聚焦“四大关系”完善科创立法

程西园

11月11日至12日，市十五届人大常委会第十五次会议听取了关于《上海市推进科技创新中心建设条例（草案）》（以下简称条例草案）审议结果的报告，并对条例草案修改稿进行二审。常委会组成人员和列席代表聚焦科创立法原则、激发创新能力、激励科创人才、承载区建设等内容提出了审议意见。

“总纲性”和“突破性”的关系

经过一审和公开征求意见，这部上海科创中心建设的基本法，从国家战略的站位高度出发，进一步提高总纲性、实效性、逻辑性，体现出更鲜明的价值导向。常委会组成人员肯定了条例作为科创中心建设基本法的地位，同时对条例的突破性提出了更高的要求。

“现在修改稿有点在追求‘全方面，每个章节基本都有类似的总体要求”，沈志强委员说，“还是要强调大家的获得感和感受度”。

“是否可以有所突破？”冯经明委员认为，要围绕上海亟需破解的瓶颈难题，整合各方意见，形成突破性条款。“法不在多，不在面面俱到，而在于突破。这也是立法的初心，真正提供法律制度层面的保障。”

一方面，“核心内容，一句也不能省”。组成人员们认为，对于中央、市委一些理念性的要求要积极消化，把其中的要义和灵魂融入到条款中，不能只是号召性的口号。另一方面，“在站位高、面上照顾到的情况下，要去寻找一些比较实在的‘点，让科创主体、让全社会从这些‘点中有感受度和获得感”。

实在的“点”来自于实在解决科创主体遭遇的各类难题，包括招投标、土地利用、优待等。“政府已通过的政策就写进去”，要给予充分的政策支持，并允许政策突破，同时，对法律监督和落实提出要求。组成人员认为，要进一步增强条例的引领性、推进性、操作性、监督性，形成一个闭环。在总则总体要求和具体章节中，增加明确创新主体和推进责任的内容，发挥与后续章节相辅相成的作用。

“要把握这部法的核心要义。核心是科创中心，而不是科技管理工作。”这是常委会组成人员的共识。

市场配置和政府保障的关系

政府重要还是市场重要？一审过程中有委员提出，“上海一直以来给人的感觉就是加强政府，建议在条例中更多强调市场的作用”。

本次审议，常委会组成人员从不同细分领域出发，提出了发挥市场主体作用的意见建议：建议将第三条“全面增强资源配置创新能力”修改为“充分发挥市场创新资源配置的作用，全面增强创新策源能力”;建议将第九条中有关“市、区人民政府及其有关部门应当为科技创新活动提供开放的平台”改为“提供政策支持，营造良好的创新生态”;建议在第六章金融环境建设中增加“强化市场功能，增强市场活力，充分发挥市场优胜劣汰的功能”的相关表述……

“重点是为主体创新搭建平台、创造条件”，沙海林副主任和崔明华委员都认为，科技创新的推动需要考虑内在本质，考虑科技创新成果劳动价值的实现。一方面，要发挥市场主体的决定性作用，另一方面，政府责任要在市场化效益中体现出来。要注重技术创新成果交易平台的建设，既要抓国家重大项目牵引，也要推动整个社会形成科技创新的浓厚氛围。

很多委员都提到了技术创新成果交易平台。“进口博览会给我们以启示，政府要多提供交易会或专题平台，条例在这方面要加强引领和支撑。”崔明华委员说。

“政府有所为和社会参与，这二者不是对立的。”委员们强调，社会力量参与不够，需要通过政府来创造条件，比如营造社会环境，而不是政府不为。“千万不能陷入‘政府不管不作为，科创环境就好这样的意思里。”

“人才引进来”和“品牌走出去”的关系

人才是第一生产力。推动上海科创中心名牌“走出去”，首先要把优秀人才“引进来”。本次条例草案修改稿将“个人”纳入了创新主体范畴，并增设了“人才环境建设”专章，充分体现了创新模式和形态日益多样化的趋势下，对不同创新主体的培养和激励。

“要在70亿人中选人才”，这是赵伟星委员提出的选才理念。构建科技创新体系过程中，人才是关键要素，赵伟星委员认为，实现“建设具有全球影响力的科创中心”的目标，需要提高人才引进培养的层次和立意。

吸引一流人员，带来一流团队。沈志强委员建议，条例草案可以在制度上做一些突破，通过支持外籍科学家领衔重大科研项目、支持国外大学来沪独立建立科研机构，吸引国际一流团队服务上海、服务科创中心建设。

国际人才本土化的另一面，是本土人才国际化。郑健麟委员认为，一方面，要注重引进吸纳非华裔科学家创新人才到上海进行创新创业;另一方面，要在条例中增加有关人才国际化的内容，不断深化人才开放与国际合作。在对标国际通行规则和全球最高标准的“物理反应”中，实现上海立法与国际机制融合的“化学反应”，来增强上海人才的国际竞争力。

人才引进的更高标准是科创中心建设的更高要求，源自于科创中心建设的更高品牌定位。

对于本市科技创新中心建设总体要求，陈必昌委员认为，科创中心建设应当坚持全球视野，开放引領推动创新，同时，也需要积极融入到世界科技高地。他建议，将相关内容修改为“以开放引领、积极融入全球科技高端领域来推动科技创新”。

崔明华委员建议条例草案在开放程度方面继续加重分量，“虽然在总则上提到了，但在后面的内容中体现不够”。上海在城市历史发展中最重要的就是开放，建设科创中心也要遵循这个开放的规律。

从“跟跑”到“并跑”，再到“领跑”，“我们还可以有更高的站位和更远的战略”，高德毅委员认为，不仅要考虑融入全球中心的网络，还要进一步加强国际交流与合作，从原来的“跟跑”、“并跑”的态势逐渐转向在某些优势领域探讨“领跑”的局势。

“聚焦张江”和承载区建设的关系

条例草案的第四章是承载区建设的相关规定，本次修改将章节名称由“聚焦张江”改为“承载区建设”，增加了第一条承载区建设总体要求，增加了最后一条“放大辐射效应”，明确张江与自贸区、临港新片区、长三角等区域的联动，增强开放协同叠加效应和辐射效应，从而推动全城全域创新。

张江的地位、作用、性质对于上海科创中心建设具有引领作用，但承载区范围并不仅仅包括张江。如何在彰显张江“旗帜地位”的同时，促进承载区全域建设？这也成为了常委会组成人员热议的焦点问题。

组成人员提出了两种修改办法。有委员认为，应当在标题中加入“张江”，改为“张江及其他承载区建设”，既覆盖全域，又突出重点。有委员提出，题目恢复到“聚焦张江”，同时将张江相关条款改为全域普适性条款，并增加承载区相关规定作为兜底条款。

毛放委员认为，在修改前，要厘清“承载区建设”与“上海科创中心建设”的关系。“全市都是科创中心建设的承载区，不仅仅指张江，还包括各区的示范园区、自贸区的新片区、长三角一体化示范区等。”

组成人员提出的不同修改办法，是不同立法思路和立法技术的具化。组成人员一致认同的是预期的立法效果。正如张辰委员所说的，“要让张江不仅是科技园区、地域概念，更是品牌概念、科创名片”。也如龚祖英委员建议的，借鉴德国科创中心建设以科学城为抓手的做法，优化有关内容表述，明确张江就是上海要聚焦的创新平台，充分体现上海特色。