试述检察机关参与民事公益诉讼的完善

梁颖欣

西北政法大学，陕西 西安 710063

一、检察机关与民事公益诉讼

(一)检察机关参与民事公益诉讼的历程

在全面建成小康社会的决胜阶段，中国特色社会主义进入新时代的关键时期，环境污染、生态破坏、食药安全，国有资产保护，英烈保护等这些关切到国家发展和人民幸福的问题仍然突出。为加强对社会公共利益的保护，从2012《民事诉讼法》中规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和组织可以向人民法院提起诉讼”实施后检察机关是否属于法律规定的机关之争到2017年十二届全国人大常委会第二十八次会议决定对上述规定增设一款“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼”，关于检察机关是否是法律规定的机关终于有了确定的结论，检察机关提起和参与民事公益诉讼也终于有了明确的法律依据，检察机关参与民事公益诉讼也终于师出有名。为更好地完善检察机关提起和参与民事公益诉讼的程序，使检察机关更好地维护公共利益，两高2018年发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称司法解释)，该司法解释中明确地说明了检察机关在提起和参与民事公益诉讼的法律身份是“公益诉讼起诉人”，这意味着我国在探索建立和完善检察机关参与民事公益诉讼的进程中又向前迈出了重要的一步。

(二)民事公益诉讼

民事公益诉讼从广义上是指任何机关、组织以及公民都可以在相关法律的授权下，针对损害社会公共利益和公共秩序即损害不特定多数人的有关生命健康等利益的违背法律法规的行为，作为原告，以自己的名义向人民法院提起并参与与自己并没有直接利害关系的诉讼，请求人民法院追究侵权人法律责任的活动；而从狭义上是指特定的国家机关和相关的组织在相关法律的授权下，针对损害社会公共利益和公共秩序即损害不特定多数人的有关生命健康等利益的违背法律法规的行为，请求人民法院追究侵权人法律责任的活动。其实无论从广义还是狭义上来说，民事公益诉讼所保护的利益必须是涉及不特定多数人的民事利益，狭义与广义之分主要是原告的范围是不是仅指特定的国家机关和相关组织。

二、检察机关参与民事公益诉讼的优势

(一)检察机关的内设机构民事行政检察部门本身就负责监督民事诉讼，现在民事行政检察部门也是检察机关专门负责民事公益诉讼的机构，且检察机关作为我国宪法明确规定的专门法律监督机关，本身就担负着对国家机关及其工作人员，公民等是否遵守宪法和法律规定进行监督的责任，其在公共利益受损时理应以公益诉讼起诉人身份提起和参与民事公益诉讼，以守护者的角色维护社会公共利益。

(二)检察机关有国家财政的支持和保障，尤其是有取证方面的优势。同时，检察机关拥有一支法律知识扎实，诉讼经验丰富，可以熟练有效地运用法律手段来维护社会公共利益的检察官队伍，可以从各方面保障公益诉讼的顺利进行，实现对公共利益的有力维护。

(三)检察机关参与民事公益诉讼在国外司法中也有体现且我国民事诉讼法修订后以及试点方案出台后的近些年，检察机关参与公益诉讼的成功案例也有很多，最高人民检察院和最高人民法院也在不断地推出指导案例来指导实践中民事公益诉讼案件的进行。

三、对完善检察机关参与民事公益诉讼的一些建议

司法解释的出台和实施，为检察机关提起公益诉讼提供了理论和法律依据，明确了人民检察院在公益诉讼中的地位是“公益诉讼起诉人”，并在法律框架内就检察机关享有的诉讼权利及应履行的诉讼义务、诉前公告程序、起诉条件、具体裁判方式等作出细致的规定，对于检察机关更好地履行职责，保障案件审理顺利推进具有重要的规范意义。但是还是有些许地方可以再完善。

(一)案件范围还可以再扩大

民事公益诉讼的案件范围依照《民事诉讼法》等，还是只包括破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，但行政公益诉讼的案件范围显然更大、更符合实际需求，除包括民事公益诉讼的案件范围外，还包括行政公益诉讼监管的是经督促仍不依法履行职责的行政机关，这些领域都是关系到社会公共利益的重要领域，或许双管齐下能更好地保护社会公共利益，实现设立公益诉讼制度的初衷也是最终目的。而且还有一些案件比如英烈保护，国有文物保护、国有资产保护等的案件，笔者认为也需要纳入到检察机关参与的民事公益诉讼的案件范围中。

(二)证据证明程度以及举证责任

司法解释中规定：“人民检察院提起民事公益诉讼应当提交的材料中应有被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料”，但没有规定这个证据要证明到什么程度，且证明损害事实的举证责任要怎么分配，检察机关还要证明损害金额等吗？笔者认为，检察机关只需要证明有损害事实的发生或者必然会有损害事实的发生即可，具体的损害金额等由专业组织来计算，如果这些都要检察机关予以证明，检察机关就目前的能力而言难以实现，且相关的鉴定费用以及案件调查等必要费用也要由违法者，侵权者在败诉或部分败诉时承担。笔者认为民事公益诉讼案件的举证责任应该倒置，这在侵权责任法的第八章环境污染责任的倒置举证责任中也有所体现，同时这也会加重这些侵害公共利益者的违法成本。

(三)对侵权责任承担的后期的监督以及赔偿金额的相关问题

公益诉讼试点办法中规定“人民检察院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等诉讼请求。”但现实情况是即使人民法院胜诉后，对侵权责任承担的后期监督恐怕难以实现，因为检察机关毕竟不是专业机关，在目前案件数量较大的情况下，检察机关能履行好相关的诉讼职责即可，笔者认为，可以采取“一周一联系，每周一通报”工作机制，具体的监督还是由相关部门来进行，但相关部门需向检察机关定期通报相关责任承担情况并建立相关档案以供后期查询。

对于赔偿金额，判决赔偿金额要交由检察机关还是相关部门监督执行，侵权人财产不够赔偿，赔偿款不够恢复原状等该怎么办？以及在全部赔偿损失，恢复原状后等情况下有结余怎么办？笔者认为可以与相关部门进行联合沟通，由相关部门内的一个工作部门或者机构来负责这笔赔偿金额的使用，并设置专门账户或专门基金，并引入第三方监督，案件执行完成后向检察机关以及法院出具执行情况说明并定期和执行完后向社会大众公布执行情况。如果有结余，则转入专门账户或专门基金，经申请批准后可以在相关公益诉讼赔偿金额不够的案件时，也可以判决时判决其分期支付，直至恢复原状等。

四、结语

检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份参与民事公益诉讼，通过一系列程序等更好地履行职责，维护公共利益。从2012《民事诉讼法》第五十五条对检察机关是否属于法律规定的机关的争论开始，到2018司法解释明确检察机关“公益诉讼起诉人”的身份，这是我国法制的进步，也是贯彻依法治国方略的体现，更是推进国家治理体系和治理能力的重大举措。