机动车无违法记录年检的正当性及其法治化思考

□黎 慈

（1.江苏警官学院，江苏 南京 210012；2.华中师范大学，湖北 武汉 430070）

一、问题的提出：机动车无违法记录年检的执法争议频发

现行《机动车登记规定》（以下简称《规定》）第四十九条第二款规定：“……申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。”这就是机动车无违法记录年检的立法来源。自该《规定》实施以来，机动车无违法记录年检成为全国交警部门的共识，而且载入公安部交管局设置的全国统一数据库标准和登记软件的计算机登记系统，一旦机动车有交通违法行为未处理，登记系统就会拒绝为该车辆办理核发检验合格标志业务。然而，从2005年7月广州谭某起诉交警部门获得法院支持后［1］，山东、湖北、四川、湖南等地车主起诉交警部门并胜诉的行政诉讼案例一直在不断涌现，引发了法官、律师、法学学者、交警、车主、人大代表乃至普通民众的热议。为确立机动车无违法记录年检合法化的地位，公安部在呈送给国务院法制办公室的《中华人民共和国道路交通安全法修正案（送审稿）》（以下简称《送审稿》）中，建议在现有《道路交通安全法》第十三条第一款中增加“经检验符合机动车国家安全技术标准，且机动车没有未处理的交通事故和道路交通安全违法行为记录的，由公安机关交通管理部门核发机动车检验合格标志。”自国务院法制办公室公布上述《送审稿》后，又引发了新一轮关于无违法记录年检是否应当合法化的争议。

作为具体实施机动车无违法记录年检的基层交警部门，在屡遭行政诉讼败诉风险后深感困惑：作为公安部的下属单位，如何正确对待游走在“合理不合法”边缘的无违法记录年检？一旦无违法记录年检废弃后，如何落实机动车车主违法行为处罚的执行？为澄清无违法记录年检中的相关问题，消除基层执法的困惑，笔者试图从法理学的角度进行思辨，探求无违法记录年检合法化的正当性逻辑及其合法化路径，期待这一制度在获得社会广泛认可的基础上，营造良好的守法氛围。

二、机动车无违法记录年检的法规范分析

自当事人不服机动车无违法记录年检的行政诉讼案件发生后，关于无违法记录年检的合法性争议从来没有停止过。综观法学理论界、实务界人士关于无违法记录年检违背具体法律的认识，主要集中表现为两种意见：一种意见认为既违背《行政许可法》的规定，又违背《道路交通安全法》的规定；另一种意见则是认为违背《道路交通安全法》的规定，但没有违背《行政许可法》的规定。笔者赞同后一种意见，对此予以法规范分析如下：

（一）机动车无违法记录年检与《行政许可法》不冲突

在批驳机动车无违法记录年检的理由中，有的学者认为“从法律性质上分析，车管所对机动车进行年检属于行政许可行为，管理的对象是车”，不能与交通违法的行政处罚行为捆绑在一起［2］。有的学者进而指出，作为机动车无违法记录年检法律依据的《机动车登记规定》，违背《行政许可法》第十六条第四款的规定，即“规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”［3］。

机动车年检是否属于“行政许可”行为？《行政许可法》第二条确定了行政许可的内涵，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。可见，行政许可行为针对的对象是“人”，是准许符合相应法定条件的人从事特定活动的行为。然而，根据《机动车登记规定》第四十九条，机动车年检是指机动车所有人在机动车检验有效期满前三个月内向登记地车辆管理所申请检验合格标志，车辆管理所在受理后确认机动车，审查提交的证明、凭证，核发检验合格标志。这里所规定的车辆管理所核发检验合格标志，只是对机动车的安全技术予以确认，其针对的对象是“机动车”，但“机动车”不具备从事特定活动行为的能力。由此看来，机动车年检不属于行政许可行为，而应当归属于行政确认行为，故机动车无违法记录年检违背《行政许可法》的观点是一个“伪命题”。

（二）机动车无违法记录年检与《道路交通安全法》相冲突

相对于上述认为机动车无违法记录年检违背《行政许可法》的观点，更多学者倾向于认为这一做法违背了《道路交通安全法》。其理由是：《道路交通安全法》第十三条的规定：“对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志”，可见，该法并没有将“应当将该车的交通违法行为处理完毕”设置为颁发检验合格标志的必要性条件只要是机动车符合国家安全技术标准，公安机关交通管理部门就应当依法颁发。

