金融机构破产处置的国内症状及国际经验

王紫薇

摘   要：本文以金融机构是否适用《破产法》为切入点，首先指出金融机构破产处置在基本导向、程序和清偿顺序上存在一定的特殊性，并具体结合我国金融机构破产处置实践中存在的症结和问题，在系统借鉴国外成熟经验的基础上，提出具体的破产退出路径和政策建议。

关键词：金融机构;市场化处置;破产

中图分类号：F832.0                       文献标识码：A                          文章编号：1674-0017-2019（5）-0011-06

任何一个完整的生态都應该同时具备诞生机制和退出机制，破产制度作为市场主体有序退出、并以司法手段公平清偿债权人债务的一种制度安排，是健全经济金融生态的必要环节，但是我国金融体系尚缺少完善的破产处置机制。由于金融机构市场化退出渠道不完善、破产退出操作经验严重不足，金融生态整体缺失优胜劣汰机制而更容易累积风险。在完善金融机构破产机制的讨论中，争议最大的就是《破产法》是否适用于金融机构。

一、金融机构破产的特殊性

（一）防守式的破产导向

在破产制度的运作导向方面，一般企业发生资不抵债等情况时更多地是鼓励其破产，但金融机构却因其与生俱来的三大特性而侧重于如何通过有效处置而预防破产，即以更积极的救助、重组、兼并等各种方式避免破产，从而保护广大债权人的利益。其三大特性主要为：一是高杠杆性。金融业不同于一般工商产业，本质上是一个高杠杆行业，金融机构作为资金融通的中介广泛集聚社会资金，并将其配置到有效领域，通过杠杆作用实现风险与效率平衡下的利润最大化，也因其高杠杆运作实质，金融机构的风险管理内在要求更高、外部监管更严。二是脆弱性。金融机构的信任危机和挤兑风险可能导致其比一般企业更为敏感和脆弱，因两者在同业间具有快速传导性和扩散性，一家机构倒闭也可能引发区域性金融风险，如美国雷曼倒闭引发了金融市场信心的整体崩塌，从而引爆了2008年的全球性金融危机。三是负外部性。金融机构破产关系着债权端的众多金融消费者，也关系到债务端的众多实体企业，一般情况下其破产对实体经济带来的负面社会效应要远远大于其救助成本。囿于金融机构避免破产的导向，其不同于一般企业只要符合破产相关规定即可申请，所以实质上破产门槛更高，这也是历年来我国金融机构破产案例极少的重要原因之一。

（二）监管部门主导的破产程序

1.广义的破产程序包含前期处置流程。在避免破产的导向下，问题金融机构的前期处置流程更为重要和关键，是广义的破产程序中不可或缺的一环，真正的破产程序一般都是在行政救助、重组等诸多处置方式都无效的情况下才予以考虑，这也导致金融机构的整个破产处置进程更加复杂、更成系统，在利益相关方量级、处置和破产流程推动、破产管理组织要求等方面都明显不同于一般企业。

2.监管部门在金融机构破产处置中的重要作用。在一般企业破产中，破产宣告、清算组织、裁定权利与义务、认定破产中的法律事实与适用等方面，以及破产重整、和解等，法院处于主导地位（吴敏，2006）。但在金融机构破产处置中，特别是前期的处置进程中，监管部门的介入非常重要，这不仅是金融机构严监管的必然结果，也是最大程度维护金融消费者权益、降低金融机构破产负外部性、提供救助资金以提高处置成功率等的内在需要。在法院宣告金融机构破产前，监管部门需要先评估金融机构风险状况，再审定是否采取其他救助措施或处置方式，而且在后续的重组、兼并收购等处置抉择和进程推动中也可以发挥重要的组织协调作用，最后再负责决定是否走破产程序等。

（三）以保护金融消费者权益为要的清偿顺序

在金融机构的债权债务关系中，无论是存款人还是保险人，金融消费者都因信息不对称而处于相对弱势的位置，其利益应该得到优先保护，因此在问题金融机构破产退出时，其清偿顺序理应处于较优先地位。如2015年5月1日起，我国全面施行《存款保险条例》，存款保险基金首先为储户设定了50万元最高偿付限额的保障，而《商业银行法》也有“优先支付个人储蓄存款的本金和利息”等保障规定。金融机构清偿顺序的特殊性也同时决定了存款保险基金、保险保障基金等机构在金融机构破产处置中应该享有介入权力并积极发挥作用。

