3]。

3.提升合作过程的沟通能力

府际合作中需要横向的沟通，由于工作或业务上的关系，不同组织与人员之间或多或少总是存在某种联系，因而便产生了横向沟通。横向沟通可以互通信息，避免相互之间的误解、扯皮以及踢皮球现象，有利于互相信任、互相合作，齐心协力为实现共同目标而奋斗。行政领导具有相当的沟通协调能力，善于把任务、部门、人员有机地组合起来，形成默契、步调一致的集体行动。尤其要善于处理人际关系和相关部门关系，领导要善于与其他部门沟通协调，取得更多的理解和支持，化阻力为动力，以利行政管理目标的实现，有效沟通是府际合作顺利进行的前提。考核机制过程中将合作目标的实现作为评判标准，合作实现程度能够影响目标的达成，从而行政领导将自身积极的投入到合作中，协调沟通相互配合，以期望更好的完成合作任务。

4.优化行政领导公共服务能力

在府际合作过程中，最为重要的是要及时满足社会公众的合理需求，跨域问题之所以能够引起众多的关注，其中最重要的原因就是其解决过程繁琐，解决的时间长，涉及的领域广，会影响到更大范围的公众利益，在政府缓解冲突，依法行政的过程中，会受到诸多的阻碍，从而不能在短时间内做好为人民服务。当然，其严重后果就是大大加深公众对政府的不满，降低政府的权威度，尤其是其中的领导者更是容易受到社会各界的指责与质疑，其威信大大削弱，不利于进一步的行政过程。因此，行政领导考核机制的存在就是要提高政府行政领导的公共服务能力，提高服务供给的水平，让行政领导认识到府际合作过程中社会公众的重要地位，积极行政，高效行政，依法行政。将府际合作在解决跨域问题的关键作用，积极履行职责，提升行政能力，满足社会的需求，从而，推进社会秩序的稳定，增强社会各界对政府的信任感，在国家治理现代化建设中形成合力，共同实现国家的建设目标。

(二)保障府际合作中行政领导权责一致

行政领导考核机制作为一种客观的方式来保证公权力的跨域社会问题上能够有效应用。考核机制存在要求相关的行政部门的领导者必须及时处理面临的跨域问题，考核机制要求行政领导在面临跨域问题上要主动担负责任，不能相互推诿扯皮。问题的解决程度成为考核行政领导行为的重要一环，使得其不能因为社会问题的涉及部门众广而推卸其应该履行的责任。

考核机制的存在有利于对谋取私利现象进行遏制，保证资源的公正分配和合理利用。跨域的社会问题往往涉及的范围广，需要消耗的资源多，而且难以在短时间内由一方承担。这就需要政府合作治理的双方对所需的资源进行聚集、共享，汇集参与方的力量来处理社会问题。资源的利用是关乎社会问题能否有效、合理、科学处理的物质基础。而资源的庞大性以及涉及的领域较为广泛，资源的管辖部门也较多，资源管理交叉重叠是需要重视的现实情况。行政领导者的权力的滥用，因为个人私利而将资源据为己有，会损害集体和合作双方的利益，从而导致社会问题处理产生之后和进程缓慢。考核机制存在成为一项重要制约机制，保证在资源共享过程中，行政领导采取透明、正确的行政领导行为。对行政领导者处理社会资源的公正性、公平性，以及在一定的资源数量下行政领导的行政效率进行考核，其投入与产出的比，产生具体的效益都是评价行政领导者权力运行的重要环节。在考核机制的要求下，行政领导者必须关注资源的利用问题，防止出现资源浪费，降低行政成本，更可以避免资源“私有化”现象的出现。使得行政领导者不得不重视政府间合作治理，防止合作治理成为一个单纯的口号，从而更好地治理社会问题。

三、完善行政领导考核机制的创新举措

基于研究府际合作间行政领导的重要作用，同时也明晰了考核机制的存在能够作为外部力量敦促行政领导积极、有效、正确的行使权力，因此，要基于考核机制的标准制定、执行过程和结果分析等角度来完善行政领导考核机制，将行政领导的权力行使加以约束，从而能维护行政过程的合法性，以及社会公众对行政领导、行政部门的信任感。

(一)确定科学、客观的考核标准

行政考核机制的核心是考核指标体系和评价标准，一个设计良好的行政考核指标体系是全面、正确、有效衡量党政领导机关和领导干部工作的尺度，能够清楚地表达领导工作的目的和目标，定义提供的产出和结果，并根据形成的效益定性行政领导的工作能力和水平。

但是，不同于经济学意义上定量化的绩效考核，行政领导考核机制难以通过具体的数字进行量化考核。首先，社会问题的复杂化，行政领导在处理问题是难以通过固定的标准来判断其行为是否合理有效，行政行为的作用力可能会在诸多方面展示出来，甚至还会有短期成果和长期成果之分。行政目标的多元化，行政活动不单纯以效益为唯一的目标，行政领导的行为要考虑多方因素，不能因为固定的标准而限制其行为的灵活性与创新性。另外，尤其是在府际合作中所处理的社会问题涉及利益主体广泛，关注事项较多，行政领导行为的成果也难以限制在一个特定的范围内，因而无法根据硬性和直白的数据进行考核，则需要全面、多角度的设计考核标准。