法的效力冲突是现代国家法治建设中必须解决的问题，有助于维护国家的法制统一。基于法律的制定主体不同，以及法律的多层次性，各国都存在法的效力冲突问题，也都确立了本国解决冲突的原则。其中，“上位法优于下位法”这一原则成为法治国家解决法的效力冲突的通用做法。要理解和遵循这一原则，首先必须明确法的效力位阶，即指在一国法律体系中由于制定或认可法律规范的国家机关的地位高低不同而形成在效力等级上的差别［4］一般而言，制定机关的地位越高，其创制的法律规范级别会越高。

《道路交通安全法》的制定主体是全国人民代表大会常务委员会，在我国法律渊源中居于“法律”层次；《机动车登记规定》的制定主体是公安部，在我国法律渊源中居于“规章”层次。根据《中华人民共和国立法法》第八十八条规定，“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”因此，《道路交通安全法》的效力高于《机动车登记规定》，根据“上位法优于下位法”原则，当二者发生冲突时，理应适用《道路交通安全法》的规定。于是，《道路交通安全法》成为机动车车主不服无违法记录年检向法院起诉的尚方宝剑，也成为法院审判此类案件判决交警部门败诉的主要法律依据。

三、机动车无违法记录年检的正当性逻辑

尽管大多数律师、机动车所有人以及学者认为，为维护法制统一，保障公民权利不受行政权力的侵害，应当尽快废除《机动车登记规定》中“申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕”这一条款。但是，也有少数人大代表和政协委员提出“修改《道路交通安全法》的相应条款”的议案［5］、普通民众甚至是利益攸关方的机动车所有人呼吁：机动车无违法记录年检应当保留，但应当使其“合法化”［6］。

当前，机动车无违法记录年检违法的事实已经得到普遍认可，包括作为基层执法的交警部门和拟制法律条款的公安部交管局，在民众起诉、律师代理、法院审判、媒体报道以及公众热议以后，已经意识到《机动车登记规定》违背《道路交通安全法》，甚至坦诚表示已经将其列入部门规章的清理范围［7］。那么，为何还有那么多人在呼吁机动车无违法记录年检应当保留呢？笔者认为，主要是由于机动车无违法记录年检无论是在法理上，还是在实践中，仍然存在其值得保留的正当性根据。

（一）符合权责统一原则的原理

权责统一是依法行政的必然要求，要求行政机关在行使法定职权时，应当采取积极措施和行动履行法定义务和责任，不得拖延履行、不履行其法定职责。行政机关的活动之所以要遵循权责统一原则，根本原因在于：“一切权力属于人民”是现代民主国家的基本属性，行政机关的职权来自于人民的赋予，同时也应当肩负起维护人民利益的职责。权责统一原则的具体表现是，行政职权与行政职责不可分离，它们是一个统一体的两个对立统一的侧面，既没有无行政职权的行政职责，也没有无行政职责的行政职权。

机动车无违法记录年检符合权责统一原则的要求。《道路交通安全法》赋予公安机关交通管理部门大量的行政处罚权，同时也要求其履行保障道路交通有序、安全、畅通的行政职责。公安机关交通管理部门对交通违法行为人实施行政处罚的目的在于：其一，通过制裁交通违法行为人，使受处罚人以后不敢违犯道路交通法规；其二，通过制裁交通违法行为人，能够警示所有道路交通行为主体不能违犯道路交通法规。上述两个处罚目的的实现，就是为了实现道路交通的有序、安全、畅通。相反，如果对违反交通违法行为人不予处罚，或者处罚后不予执行，则会导致交通违法行为人继续选择违法，对其他道路交通行为主体则会发生“破窗效应”带来的不良效仿，其结果是道路交通执法的权威遭受损害，法律公信力大打折扣。机动车无违法记录年检要求交通违法行为人履行其因违法应当承担的法律义务，是公安机关交通管理部门通过行政处罚的实施和执行，以防范交通违法行为人再次违法和教育其他人不要违法，从而履行好维护道路交通安全秩序的法定职责。