二、我国金融机构破产处置实践中的主要问题

纵观我国金融发展历程，也不乏问题金融机构被接管、被合并、被撤销等案例，但整体尚未形成系统可借鉴、可复制的成熟经验和流程，而且基于金融机构破产处置的特殊性，目前我国在法律保障、监管职责、市场化处置机制建设等诸多方面还存在一些问题。

（一）相关法律制度不健全，政策规范力度不足

一是当前我国金融机构破产适用《企业破产法》设定的一般程序规则，并未具体考量金融机构的特殊性，也未具体考虑其对经济增长、社会稳定牵一发而动全身的重要性（牟健，2005）。随着金融机构种类、规模和重要性的不断提升，完善其破产法律法规的紧迫性与直接套用《企业破产法》的不适性都与日俱增。二是当前金融机构破产处置的各项制度没有形成统一体系，相关规则散落于多部法律规章中，如关于银行机构破产处置依据就有《企业破产法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《金融机构撤销条例》等法律法规。法律制度上的不系统削弱了问题金融机构市场退出的合理性、正当性与规范性，也不利于全面防控金融机构破产行为可能引发的负面影响和潜在风险。三是相关法律法规缺乏具体的实施和操作细则，如《破产法》原则性地规定了金融机构适用企业破产程序，但结合《民事诉讼法》中关于金融机构破产的操作程序却没有具体的落实规定，例如破产申请主体、破产清算标准和程序、破产债权与职工报酬债权的清偿等问题都没有具体的规则。

（二）風险预警机制不完善，破产处置监管职责不明确

鉴于前期处置在金融机构市场退出中扮演着重要角色，触发处置行动的风险预警机制的建立和完善很关键，但我国目前还没有正式建立覆盖整个金融体系的预警体系，导致监管部门介入和处置的时间点很难把握。另一方面，监管部门即使及时介入了，也缺失如信贷资产应急处置、管理层治理权限制等相关的应急预案，对金融机构是否施以救助、采取何种有效的救助方式、救助失效后的响应等缺乏统一的决策和操作机制（程璞，2015）。而且，随着金融业综合经营和金融市场联动效应的加强，金融控股公司类机构出现困难该由监管部门单兵作战还是上升到金融委协同作战，这些具体的制度安排有待进一步明确。根据历史经验，监管部门往往都是到了金融机构已严重资不抵债甚至已发生地区性支付危机的最后时刻，才采取一些强制性的监管措施，而不是在其出现问题苗头时就及时介入，这种识别滞后和监管滞后会加大金融机构市场退出的成本。如1998年广东国际信托投资公司破产案，由于当时金融风险预警机制缺失，到其金融风险暴露时，巨额债务已经到了无法救助的程度，只能通过破产程序退出，耽误了金融机构处置的最佳时期，大幅增加了破产成本与风险。

（三）行政手段干预过多，前期市场化处置尚不成熟

放眼全球，国外金融机构依托其成熟的金融市场采取并购、重组方式退出较为普遍，但在我国不仅案例不多而且也不理想。我国以往实施的金融机构退出案例，基本都靠管理部门出面组织协调，不仅行政主导色彩过于浓郁、没有固定章法，而且政府与市场的边界也很难界定（胡艳香等，2011;徐传华，2002）。特别是在一些地方政府参股的问题金融机构处置过程中，地方政府既是组织者，承担着媒介和撮合人的角色，又同时是金融机构的主要出资人或者债权人，角色的重叠必然削弱了并购、重组的公平性和市场化原则，不仅处置的最终实效不好，而且也造成更大范围的金融资源的低效配置和浪费。

（四）金融安全网制度和破产机制对接还有待进一步完善

以存款保险制度为例，首先存款保险制度与破产制度未能有效衔接，存款保险风险处置的触发机制、存保机构介入金融机构破产处置过程的权力和工具还有待进一步明确。其次，存保管理机构职能有待强化。当前，存保管理机构只能通过调整存保费率来实现对投保机构的差别管理，对商业机构约束性较小。而且根据《存款保险条例》，存保管理机构在问题金融机构处置中，也只有建议接管权而没有强制处置权。再次，存款保险基金近年来虽然也陆续对相关投保机构采取了相关早期纠正措施，但在进一步细化早期纠正措施、完善相关配套政策、强化风险处置等方面还有待不断进阶。最后，我国金融机构市场化风险分担机制也需进一步健全，缺乏更多元化的风险分担机制，未来存款保险制度如何有效衔接中央银行的“最后贷款人”职能，不断丰富资金来源以强化对问题银行的处置权责也是重要的探索内容。

