网络社会治理法治化的困境与路径

网络社会是伴随信息技术革命而产生的社会结构。网络消费、网络言论、网络话语、网络交往、网络经济等网络活动是网络社会发展的产物。网络社会活动的正常运行和良好运作必然要求在和谐稳定的网络秩序中进行，要求构建完善的网络社会秩序和网络社会法规，要求推进网络社会治理的法治化。卡斯特认为，网络社会最显著的特征是媒介信息技术成为社会的结构性力量，由网络和个人的互动而建构，“虚拟社群是人际的社会网络，大部分以弱纽带为基础，极度地多样化专殊化，但也能够由于持续互动的动态而产生互惠与支持”。[1]人与人在互联网虚拟空间的交流往往以弱纽带为基础，这种线上的互动模式是时代所需。人在网络空间互动所形成的网络社会影响现实的社会组织、社会文化和社会制度等方面建构。在网络社会治理领域推进法治化建设，有助于解决“信息孤岛”“信息失真”“信息垄断”等问题，推进公共服务的法治化转型。

一、网络社会治理法治化的内涵

网络社会治理法治化是社会治理法治化建设的重要内容。“网络社会治理法治模式，是指坚持运用法治思维和法治方式，将网络社会治理要素、治理结构、治理程序、治理功能纳入法治范围及运行轨道协调统一的有机综合体及其治理理论、制度与实践。”[2]网络是网络社会治理法治化的空间载体。网络社会治理法治化是指在网络的社会空间下，网络治理主体对于网络治理对象采取依法上网、管网、办网的原则，采取法治化的治理方式维护网络社会的健康发展，以达到构建公平正义的网络法治社会目标。网络社会治理法治化主体主要包括参与网络治理的政府、社会组织和公民等，治理对象是网络领域违法犯罪事件、群体性事件等，治理方式是运用法治思维方式及时化解网络事件，解决网络治理存在的问题，维护网络社会的公平正义和安定有序。网络社会治理法治化的最终目标是要维护网络社会的公平正义，构建美好的法治网络社会，满足网民在新时代社会主要矛盾转化背景下对网络法治资源的现实需要。

二、网络社会治理法治化面临的主要困境

网络社会治理法治化存在的问题制约着网络社会治理的健康发展以及网络法治构建。目前，我国网络社会治理法治化面临的主要困境包括治理主体间合作共治不足、法治规则建设、法治人才队伍建设不足、网民的法治意识不足、国际合作不足等。

1.网络社会治理主体的合作共治不足

与管理的内涵不同，治理强调多元主体间的良性互动、有效沟通、积极反馈和有效合作。网络社会治理法治化的过程不是政府或社会某一主体开展的，而是党、政府、市场、社会、民众等多元主体共同参与，是全面的、结构化的。网络社会治理不是由政府单方面管理、监督和提供公共服务，而是由党、政府、互联网从业者、网民等多元主体共同在基本的网络社会准则下的有效互动。在我国网络社会治理过程中，政府依然是网络社会治理法治活动的主导者，社会组织和公众参与网络社会治理法治活动的程度水平远远不够。

网络社会组织是网络社会治理的重要主体，是由网络民众在网络社会中构建的非正式或正式组织平台。以网络社会组织为例，据新华社报道，“截至2016年12月，我国网络社会组织总量为1333家，其中全国性网络社会组织47家，地方性网络社会组织1286家”。[3]网络社会组织若缺乏政府引导、法治规范和制度制约，容易造成自身定位不清、缺乏社会信任、产生违法犯罪行为等问题。网络社会组织的自身定位不清表现为网络社会组织的非实体性，网民对网络社会组织的认识不清。网络社会组织缺乏社会信任，原因在于政府与网络社会组织的关系界定不清。正式的网络社会组织由政府引导设置。而非法的网络社会组织会导致网络色情、暴力等违法犯罪的发展。公共事件发生后，网络谣言的传播会导致社会舆情的歪曲和恶化。2016年一个名为“江苏高考家长总群”的QQ群为政府取缔，激化了政府与网民的矛盾。2018年一个“安徽高考家长群”因为孩子上哈尔滨工业大学的宿舍环境问题而争吵。[4]在网络空间中，家长因孩子的未来发展而盲目攀比并产生了网络争吵的行为。这表明家长缺乏政府适当的引导，既不能盲目取缔，也不能不加以引导，应当给予社会主义核心价值观和法治思想的观念教育。可见，在我国网络社会治理空间，国家、社会组织和网民等主体合作共治的局面还尚未形成。