（二）符合比例原则的要义

比例原则被奉为行政法的“帝王条款”，源于其秉承规制权力与保障权利的宗旨。比例原则最早产生于德国，德国行政法鼻祖奥托·麦耶在《德国行政法学》一书中最早明确比例原则的涵义，即“行政权追求公益应有凌越私益的优越性，但行政权力对人民的侵权必须符合目的性，并采行最小侵害之方法”［8］。一般认为，首次详细阐释比例原则内容的当属1958年德国联邦宪法法院作出的药房案判决，该判决指出：“只有经过理智权衡公共利益，认为限制具有合目的性时，执业自由才可以通过‘规制’予以限制。……如果能证明对择业自由的限制是不可避免的，立法者应当选择对基本权利侵害最小的方式。”［9］接着指出，“如果对基本权利的限制会造成过度负担和不具有期待可能性，那么就是违宪的。……职业自由的主观条件的设定应当符合比例原则，主观条件不应当与所欲达到的适当执业的目的不成比例。”［9］根据该判决的内容，德国学者归纳出广义的比例原则包括三个子原则：适当性原则、必要性原则、狭义比例原则［10］。我国行政法学界学者对上述三个子原则持推崇态度，往往成为学术研究的引证，甚至成为全国法学教育的蓝本扎根于一代又一代学子们的法学情怀中。

机动车无违法记录年检符合比例原则的要求。其一，符合适当性原则的要求。所谓“适当性原则”，是指“行政机关拟实施行政行为，特别是实施对行政相对人权益不利的行政行为时，只有认定该行为有助于达到相应行政目的或目标时，才能实施”［11］。正如杨建顺教授对机动车无违法记录年检的有关案例评析时指出：“如果车辆违法处于‘我愿意去处理就处理，我不愿交罚款谁也拿我没辙’的状态，那会是什么景象，谁还能够安全有序畅通地出行？”［12］机动车无违法记录年检要求机动车主在年检前对违法行为进行处理，有助于道路交通安全法规追求的行政目标——维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益。其二，符合必要性原则的要求。必要性原则又称“最小损害原则”，即指行政主体在作出行政行为时，必须在可供选择的各种措施中采取对公民权益限制或损害最小的措施。对于交通违法行为的当事人不主动履行法定义务的行为，根据《道路交通安全法》的规定，可以采用“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款”或者“申请人民法院强制执行”的方式迫使其履行。机动车无违法记录年检要求机动车主动履行缴纳的罚款及其“加处罚款”的数额符合前述法定标准，但如果是由行政机关申请法院强制执行，则当事人另外还得承担因法院强制执行支付的费用。同时，一旦由法院强制执行，则当事人在时间、精力以及信誉甚至声誉等方面或许承担更多的负面代价。其三，符合均衡性原则的要求。均衡性原则又称“狭义比例原则”，重点强调行政主体实施行政行为，不得采取超过目的需要的过度措施。机动车无违法记录年检只是要求机动车主在年检前应当履行完毕其交通违法行为带来的法定义务，并没有增加额外的负担，因此不存在于行政目的外采取过度措施的情形。

（三）符合行政效率原则的要求

在立法、行政、司法三种国家权力运作活动中，立法的慎重需要反复调研和讨论，司法追求的公正需要经过繁琐的“正当法律程序”，而行政机关面对的事务纷繁复杂需要迅速及时得以处理，因此行政执法权的运行最需要讲究高效率。效率是行政执法的生命线，低效率的执法不利于及时保护公民、组织的合法权益，不利于及时维护社会秩序，甚至于给公众以渎职、玩忽职守等不良印象，直接损害的是政府的形象与信誉。所谓执法效率原则，就是要求行政机关以尽可能低的成本取得尽可能大的收益，获取最大的执法效益。面对着机动车数量的迅猛增加、道路总里程的快速延伸，公安机关交警部门承担的道路交通管理的任务变得异常繁重只有高效率地开展执法活动，才能保障道路交通更顺畅、更安全。

机动车无违法记录年检有助于行政执法效率的提升。其一，“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款”不能有效迫使当事人尽快履行缴纳罚款的义务。这种通过“加处罚款”的方式在《行政强制法》实施前，或许能让大多数当事人担心承担更多的金钱给付义务主动缴纳罚款。然而《行政强制法》的出台改变了这一条款的实施效果，主要是因为该法第四十五条规定：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”这样，当事人想什么时候缴纳罚款就什么时候缴纳罚款，尤其是对于交通违法这类违法行为的法定罚款数额不高的情况，带来无限期拖延缴纳罚款的心理明显增多，严重影响着公安机关交通执法的效率。其二，“申请法院执行”增加了公安机关交警部门的执法成本。如公安机关交警部门申请法院执行，需要由专人负责办理申请、提交案卷材料以及与法院沟通，尤其是面对着日均交通违法数量巨大的事实［13］，因考虑到申请法院执行所需的人员成本、时间成本以及程序手续带来的成本，公安机关交警部门申请法院执行罚款的情形至今尚未出现。相对于法定的上述两种执法方式，机动车无违法记录年检有助于促使当事人及时接受处罚并履行缴纳罚款的义务，而且并不会伤害到当事人的合法权益，这对于行政执法效率的提升，无疑是一条有效路径。