三、金融机构市场退出的国际经验

（一）建立了较为完备的市场退出法律体系

为依法对金融机构的市场退出进行管理，维护各方正当权益和市场秩序，许多发达国家制定了金融机构市场退出相关法律法规。2008年金融危机前，国际上问题银行市场退出的法律制度主要有两种模式：即普通法模式和特别法模式（程璞等，2015）。

一是普通法模式。普通法模式是将金融机构看作一般的企业，其破产也完全适用普通破产法来解决，这类国家包括英、法、德等。以英国商业银行为例，2008年金融危机爆发以前，银行破产与普通企业破产在法律适用上没有根本性差异，《英国破产法（1989年修正案）》明确将商业银行破产纳入普通破产法调整范围，因此也没有针对商业银行破产的特别立法，相关法律规范分散在《1986年破产法》、《1987年银行法案》、《2000年破产法》等一系列单行法令中。但2008年金融危机爆发后，英国也逐渐规定了一些金融机构破产的特殊规则，在《破产法》为普通法的基础上又专门形成了《银行法》和《银行破产规则》等立法补充。

二是特别法模式。特别法模式是针对金融机构制定专门的法律制度来解决其破产问题。这一模式以美国为代表，加拿大、荷兰、瑞士等也是实行特殊法模式。以美国为例，金融机构破产采用不同于普通破产法的特殊规则，《联邦破产法典》明确规定，其破产清算和破产重整的内容不适用于金融机构，而《联邦银行法》就为银行破产与重整具体设计了一套独立的、排他的法律制度。另外，美国银行破产的特殊规则，最直观的体现是在问题银行破产处置中赋予了联邦存款保险公司特殊权力，特别是2010年在总结金融危机经验教训基础上，美国出台了《多德-弗兰克法案》，该法案赋予了联邦存款保险公司更大的监管和破产管理职权。

2008年金融危机爆发出一系列问题后，国际上金融机构破产制度特殊化逐步成为一种立法趋势。英国2009年通过的《银行法》制定了银行特殊破产制度，爱尔兰2011年的《金融机构紧急稳定法》也引入了银行特殊破产制度。德国虽然没有引入银行特殊破产制度，但其2008年通过的《金融市场稳定法》为银行规定了一些特殊处置规则。

（二）建立由行政机关或司法机关主导的权责分工制度

为全面负责问题金融机构的处置事宜，部分发达国家都明确由中央银行、金融监管机构、存款保险机构等行政机关负责主导，也有部分发达国家将金融机构破产处置按照企业破产执行，将主导权交由司法部门进行裁决。

一是由金融监管当局和存款保险机构主导进行的破产处置。如美国的货币监理署、联邦存款保险公司和联邦储备银行三家机构在问题银行前期处置中都会介入，但问题银行宣布破产倒闭后，一般都统一交给联邦存款保险公司接管处置。联邦存款保险公司作为最大的债权人被赋予接管人的职能，在处置前期着重通过资金援助、重组协调等方式加强对问题银行的市场化处置，在问题银行进入最终的破产程序后负责进行清算业务。由于银行破产的专业性以及敏感性，法院在此过程中发挥的作用有限，仅仅对联邦存款保险公司所做的决定进行有限的司法审查。日本在商业银行的市场退出机制中，主要由金融厅负责收回商业银行的经营许可证，终止其法人资格，有权决定商业银行何时进入破产阶段，并规定具体的操作程序，但在具体处置中，存款保险机构通过投入公共资金等形式发挥重要作用。

二是由法院等司法机关主导的金融机构破产处置。如英国赋予了金融监管机构一定的裁量权，但金融机构破产程序中司法机关占主导地位。《英格兰银行法》规定，“金融服务管理局可向法院申请，推动银行进入破产程序，或者法院诉讼时参与听证，但并不直接参与破产程序的运作。”因此，破产程序是在法院主持下实施。又如韩国由银行监管部门负责实施问题金融机构市场退出的行政干预，并通过向法院申请来启动银行破产程序，由法院负责对银行的清算。

