关于国有改制破产企业留守处若干法律问题探讨

詹学红

湖南益阳市国有资产监督管理委员会，湖南 益阳 413001

一、有关留守处的一些基本法律问题

(一)清算组、管理人、留守处

我国1986年《破产法》(试行)以及《公司法》均对清算组做了明确规定，清算组是企业经营终止后执行清算事务并代表企业行使职权的权务机构，它负责企业清算期间一切事宜。破产管理人是指破产案件中，在法院的指挥和监督之下全面接管破产财产并负责对其进行保管、清理、估价、处理和分配的专门机构。留守处则是企业改制、破产清算期间完成的过渡性临时机构。根据《破产法》以及最高人民法院颁布的《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》，破产管理人与清算组之间的关系是包舍与被包舍的关系，破产管理人在一定情形下可以由清算组担任。另外，由于目前尚无法律条文对留守处的职能、性质等做出明确规定，根据实践经验，留守处可以理解为政府解决企业破产的后续问题，如人员安置、维稳工作而成立的过渡性机构，系政府主管部门派出的临时工作部门，在政府主管部门和原企业人员之间具有双面胶的作用，在主管部门授权下同时还具有一定的行政管理职能。

(二)留守处系改制破产企业的临时性办事机构

客观来说，留守处是时代的产物。国有改制破产企业留守处的基本职能包括：贯彻落实“先安置职工，后处置资产”的企业改制破产模式，确保妥善解决企业的债权债务等遗留问题和确保企业资产安全，负责协调解决国企改制破产遗留的信访和稳控工作，负责企业生产经营期间历史遗留问题的调查和解释工作。参考目前大多数地方政府文件中关于留守处的规定，都明确“企业破产终结或关闭后留守处撤销”，由此可见，国有改制破产企业留守处具备过渡性质，属于改制破产企业的临时性办事机构。

(三)严格来讲留守处并不具备民事主体资格

留守处系在企业改制、破产清算期间成立的过渡性临时机构，不具备固定场所，独立的资产等相应条件，不具有民事主体资格，不能独立承担民事责任。至于企业歇业、撤销、或破产吊销营业执照后的诉讼问题，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第六十四条规定“企业法人解散的，依法清算并注销前，以该企业法人为当事人”。“《中华人民共和国企业破产法》第二十五条规定”管理人履行下列职责：……(七)代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序”可见，公司依法进行破产程序后，涉及公司的民事诉讼活动应由具有独立法人资格的用人单位为案件当事人，涉及该公司的诉讼活动应由该公司清算组(管理人)代表该公司参加诉讼活动。之所以当前普遍存在留守处代表公司参加诉讼活动，究其本质而言，是因为大多数地区，留守处和清算组已经混同，留守处即清算组，清算组即留守处。

二、留守处在国有企业破产中实际扮演的角色

(一)实践中清算组往往担任破产企业管理人，而清算组往往又被冠以“留守处“之名

由于我国1986年的《破产法》(试行)采用的破产管理人员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定的清算组制度，故在相当长的时间内，破产管理人又被称为“破产清算组”。随着私有制经济的迅速发展，《破产法》(试行)客观上已经无法跟上时代的潮流。2006年颁布的《破产法》在保留原有制度的基础上，也引入了新的管理人制度。然而从目前国有企业破产实践来看，考虑到国有企业的破产涉及到国有资产处置、职工安置等复杂问题，目前大多数地区仍然由政府有关部门、机构的人员组成的清算组担任管理人，此时清算组即破产企业的管理人。同时，从实践来看，大多数地区采取的是清算组和留守处合二为一的方式，即所谓的“两块牌子，一套人员”，通过成立“留守清算组”，即承担清算组(管理人)的职能，也发挥留守处的作用。

(二)实践中留守处发挥着管理人的职责，并代表破产人进行必要的民事及其它活动

管理人在各国的称谓不相同，甚至在我国都因为《破产法》(试行)和《破产法》之间的条文差别而有所区别。管理人是我国《破产法》才明确的一个概念，在《破产法》(试行)则被称为清算组，其职能相当于现行法律中的管理人，只是由于当前大多数国有企业破产过程中，行政因素干预多，未有专业人员介入，造成清算组、破产管理人、留守处三者相互混淆。实践中，清算组直接承担管理人的职能，而留守处发挥着管理人的作用。正是由于实践中将“留守处”与“清算组”“管理人”职能混淆，才使得留守处可以实际行使以上权利，但究其本质而言，留守处并不具有民事行为能力，只是当留守处实际兼具破产企业清算人(管理人)职责时，其以留守处之名行使破产企业管理人的权利时才会被认可。

三、关于留守处风险把控的一些思考

(一)加强党对留守处工作领导

鉴于我国国有企业管控模式和行政隶属、管理的要求，针对目前我国国有企业兼具社会效益、经济效益双重作用和行政化因素干预多的一些实际特点，特别是习主席关于国有企业党建工作指示，必须加强党对国有企业的领导。原破产企业的主管单位在一些规模大的企业留守处，应设立临时党支部，在一些规模小、留守人员少的留守处，应设立临时党小组。确保国有企业资产处置、人员安置、牌子撤销之前的所有工作作为国企党建工作的一个分支，始终在党的核心领导下进行。确保国企党建工作不缺位、不失职、不留盲点、死角。依法公正，忠实执行职务。

(二)采取合理措施，加强对留守处工作的监督

应该加强对实际发挥管理人作用的留守处处分破产企业重大财产的监督，加强留守处(管理人)日常工作管控和工作汇报机制。《企业破产法》第69条规定，管理人在实施对债权人利益有重大影响的财产处分行为时，应及时报告债权人委员会，同时还应按国有资产监督管理相关法律、法规规定，向国有资产监督管理机关和批准留守处设立机关报告，并获得批准。但《破产法》并未明确“报告”的含义和性质，造成实践中的操作困难。考虑到国有企业性质的特殊性，应当明确管理人(留守处)“报告”的含义和性质，从而防止实际发挥管理人作用的留守处滥用权利。事实上，由于破产程序比较烦琐，法院对实际发挥管理人作用的留守处监督可能会流于形式，从而监督人又是债权人利益的代表，其倾向于采取对债权人有益的监督措施。这会进一步导致债权人与债务人之间的利益不平衡。我国破产法中的债权人委员会，非一个必设机构，即使设立，其组成人员又非专业、恐难以胜任监督专业化管理人的职务，所以，为规范管理人的职务执行，在破产程序中应配备一个法定的专业人员组成的监督机构，制约留守处。建议在国有企业管理机关设立留守处监督管理办公室或部门。

四、结语

国有改制破产企业留守处是时代的产物，在政府主管部门和原企业人员之间具有双面胶的作用，在主管部门授权下同时还具有一定的行政管理职能，所以职能不明确。从法律上明确留守处的性质和规范职能，对国有改制破产企业的资产保护，下岗工人的安置，社会的维稳都具有重大的意义。