2.网络社会治理的法治规则建设不足

网络社会空间既是虚拟的社会空间，也是人与人紧密联系的社会空间，是与现实社会紧密连接的社会空间。随着互联网成为社会活动的重要场域，犯罪分子在网络社会进行了非法侵入破坏网络、非法窃取国家信息、网络诈骗等犯罪活动。2018年，全国公安机关开展了为期10个月的“净网2018”专项行动，侦破网络犯罪案件57519起，抓获犯罪嫌疑人83668名。各类网络犯罪事件频发的法治失范行为，从深层次折射出网络社会空间领域法治保障的缺失。

网络社会法治规则的有效性和权威性来源于网络社会治理的立法规范、网络社会治理制度体系构建、网络社会治理的法律执行效果以及网民对网络法治状况的认同。网络发言的自由性、网络主体的多元化、网络空间的虚拟性、网络信息传播的迅速性使得网络治理呈现高度的复杂性，也使得网络社会的法治规则难以建立。一方面，网络社会组织日新月异、网络社会问题层出不穷、网络社会事件纷乱复杂，另一方面，我国网络社会治理的立法环节建设明显滞后，使得网络安全、网络舆情等方面的事件无法得到及时规制。在制度方面，网络社会治理缺乏有效的制约规范机制、合作协商机制、应急处置机制等，影响了社会治理法治化的实施效果。在执法方面，我国网络社会治理存在执法依据的混乱，导致执法权界定不清、执法对象认定困难等问题，使得网络社会治理法治化的实施困难。此外，网络社会仍存在着信息隐私控制等公权力滥用现象，使得网民的信息隐私权利受到侵犯。

3.网络社会治理的法治人才队伍建设不足

近年来，各种网络违法犯罪活动呈现逐年递增趋势，严重威胁网络社会治理的安全、健康和有序。第一，网络社会治理法治人才队伍整体不足。熟悉网络社会治理法治的专业人才供应与网络社会治理的法治需求还存在较大差距，还不能满足网民对网络社会治理法治供给的需要。第二，网络社会治理中法律知识和计算机技术的复合型人才不足。很多互联网的犯罪活动属于高科技智能犯罪，网络犯罪分子熟悉网络功能与特性，熟悉网络缺陷与漏洞，能够借助计算机技术攻击网络系统。而与惩治网络高科技犯罪行为相比，网络社会治理中懂得法律知识和计算机技术的复合型人才明显不足。第三，网络社会治理中法律知识和网络信息安全的复合型人才不足。作为网络社会治理主体中的网络监管人员和司法系统人员囿于各自专业知识，对网络犯罪的特点和社会危害性认识不够，以致部分网络空间领域呈现“无政府状态”。因此，仅仅依靠政府、社会组织和公众这三股力量来预防网络犯罪、维护网络社会秩序难以达到网络治理的最佳效果，网络犯罪事件的有效预防处置和网络社会治理领域“计算机网络技术+法律知识+网络信息安全”的复合型法治人才匮乏之间的矛盾愈加凸出。

4.网民在社会治理中的法治意识不足

中国是具有广泛人情意义的社会，遇事找熟人和找关系，缺乏法治观念。因而在网络上遇到权利被侵犯，往往不是利用法律武器来保护自己的正当权利和合法利益，而是采取忍受吞声或者找熟人解决。其次，网络社会空间中，网民容易以感性的情绪激动取代理性的法治思维。网民会认为网络空间是虚拟的社会空间，是情绪发泄的社会空间。遇到网络舆情事件，网民容易产生情绪化、暴力化的倾向。有些网民具有明显的“罗宾汉情节”，对社会人群进行根据贫富差距的状态做出简单的善恶判断，进而做出民粹主义的“扶弱抗强”行为，带有网络民粹主义的暴力倾向，产生一些如网上窥私、人肉搜索、网络诽谤等行为。“网络监督受到非制度化、情绪化、娱乐化、自由化的实践现状困扰”。[5]可见，我国网络社会治理中，网民的法治意识还比较薄弱。此外，网民由于网络治理领域的法律知识不足，对于网络被侵权结果不能做出合理的处理，不能有效地保护自身的合法权益，对于网络犯罪行为不能及时制止和举报。