（三）形成了较为成熟的市场退出程序

根据国际经验，问题金融机构的市场化处置进程一般分三步走，首先是救助，包括自我救助、政府救助、同业救助（主要指兼并收购）和金融监管当局救助;其次救助不成功就重组，根据繁复程度不同又细分为债务、资产和机构的重组;最后，在前两种方式仍然无效的情况下，只能让金融机构立即破产倒闭。总体而言，前两步实施成功的案例较多，最后真正破产倒闭的反而少（安启雷等，2003;徐传华，2002）。

一是兼并收购处置路径较为健全的“美国模式”。以美国银行机构为例，一旦其资本充足率触到非常低的标准线，监管当局就能强制采取合并、收购或者关闭等措施。首选方式是引入另一家稳健机构直接吸收或合并问题银行;在合并未能直接达成的情况下，存款保险公司给予一定的支持，或直接吸收问题银行的坏账，或给予并购方一定的资金支持，以此撮合合并事宜;如此再行不通，存款保险公司则可能对问题银行直接注资或对其进行接管，评估决定进一步开展资产重组、机构重组还是直接将其关闭。

二是破产倒闭处置方式相对成熟的“英国模式”。英国在处理银行业金融机构破产处置时，一般由金融监管当局或者银行的债权人向具有管辖权的法院提出申请管理，法院在收到申请时确立听证日期，监管当局或者与银行相关的直接利益人参与听证，管辖法院在听证时期介入调查并做出是否关闭银行的决定。在举行听证时，未经法院同意，监管当局或直接债权人不得私自关闭银行，期间处理银行资产的任何行为都无效。当决定关闭银行后，监管当局必须吊销银行的经营许可证。此外，在破产宣告后到清算组成立以前，有一段管理上的真空，《英格兰银行法》规定法院在发布行政程序令后，应任命1名临时管理人，临时从事银行的管理活动。待清算组成立后，临时管理人可以自动转为清算组成员，以保障其工作的连续性。

三是对公私金融机构采取分类处置的“德国模式”。德国在问题金融机构破产处置方式的选择上，金融监管当局在其中扮演着重要的角色。以银行业为例，德国联邦金融管理局会根据银行的不同属性而采取不同的处置方式：对公有制银行不适用破产程序，其债务由国家偿还;对私有制（股份制）银行，在其出现严重问题时先由联邦金融管理局组织关闭，如有其他金融机构愿意接收的，不使用破产程序，如无其他金融机构接收的，且又资不抵债的，必须进入破产程序;对于信用合作银行一般由同业协会进行接管和兼并。

四、我国破产处置路径设计及政策建议

（一）问题金融机构破产处置的路径设计

在尽量避免金融机构破产的导向下，完整的金融机构市场退出机制应该包括前期处置和破产清算两大内容，两者缺一不可。在前期处置的过程中，由相关监管部门主导，采取各种措施和工具救助金融机构，包括内部整改等强制性措施，央行提供再贷款、注资等救助措施，以及金融机构被接管、重组、并购等市场化手段;在具体破产清算过程中，由法院主导，开展撤销或破产的相关程序，并畅通与相关监管部门之间的信息沟通。

（二）政策建议

1.健全完善法律体系，强化法律保障。一是鉴于金融机构的特殊性及其破产可能带来的负面影响，建议以“早期介入、严格退出”为基本原则，尽快制定有关金融机构破产处置的专项法律法规。在立法模式上，建议采用普通和特殊制度并举的方式，在“处置阶段”实行特殊制度，而当进入实质性破产清算阶段时，则实行普通公司破产模式。二是以完善的法律法规制度为基础，制定与之配套的实施细则和操作办法，明确问题金融机构处置或破产申请主体、破产的发起标准、破产清算程序等，增强解决问题金融机构市场退出的针对性。例如，在确定金融机构处置主体方面，以银行业为例，根据是否系统重要性银行的不同属性确立不同层级的处置监督主体;在具体执行方面，可借鉴美国经验确立存款保险基金在问题银行处置阶段的主导权利，实质推动问题银行的救助和重组进程，鉴于我国存款保险基金管理工作由中央银行承担，这样也便于中央银行发挥审慎监管、存款保险、最后贷款人的三大金融安全网职能。

