流域横向生态保护补偿研究进展

李 洁

常州大学史良法学院，江苏 常州 213164

2016年12月，财政部、环保部、发改委、水利部联合出台的《指导意见》在工作目标、补偿基准与补偿标准上有了具体的内容安排。2018年，财政部更是下达了流域上下游横向生态保护补偿机制奖励资金的通知：为加快建立横向生态补偿机制，根据中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》要求，中央财政对建立起跨省流域上下游横向生态保护补偿机制的流域安排适当奖励资金。至2019年，《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》进一步强调流域横向生态保护补偿的方向是市场化与多元化。

一、流域横向生态保护补偿的实践进展

新安江流域在2011年9月率先开展了横向生态保护补偿的实践。财政部、环保部印发实施《新安江流域水环境补偿实施方案》(下称《实施方案》)，正式启动该流域水环境补偿试点工作，试点期限为2012年至2014年。新安江流域补偿资金额度为每年5亿元，其中，中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省分别出资1亿元，形成纵横结合的生态保护补偿模式。2011年千岛湖水质营养状态开始出现好转的拐点，随后其水质状态逐步好转，并且与新安江上游水质变化趋势保持一致，表明补偿试点对于保持和改善新安江流域水质的效应正逐步显现。2018年11月6日，安徽省环保厅发布了第三轮试点正式实施的通知，一方面第三轮补偿协议对水质考核指标进一步提高，另一方面试点将在货币化补偿的基础上，积极探索多元化、市场化的补偿机制。

值得一提的是，基于中央财政对流域横向生态保护补偿资金的支持，促进全流域共抓生态环境保护和修复，推进国家生态文明试验区建设，各地陆续印发了相关的“流域横向生态保护补偿实施方案“。流域横向生态保护补偿实践正如火如荼地展开。

二、流域生态保护补偿政策内容的突破与进展

近年来，中央和地方积极探索实践，初步建立了多方位、多层次的生态保护补偿机制，并在流域横向生态保护补偿上取得了积极进展。但结合最新发布的《行动计划》，笔者发现《指导意见》还有需要补充扩展的地方。

第一，有关生态保护补偿的定义。从前的生态保护补偿概念过于宽泛，使得真正的生态保护补偿机制创新很难凸显。《行动计划》明确了基本原则是受益者付费、保护者得到合理补偿，这是一个明显的进步。在此之前的生态保护补偿机制中，通常把“污染者付费“为原则的一些政策措施也归结到生态保护补偿机制中，容易造成生态保护补偿与生态损害赔偿界定的混淆。

第二，有关补偿资金的来源。在《指导意见》中，对补偿资金基本原则是“地方为主，中央引导”。这说明政府是补偿资金来源的主要渠道。但如果一直靠政府的财政转移予以支持，会对政府造成巨大的财政压力，尤其是环境治理的资金数目庞大。因此，《行动计划》提倡采取一种市场化的生态保护补偿模式。“即一种以产业发展绿色化和生态化、生态保护产业化为导向，以企业等市场参与者为投资主体的生态保护补偿机制。”[2]该机制的核心恰恰就是对于现状的突破，补偿资金的来源主要不是政府。《行动计划》明确政府是起到“引导”的作用，更多的是让市场介入参与。让市场介入的模式目前有三种，一种是让企业开发开采自然资源，企业从中受益。另一种是将生态当做产业来经营。当前的污水处理系统运营成本太高，企业出于本身盈利性的考虑就不愿意采取减排的措施。因此，政府应该鼓励将生态进行产业化，科学计量出污染行业，尤其是重污染行业的减排成本，给出一般标准。在一般标准的基础之上，相应提高排污权的价格，使得污水处理成为一个盈利的产业以达到市场化生态保护补偿的目的。最后一种是由《行动计划》提出的，支持有条件的地方发起“区域性绿色发展基金”衍生而来的绿色金融模式。目前我国已经有云南普洱、湖北宜昌、河北张家口、安徽黄山等多地设立了绿色发展基金，通过吸引足够的社会资金配置到绿色产业，不仅能有效解决生态保护补偿带来的政府财政赤字，同时能对低碳经济起到一定的促进作用。

第三，是对排污强度进行区域排名。《行动计划》中提到以工业企业、污水集中处理设施等为重点，在有条件的地方建立省内分行业排污强度区域排名制度，排名靠后地区对排名靠前地区进行合理补偿。这是一种运用范围更细化的横向生态保护补偿模式。这一方面使得行业内个体进行技术改造升级以减少污染物的排放量；另一方面又团结区域内的各个行业，这种连带方式可以促进行业主体分享清洁改造与污染化治理的最佳方案，并且互相监督。

三、流域生态补偿政策内容的补充与扩展

《行动计划》在一定程度上填补扩充了《指导意见》的内容，使得流域生态保护补偿的方向更加市场更加多元，但笔者对流域生态保护补偿机制本身存在的问题与《行动计划》细化深化部分举措的后续处理上还有一些补充。

一是补偿标准的污染物可以选择特定的一种明确。《指导意见》中表示地方可选取高锰酸盐、氨氮、总氮、总磷以及流量、泥沙等监测指标，也可根据实际情况，选取其中部分指标。[3]这里说的特定一种不是广泛的特定，而是针对各个地区的不同指标的特定。降低特定污染物的数量，再配合严格的流域污染物排放总量的控制，能在很大程度上降低监测污染物的成本，增加削减污染物达到各跨界控制断面允许排放量的可行性。

二是虽然国家鼓励市场化生态保护补偿模式，市场化的生态保护补偿模式也确实能缓解政府的财政压力，但现实中“2016年中央财政投入的生态补偿资金占全部生态补偿资金的87.7%，地方财政资金占比为12%，其他资金来源占比不到1%。”[4]社会各方资金投入太少，如何提高资金的投入是关键。笔者认为一部分原因是社会公众对生态环境保护的重视程度不够，政府对环境的治理往往采取大包大揽的模式，让公众没有当家做主的意识。因此，政府应当加强宣传，培养公众对环境的主动保护意识。另一部分原因是资金筹集平台不够健全，公众积极投入资金，但一方面收集资金的渠道不广泛，另一方面现在的公益组织缺乏公众信任。因此，拓宽资金筹集平台并且增强公益组织的公信力刻不容缓。有关平台建设可以采取新型的有保障的移动应用程序予以辅佐，顺应时代的发展。另外，在市场化生态保护补偿模式成熟之前，政府主导的补偿模式还是会持续较长的一段时间。

最后就是对《行动计划》中市场化的定义。众所周知，市场是各方参与交换的场所，它以营利为目的。而市场化的生态保护补偿有区别于市场本身的目的，更多体现的是生态环境保护的目的。因此，在将生态保护补偿交由市场操作时，不能一味地追求营利，保护生态环境才是第一目的。另外市场化模式并不是补偿的唯一模式，政府还是要从中引导。环境保护同经济发展一样，市场和政府是模式运行的左膀右臂，缺少了政府引导的补偿模式是不完整的。

四、结论

国家在流域横向生态保护补偿实践的探索经验是一步一步积累而成的，《行动计划》在《指导意见》的基础之上往前走了一大步，但也并不是说流域横向生态补偿的研究就在此止步了，更不是说内容就限制在了这几个方面。地方应该在国家指导方案的基础之上加入地区特色，勇于创新，积极探索新的形式与政策，为健全生态补偿机制添砖加瓦。