北京市婴幼儿托育服务体系的建立与完善*

刘佳佳 周 容 毕知非 张晓卿

对外经济贸易大学英语学院，北京 100029

2019年5月国务院办公厅颁布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，其中着重提出要在2025年实现0至3岁婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系的基本健全，基本形成多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系。全面二孩政策落地以来，北京市内幼儿园数量及儿童入园率均有显著增加，解决了许多家庭“入园难”的问题，但市内各大幼儿园的幼儿入园年龄一般限定在3周岁以上。与此同时，托儿所数量则无明显增长。这导致市场上对低龄婴幼儿保育服务日益增长的巨大需求长期无法得到满足。而从全国范围来看，北京的情况绝非个例。据原国家卫计委在2015年生育意愿调查中的数据显示，我国0-3岁婴幼儿的入托率仅为4%，而发达国家婴幼儿入托率则达到了50%。除供需严重不匹配之外，北京市婴幼儿保育服务行业内还存在各种行业乱象，市场矛盾凸显。0至3岁婴幼儿托育服务已成为公共保障服务中的短板。

一、现状与问题

婴幼儿保育服务业在建国初期经历了一段快速发展时期。上世纪70-80年代，托儿所在许多城市都很普及。从全国数据来看，解放后托儿所总数较之解放前增加了363倍。但近20年间，北京市乃至国内各地的托儿所数量均急剧减少，原本设在机关、学校、企业内部用以照顾职工子女的托儿所纷纷关闭。原因之一是我国新生儿出生率在独生子女政策出台后明显降低并在相当长的一段时期内保持在较低水平，使得婴幼儿照护需求骤减；此外，随着市场改革的深入，九十年代的国企改制也使得大量附属托儿所关闭。

过去的三十年间，“家庭照护”代替了幼托制度。但2016年以来，全面二孩政策的推行使“入托难”问题逐渐浮出水面。尤其在北京等一线城市内，双职工家庭的大量存在使婴幼儿抚育工作落在了上一辈人的身上，社区里照看婴幼儿的老人随处可见。但“隔代抚养”不仅易造成儿童成长过程中的心理、行为问题，也造就了许多为照顾下一代而齐聚北京及其他大中型城市的老年人，挤压了老人晚年的时间与精力。随着我国迅速迈入深度老龄化社会，“隔代抚养”模式即将随着幼儿祖父母一辈的年龄增长和健康原因而难以继续。另一方面，大中城市内月嫂、保姆雇佣费用的攀高，使得许多工薪家庭难以承受。因此，随着我国新生育政策的实施及新生儿总量的增加，当前迫切需建立起完善的婴幼儿保育服务体系。

婴幼儿托育服务体系的构建对减轻在职妇女育儿负担、帮助妇女产后再就业、提高女性生育意愿等方面能起到关键性作用。2019年2月人力资源社会保障部、教育部、司法部、卫生健康委、国资委、医保局、全国总工会、全国妇联和最高人民法院九部门联合发布了《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》，该《通知》细化了和女性就业有关的法律并使之更具可操作性。其中特别提出要促进0至3岁婴幼儿的保育服务社会责任化，减轻女性育儿负担、家庭负担，促进女性产后就业。

目前，北京市的婴幼儿保育服务机构可大致分为三类。一是正规的公立托儿所；二是具营利性质的民办托儿所；三是家庭式的托育中心。此三类保育服务机构均存有不同方面问题：首先，公立托儿所和私立幼托中心数量有限；其次，私立托儿所日趋“贵族化”，其高昂费用让普通工薪家庭望其项背；最后，家庭式保育中心往往未在工商局注册或存在超范围经营，卫生条件、食品质量、消防安全、人员配备方面均存在问题与隐患。

二、解决途径

(一)在正规幼儿园内增设“托幼班”