5.网络社会治理的国际合作不足

当前的复杂国际形势使得以美国为首的网络发达国家和以中俄为代表的新兴网络大国之间缺乏深入的网络国际治理合作。全球当前拥有13台根服务器，1主12辅，主根服务器和9台辅根服务器现在被美国操控于手中，剩余3台辅根服务器分别被放置于英国、日本与瑞典。这表明，美国等发达国家在网络操控上占有绝对主导权。一方面，美国等网络技术发达国家凭借其最先进的互联网技术支撑，通过互联网向新兴网络大国输送西方的“普世价值”，宣扬它们所推崇的网络自由权。美国采取单边主义的网络国际治理策略，以网络自由战略干涉他国内政，强行推行美国网络技术标准，组建网络部队威慑进攻他国。[6]这种单边主义的网络国际治理策略损害了其他国家的国家利益。另一方面，中国和俄罗斯的网络信息技术不断发展，要求网络技术领域规则制定权和发言权。如何捍卫本国网络主权不被侵犯、争取应有的网络规则制定权成为当前中俄等新兴网络大国参与国际网络社会治理的重点。近年来，网络“跨国犯罪”成为发展趋势，反映了网络国际社会治理的规则制定有待加强。由于国家间意识形态的差异、国家网络利益的不同，各主权国家在网络国际社会治理领域的国际合作难以在短时间内达成。

三、网络社会治理法治化建设的现实路径

网络社会治理法治化的目标是为了构建网络法治社会，增强网民法治意识，满足网民对网络法治的需要。在治理主体、法治规则、法治人才、网民意识、国际合作等方面加强网络社会治理法治化建设是应对网络社会治理法治困境的现实对策。

1.推进网络社会治理主体间的良性互动

从网络社会治理的主体来说，有效的网络社会治理是党、国家与社会在网络社会空间的持续良性互动。社会治理结构、社会治理程序、社会治理功能等方面都要融入法治要素，使得网络社会治理在法治化轨道运作。2018年中国网络社会组织联合会及其党委成立，体现了网络社会组织建设的成熟，以及基层党组织力量对网络社会组织的嵌入。

首先要明确网络社会治理主体间的权限和职责。网络社会治理法治化建设，要求清晰界定网络社会治理的主体与客体、个人与社会、权利与义务、责任与职能、自由与秩序等基本法权关系，使得网络社会治理多元主体在法治范围内“治网、办网、用网、护网”。法治以制度化、规范化的方式整合网络社会治理多元主体的力量，使其在法治轨道推进网络社会治理现代化。

其次，网络社会治理不能仅仅依靠政府的规范和指导，而更需要多元社会治理主体共同参与社会治理，以实现网络社会治理的价值目标。在党和政府领导下形成网络社会治理的合作共治，是网络社会治理法治化的必然要求。微博等网络运营商作为网络信息传播的中枢环节和责任主体能及时地发现、管理其网络空间中各种失范问题，并能通过一定的网络技术来遏制有害信息的扩散。网络社会组织和网民等具有对网络法治的目标和利益的一致性，有责任和义务参与网络社会治理的法治化进程，形成网络社会中的合作共治关系。温州网络社会组织创造性地构建了“1＋11+11+N”的网络社会组织发展框架体系，规划好网络治理的生态“同心圆”，发挥网络社会组织在网络社会治理法治化的重要作用。