考核标准制定需要有大局观和整体观，设计考评指标体系既要考虑领导履行组织职能的基本考评指标，又要有鼓励领导在处理府际合作问题上的动态考评指标。不仅仅是将其法定的行政范围内产生的效益作为评价标准，更要从整体上来看相关合作过程中的问题是否得到很好的解决；既要有任免机关和业务主管部门规定的任期考核指标，也要有管理和服务对象的满意度指标，设置合理的评价体系，要以受众的诉求为准，尤其是现行社会下公民所得到的利益作为考核的最为直观的评价依据。府际合作解决的社会问题必然是影响深远的现实发展问题，解决过程必然会涉及到公民具体利益，而公民所能直观感受到的变化应是作为评价的重要依据；既要有定性考评指标，也要有定量考评指标，将成本代价要作为考核的标准之一。其具体产出难以预计，但是成本的投入量从另一方面来印证资源利用率。以投入为基础来考量具体产生的效益，无论这种效益的直接与否，都是有效产出的具体表现。在一定量的成本代价下，必然会有一个相应产出能力，围绕这一产出能力来评判行政领导的效能具有一定的现实性。综合以上各种因素，我们认为领导绩效考评指标设计应以通用性指标为基础，以管理职能为依据，以服务社会和服务群众为导向。

(二)保障考核信息收集的全面、准确

考核信息的重要性体现在考核过程是一个数据信息的分析过程，需要大量的信息来印证在一定时期内行政领导行为所产生的效益和存在的相应问题，考核信息是考核机制运行的重要依据，以此才能分析行政领导行为的正确与否，判断其能力的高低。在现实操作过程中，考核信息收集、处理等环节存在问题。首先，信息数据的收集往往难以涵盖行政行为的所有环节，尤其是在府际合作的背景下，行政领导的权力运行不会局限于某一法定边界内，权力行使会依据问题解决的需要而超出既定的行政区域，单单对行政领导的行为信息收集局限于某一部门或某一环节中，会造成一定程度信息资源的缺失，从而使得考核过程也会存在一定的偏差。其次，考核信息来源单一，将考核信息简单的定义为相关行政人员的评价。只依靠行政人员反馈的信息作为考核的依据，会存在一定程度的片面化和主观化，受到行政领导所拥有的权力的影响，所反馈的信息会存在非理性。

保障考核信息来源的多样化，有利于更全面的了解行政领导的能力。首先，重视客户反馈，即公众的意见和评价反馈，这是服务型政府改革下以顾客为导向的要求。另外，通过平行沟通实现考核信息的全面性，整体性、系统性。收集参与合作的行政部门对某一行政领导的评价，有利于避免权力对其信息和评价客观性、真实性的影响。

(三)依据考核结果构建合理的奖惩机制

考核结果是一项重要的数据，是了解行政领导行为的有利证明，然而许多被考核者往往不重视考核结果。首先，考核的目的是为了判断行政领导人员的行政行为是否符合要求，考核结果作为评判行政领导过程的重要数据存在，是不可避免存在对行政领导行为的批评与质疑。在收到考核结果后，从个人意愿上来说，行政领导常常不愿意接受考核结果对自己所做出的评价，忽视考核结果中的意见或建议，不能及时整改自身的行为。其次，考核结果不能成为评价行政领导的最重要的标准，对行政领导的评价往往还局限于主观上的评判，局限于上级部门和领导对其的评价，使得考核过程成为了形式。

为保证考核过程系统整体性以及考核结果能够督促行政领导的行政行为，需要构建合理的考核奖惩机制。依据考核结果进行或奖励或处罚，有利于保证考核结果的有效性、监督性和制约性的有效发挥。奖惩机制存在促使行政领导必须重视考核机制的存在，认识到有权必有责，权责统一。对不能客观、公正、依法行使权力，履行责任的行政领导，惩处是必不可少的。对做出巨大贡献的相关人员，在一定程度上进行奖励，也是对其的一种激励手段。因此，能够督促行政领导者依法行政，科学合理高效的行使权力和履行责任，这也是防止考核机制流于形式的一种保障。

由此看来，府际合作间的行政领导的考核是敦促行政领导有所作为的重要机制，是减少府际合作过程中摩擦和冲突的有益经验。完善行政领导考核机制能够在区域发展过程中提高行政效率，更好解决跨域问题的重要手段，也是推进国家治理现代化的重要环节，有利于推进社会稳定，加快经济稳步发展，实现政治社会的科学化与民主化。因此在府际合作中重视这一领域机制体制的优化就显得极其重要。