四、机动车无违法记录年检的合法化思考

《道路交通安全法》作为我国道路交通安全管理的基本法律依据，是公安机关交警部门执法必须遵循的行为准则。根据我国《立法法》第八十条规定，公安部部门规章的内容属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。由此，基于《道路交通安全法第十三条中没有给机动车年检设置“必须先处理交通违法行为”的条件，从而使得公安部出台的《机动车登记规定》第四十九条第二款规定违法，以至于具有理论和实践正当性的机动车无违法记录年检做法处于不合法状态。因此，要发挥机动车”捆绑式”年检制度维护道路交通秩序的作用，首要的是顺应时代要求修改《道路交通安全法》，将机动车没有未处理的道路交通安全违法行为记录作为核发机动车检验合格标志的条件。

（一）以回应社会现实需要为前提

“社会生活环境的不断变化，要求法律根据其他社会利益的压力和危及安全的新形势不断作出新的调整。……人们必须根据法律所应调整的实际生活的变化，不断对法律进行检查和修改。如果我们探寻原理，那么我们既要探索稳定性原理，又必须探索变化原理。”［14］当下，我国正处于社会大变革时代，为适应经济发展的需求和社会生活的需要，法律就必须根据社会变化的状况不断地做出调整。法律的稳定性是法治建设的要求，法律的灵活性则是防止法律僵化的保障。面对社会高速发展带来的新问题，在坚持法律的稳定性基础上，必须关注法律的灵活性，适时修改法律以适应社会变化的需求，才能更好地保障社会秩序的持续发展。

随着机动车数量的迅猛增长，道路交通安全方面的新问题和新情况在不断涌现，只有适时修改和完善法律，才能有效回应社会对道路交通安全秩序的现实需要。我国《道路交通安全法》是在2003年制定的，之后在2007年与2011年进行过两次小范围的修订，但这两次修订均未涉及机动车年检的条款。如果说在2003年前后该条款的规定能与当时的社会发展相适应，但面对2010年后尤其是近两年中国机动车保有量的迅猛发展，该条款早已显得捉襟露肘。2003年底，全国在用机动车保有量为96499597辆［15］；截至2011年8月底，全国机动车保有量达到2.19亿辆［16］；截至2016年年底全国机动车数量已经突破3亿辆，成为世界上机动车保有量第一的国家［17］。随着机动车保有量的暴涨，道路交通违法行为也在猛增，仅2015年一年时间内，全国共查处的交通违法行为就达4.42亿起，因违法行为导致人身伤亡交通事故占比接近90%［18］。因此，面临道路交通安全问题的严峻挑战，《道路交通安全法》亟需将当事人处理交通安全违法行为记录设置为年检的前提条件，才能有效发挥机动车年检制度对道路交通安全秩序的调控作用。

（二）以实现立法目的为导向

“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源自一种目的。”［19］立法目的是立法者意图有效地调控社会关系的内在动机，它既是法律创制也是法律实施的内在动因［20］。立法目的在具体法律文本中往往居于第一条，起到辐射整个法律文本以及统领全局的作用。立法目的条款对于法律制度的完善和实施，具有十分重要的现实意义。在法律制度的创制方面，正确的立法目的有助于良法的生成，同时能指引立法完善的方向；在行政执法活动中，执法人员对立法目的的准确把握，有助于正确运用法律处理行政案件；在公民守法层面，立法目的有助于指引公民正确行使法定权利、履行法定义务。因此，能否增设交通安全违法行为记录的处理为机动车年检的前置条件，需要我们从《道路交通安全法》的立法目的入手加以分析。