2.加强风险预警评估，注重预防和早期纠正。大部分经营正常的金融机构演变为问题金融机构是一个量变到质变的渐进过程，在这个过程中，金融机构呈现不同特征，因此有必要建立风险预警评估机制，降低救助成本，稳定金融系统。一是建立中央、省级和地市三级风险预警体系。中央风险预警系统主要对金融业的整体运行进行把控，通过监测国际金融风险和涉及到的全国性金融业风险，接收并整理省域预警系统的信息，进而提出防范风险的措施。省级、地市预警系统主要是监测、控制区域性的金融风险，防止蔓延至区域外。二是建立我国的金融风险监管评估系统。一方面借鉴国际通行的CAMELS评级体系，按照管理、支付、清偿等各维度指标对金融机构进行评级;另一方面开展动态风险监测，提高风险评估的前瞻性。三是充分发挥存款保险早期纠正职能。进一步完善《存款保险条例》相关配套措施，建立早期风险监测、识别和预警机制，明确早期纠正措施的启动条件与实施流程。通过尽早识别问题投保机构及其风险点，尽快启动干预措施，降低投保机构倒闭的可能性。

3.明确相关部门的职责划分，建立协作机制。鉴于金融机构监管的专业性和敏感性，同时又避免处置权力过于集中，建议赋予存款保险公司、金融监管部门、司法部门在不同的阶段行使不同的处置权，并建立多方协作机制。例如，若商业银行出现问题后，首先由金融监管部门决定如何处置问题银行，是对其进行救助还是实施重组或者关闭;若实施救助，可能涉及央行、金融监管部门、财政多方参与;若实施资产重组，建议将问题金融机构交由存款保险机构接管，维持金融机构的运营，逐步实现并购重组，并赋予存款保险机构一定的强制处置权;如果无法救助或者救助无效，由金融监管部门作为机构的破产申请人向人民法院提出申请，司法机关审理并征得金融监管部门同意后，进行破产清算程序，存款保险机构在破产清算中对存款人利益形成保护;清算后交工商行政管理部门办理金融机构的注销手续，最后由金融监管部门收缴破产机构的《金融机构法人许可证》和《金融机构营业许可证》并向社會公告。

4.发挥市场机制作用，扩大救助资金来源。一是面对问题金融机构时首要“不隐匿、不纵容”，以积极的态度看待问题金融机构的市场退出，避免风险过分累积引致更大的危害。二是弱化政府的行政干预，遵循市场化原则推动金融机构破产退出。三是借鉴美国等实践经验，按照“成本最小化原则”要求，积极寻求并购、重组等退出方式，慎选撤销关闭和破产清算方式。四是实现援助资金多样化，包括利用民间资金处理问题金融机构的资产、拓宽存款保险公司融资渠道、引导公共资金与行业资金介入等，通过引入不同渠道的资金共同支持问题金融机构的市场退出。

参考文献

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[2]程璞，鲁玉祥.银行业金融机构市场化退出机制研究[J].哈尔滨金融学院学报，2015，（2）：20-23.

[3]胡艳香，汤凌霄.我国银行业金融机构市场退出法律制度研究[J].湖南商学院学报，2011，（1）：101-107.

[4]李菁.國外银行倒闭及清算机制的比较分析及启示[J].文史博览（理论），2013，（4）：73-74.

[5]徐传华.金融机构市场退出的法律比较与分析[J].金融论坛，2002，（1）：41-47.

[6]杨东勤.中国商业银行破产法律制度构建研究[D].北京：对外经济贸易大学，2016.

Domestic Problems and International Experience of

Bankrupt Mechanism for Financial Institutions

WANG Ziwei

（Hangzhou Municipal Sub-branch PBC，Hangzhou Zhejiang 310001）

Abstract：This paper at first points out that the bankruptcy and withdrawal of financial institutions have certain particularity in the basic orientation， procedure and order of payment， analyzes the problems existing in the practices， regulations and practice， and then puts forward specific policy suggestions by systematically learning the foreign mature experience.

Keywords： Financial institutions; Market-driven withdrawal; Bankruptcy

责任编辑、校对：钱晓东