再次，网络社会治理法治化要体现服务型社会治理的理念，标志着政府对社会治理理念的根本性转变，政府的网络治理整体理念要从控制、管理的理念上升到服务、指导和规范的理念。控制、管理的网络治理理念仅仅是为了达到技术性的网络治理目标，而服务、指导和规范的网络治理理念是为了达到技术性目标和服务性目标的结合，为了建设服务型的网络法治社会。服务型的网络社会治理模式要求政府改变社会治理理念，主动探索网络社会治理主体间的合作共治机制。政府与社会在网络空间的良性互动是网络社会治理法治化的必然需要。

2.完善网络社会治理的法治规则

网络社会治理不是一种正式的制度，而网络社会治理法治化是要将网络社会治理纳入到正式的法治、制度的范围内。在网络社会，社会治理若缺乏制度、法治的规范容易产生网络社会秩序的混乱和失范，公共事件、危机事件处理不好容易产生网络群体性事件。面对与日常生活紧密相关的网络社会，完善法治思维和法治理念成为网络社会治理的重要方式，是规范网络社会秩序的现实要求。

首先从立法层面来说，应该健全网络社会领域的立法和规范，制定出专门的网络治理法律，以法律形式确定网络社会治理主体责任、权利和义务，规范网络空间的有序运行。我国应建立网络社会治理的法律体系，例如对于网络谣言的治理，“2017年9月，百度也宣布上线辟谣平台，来自全国各地的372家网警巡查执法账号将入驻该平台。”[7]网络谣言治理是在网络法律的指导下净化清明网络空间，推进网络社会治理法治化建设。2016年我国通过了《中华人民共和国网络安全法》，推进了网络社会治理法治化的进程。网络刑法、网络民法等法规的制定是网络社会立法应进一步推动的现实要求。

其次，从具体制度方面来说，应完善具体的网络社会治理的可操作性的制度规范。党的十八届四中全会提出“推进社会治理体制创新的法律制度建设”。在微社区、微信朋友圈、企业微信营销平台等网络场域，我国政府应加快网络空间的法律制度建设，构建起具有中国特色的网络社会治理法治体系。制度建设是网络社会治理法治化的核心要素，是网络法治社会建设的关键环节。完善网络社会治理的制度建设，应从网络社会的新闻发言人制度、网络办公制度、领导人答复制度、应急处理制度、对话协商制度、社会工作制度建设、公共冲突治理制度等方面的建设着手，构建完善的网络社会治理制度体系。

最后，网络执法人员要严格执法，要提高网络执法水平。网络执法是实现网络社会治理法治化的关键，是维护网络社会秩序的根本保障。对于网络社会变化快的特征，政府应总结网络社会的特征，制定应急的网络社会治理法规，并给予网络法治人员以适当自由裁量的执法权。网络社会执法队伍建设，要提高执法人员的专业水平，做到严格规范执法，合理配置执法权力，保护网民的合法权利，对网络违法行为严格惩罚。政府应健全两地联合办公的网络执法机制，使网络警察克服两地管辖权的障碍。网络警察既要熟悉网络法律知识，也要精通网络技术，学会网络电子取证进行网络案件侦破，让网络违法犯罪行为得到应有惩罚。

3.加强网络社会治理的法治人才队伍建设

法治人才队伍是网络社会治理法治的人才保障和队伍支撑。在网络社会治理法治化中，我国不仅要培养大批懂网络的高科技人才，更要注重从网络技术、法治知识和社会治理实践等方面培养专业型、复合型的人才队伍。具体而言，我国应加强高校的法治教育、政府的电子政务建设，增加网络技术人员的法治教育活动，提升法律工作者的网络培训水平等。

在学校教育中，高校应加强对法学、计算机技术、网络信息安全、社会工作等专业的学生进行复合型的理论教育和实操教育。学习教育应注重系统化地培养系统掌握网络技术、法律知识、网络社会治理的复合型专业人才。这有助于使他们成为今后网络社会治理法治化的中坚力量。在政府的电子政务建设过程中，政府应加强工作人员的信息技术、法律知识，提升工作人员在电子政务沟通、网络办公过程中的作用。构建具有网络法治方面的复合型人才是政府部门应对人民对网络法治公共服务方面需求的必然要求。具有复合型知识的法律人才在应对网络犯罪案件时能发现案件的缘由和过程，并进一步提供合理的分析过程、案件线索和处罚意见。因而，政府和企业对网络技术人员应开展定期的法治教育活动，对法律工作者应展开网络技术培训，使得专业人才队伍有着完善的网络社会治理和法治方面结合的知识系统，以预防和阻止网络领域高科技犯罪发生。