目前北京市拥有1657所审批成立的幼儿园，入园儿童总数约为45.1万人。专门开办面向0-3岁婴幼儿的托育机构虽不失为解决之道，但存在投入大、成本高、周期长的问题。北京可利用现有资源，在公立与私立幼儿园内增设“托幼班”。市教委可督促、鼓励新建园、迁建园、扩建园、及共建园按一定比例招收0-3岁婴幼儿。以回龙观、天通苑(“回天”地区)两大社区为例，“回天”地区常驻居民约为83.6万。截止至2018年有幼儿园53所，以民办园为主。2019年十月昌平区幼儿园等建设工程项目建议书得到发改委批复，对七里渠CP00-1600-0013地块的规划可在2020年为“回天”地区新增三所幼儿园，提供990个学位。虽依然存在学位紧张问题，但若深挖潜力，在已有及在建园区内增添3岁以下婴幼儿的看护设施，配备具从业资格的保育员，并为0-3岁婴幼儿设置一定招生比例，可暂缓北京市内(特别是“回天”这类大型居民社区内)所凸显出的“入托无门”问题。在婴幼儿保育方面除了加大政府投入外，还可吸引民间投资，多渠道促进婴幼儿保育业的发展。

(二)出台相关政策法规，明确责任部门

北京市可尽快出台相关行业标准、法律法规来保障婴幼儿保育服务业的有序、健康发展。在立法方面还可参照国外相关经验。例如，日本颁布了《学校教育法》、《社会教育法》、《私立学校法》、《私立学校实行令》、《学校法人法》等一系列法律，可对托儿所运营进行有效管理。同时，北京市也应尽快明确负责婴幼儿保育业的主管与监督部门，由主管部门对托儿所的办托资格进行审核、认定，形成严格的注册制。主管部门可与保育员培训机构，儿童心理学家，儿科医生、护士，以及和婴幼儿保育有关的其他社会服务机构密切合作，并联合工商、教育、卫生、消防等部门对各类托儿所及日托中心的卫生、设备、食品、消防等进行不定期抽查。

(三)全面提高保育员、幼师水平

托儿所聘用的保育员、幼师应具有相应专业能力和儿童心理学、营养学等必要知识，上岗前需通过人力资源和社会保障部的职业资格考试，还应接受托儿所的岗前培训。北京市教委也可统一组织面向0-3岁婴幼儿托育服务从业者的定期培训。所有保育员、幼师都应进行身体和心理测试，合格后才可被聘任。被聘用的保育员和幼师在后续工作中还要接受定期职业培训与市教委的不定期抽查，抽查内容可涵盖对保育员与幼师的健康状况、疫苗接种情况、职业基础知识、卫生保健知识、婴幼儿心理学知识、婴幼儿教育学知识、相关法律法规知识的考察。

(四)对幼托机构或困难家庭进行补助

市政府可依具体的财政状况，对低收入家庭发放学前教育补助金，或对婴幼儿托育机构进行直接补贴。在一些高福利国家(如：瑞典、丹麦等)，政府常常使用对公共照护体系进行高额补贴的方式来促进保育业发展。以丹麦为例，丹麦家长每月仅需为幼儿支付约两至三千元的入托费用，丹麦政府则为每位儿童都支付了高达1.9万元/月的补贴。在老龄化、少子化的日本，为了鼓励生育，日本政府一直采用财政专项拨款的方式对幼托机构大力资助，其补贴额度可达65%左右。

三、结论

婴幼儿托育服务体系的建设与完善是构建生育友好型社会的必要环节。目前北京市能为3岁以下婴幼儿提供托育服务的机构十分稀缺，家庭为主的抚养模式对女性生育意愿与女性产后再就业起到了严重抑制作用，日益增长的婴幼儿托育服务需求长期无法得到满足。据此，本文提出以上建议措施，以缓解供需失衡的市场矛盾，建立以普惠性托儿所为主的婴幼儿保育服务体系，满足各类家庭的迫切需求。