4.提升网民的法治意识

网络社会的言论空间由广大网民的言论构成。约束网民参与网络空间的行为和表达，是净化网络空间的必然。而网络的法治意识提升可以降低法治维护成本，从基层网民的视角、从事件的逻辑起点解决网络法治问题。推进网络社会治理法治化要约束网民不当言行、规范网络社会秩序，从网民的法治公民意识、社会主义法治意识和理性意识等方面进行提升，以推进网络社会治理法治化。网民的法治主体意识的觉醒是网络社会秩序构建的关键。第一，提升网民的法治公民意识。网民要清晰地认识到自己是国家的公民成员，在网络发表的言论代表国家公民的观点和思想，要明确自身的权利和义务，要具有维护国家利益的义务、保护自身权益的权利，要合理使用对国家事务的发言权、知情权、参与权和监督权。网民在法治环境下参与网络社会治理，要做尊法、守法、用法的良好公民。第二，提升网民的社会主义法治意识。网民的思想和言论要坚持党的领导与法治、德治与法治、人民权利与法治等统一的关系，维护网络法律的尊严和网络意识形态的安全。政府应加大对国外意识形态渗透的控制，加强网民的社会主义法治意识。网民应自觉维护社会主义意识形态安全，维护网络中的社会主义法治建设。第三，提升网民在网络空间的理性因素，克服网民情绪化的非理性因素，克服民粹主义的网络暴力。网络空间并非与现实无关的虚拟空间，而是与现实社会紧密关联的社会空间。网民在网络空间的行为，代表的是现实社会中公民的素质和道德。因而，网民要自觉遵守网络法规条例，净化网络空间环境，维护网络法治和网络安全。

5.增强网络社会的国际合作治理

跨国网络犯罪和网络恐怖主义等事件反映了当前网络治理的国际合作体系中的深层次问题。网络空间不是各国的政治力量角力场和犯罪活动温床，各国应在网络空间中加强网络人类命运共同体理念，遵守相关国际法律和国际公约，按机器网络领域国际立法，搭建网络国际合作技术交流平台等。首先，构建网络空间命运共同体理念，为增强网络社会的国际合作治理提供了指导。关于网络人类命运共同体，在2015年第二届世界互联网大会上，习近平指出：“保障网络安全，促进有序发展”“构建互联网治理体系，促进公平正义”。[8]构建网络人类命运共同体，要求尊重各国网络主权、增强国际网络安全、维护国际网络正义。网络社会的崛起是人类解放实践面临的新情况，也是人类命运共同体构建必须面临的新境遇。在新的网络条件下，网络空间逐渐构成人类命运共同体构建的重要场域。从空间的全面性来看，人类命运共同体构建应坚持现实空间和网络空间的统一，促进人类社会在现实空间和网络空间中的全面解放。其次，在遵守国际网络公约的基础上，进一步加快互联网领域的国际立法，恰当处理国际网络社会适用各国的法律制度差异，构建多边、民主和法治的全球互联网治理体系。国际网络法律的设立应考虑到不同国家的利益、国家间的共同利益，坚持利益的差异性和统一性相结合。全球网络安全应加强在基础网络设施、个人数据安全、网络应急响应、特定行业网络安全等方面加强网络法律建设。再次，要搭建网络国际合作技术交流平台，国家间相互对网络技术进行交流合作，合力打击跨国犯罪和网络恐怖主义，维护网络空间的全球正义。网络国际合作技术交流平台的搭建有助于提升各国的网络安全技术，合力打击跨国网络犯罪。“一带一路”是网络人类命运共同体搭建的新平台，各国通过“一带一路”加强网络法律制定和网络安全技术共享。全球应建立一个涵盖政府、科技公司、民间社会、学术界等多方的协商机制，在各国法律与规范多样化和统一性的基础上加强国际网络监管。