《道路交通安全法》第一条明确了本法的立法目的，即“维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率”。简言之，本法的立法目的就是要保障交通的有序、安全和畅通。如同所有法律，《道路交通安全法》应当“通过向期望的新方向引导行为，实现社会转变的目标”，因而，“立法起草者为了努力确保变革性法律的有效实施，就必须使编写的法律语句能够命令、禁止或者授权主要调整对象和执法部门官员按法律规定行事。”［21］但作为制定法律的人，必定会受制于其所处的历史阶段和时代背景，以至于其创设的具体法律规则具有时代局限性，甚至表现出理想化的特征。《道路交通安全法》在立法时，就“处于一种过于理想化的状态，没有对车辆检验提出过多要求”［22］。机动车年检只是对安全性能予以检查，不涉及该机动车的安全行使状况进行查验，实则是对违章者不主动处理交通违法行为的一种纵容，明显不利于实现道路交通安全管理“有序、安全、畅通”的目的，这种法律条款实际上沦为了一种“恶法”。因此，公安部着手拟定的《中华人民共和国道路交通安全法修正案（送审稿）》中，将机动车没有未处理的道路交通安全违法行为记录作为核发机动车检验合格标志的条件，是对原有条款进行合目的性修正，有助于该条款更好地体现《道路交通安全法》的立法目的，促进道路交通安全环境的“有序、安全、畅通”。

（三）以配置有效的执法手段为保障

《道路交通安全法》明确了公安机关交管部门负有维护道路交通安全的职责，但没有授予其有效的管理手段，容易使执法部门形成“纸老虎”，无法完成立法机关交给的执法任务。如中山市交警部门根据交通违法未接受处理的时间长短统计，超15天未过90天的驾驶人达6428人，超90天的达64225人；同时就总数的统计结果显示，交通违法未处理的机动车数量达421326辆，总计达501606宗交通违法未接受处理［23］。内蒙交警部门对单辆车未接受处理的次数统计的结果显示，交通违法100次以上小型机动车共17辆，其中高达218次的位居第一［24］。2017年6月南京交管部门曝光了全市未处理交通违法达100起以上的车辆，高达962辆［25］。交通违法行为人不接受处理的原因尽管多样，但其中最重要的原因在于当守法尚未成为人们的生活习惯时，行政强制手段的缺失将是行政执法的软肋，严重影响到道路交通法规实效的产生。

对于机动车无违法记录年检的不合法问题进行批评时，一些法学理论研究者、法律实务工作者往往质疑，为什么交警部门对已有法律规范弃之不用却通过“违法”的方式为自己创造“权力”。归纳后发现，学者们所指交警部门弃之不用的“已有法律规范”，主要包括：一是“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款”；二是“申请人民法院强制执行”；三是“道路交通违法行为人应当在15日内到公安机关交通管理部门接受处理。无正当理由逾期未接受处理的，吊销机动车驾驶证。”对于前两种强制执行的手段，如前所述，基于“加处罚款”的上限规定，以及申请人民法院强制执行耗费成本过高，无法保障交通违法行为人按期履行义务。对于第三种强制手段，一些地方公安机关针对未按时接受处理交通违法行为的现象有愈演愈烈之势，率性利用该强制手段加以防范。如内蒙古公安厅规定：“对因交通违法行为未接受处理致使车辆未通过检验或者逾期未检验而继续上道路行驶的，由公安交通管理部门依法扣留机动车，处200元罚款。被扣留的车辆驾驶人或者所有人、管理人30日内没有补办检验合格标志，或者不主动接受处理，经公安交通管理部门通知并经公告3个月仍不接受处理的，由公安交通管理部门将该车辆送交有资格的拍卖机构拍卖，所得价款上缴国库。”［26］上述规定似乎可以督促当事人处理交通违法行为，但仔细分析，我们发现存在以下法律问题：一是不符合其创设的法律依据。创设该规范性的法律依据是《道路交通安全法》的第一百一十条，该条款的适用条件是“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证”，其他情形如罚款则不能适用；二是创设的法律依据本身违法。该规范性文件以“因交通违法行为未接受处理致使车辆未通过检验”为适用条件基于前述《机动车登记规定》第四十九条第二款规定违法，显然失去了强制手段的合法依据。地方公安机关制定规范性文件规制交通违法行为未接受处理的实践进一步表明，当前《道路交通安全法》配置的有效手段匮乏使交警部门陷入执法困境。他们创设的规范性文件如果有法律依据，的确能大幅度减少交通违法行为不接受处理的数量，而解决这一问题的关键在于，修改《道路交通安全法》关涉机动车年检的条款，将机动车无违法记录年检用法律的方式予以固定。

五、余论

行政行为合法化是法治国家、法治政府的基本要求。法治要求政府部门严格遵循“法无授权不可为”，依法办事，这是“依法行政”的根本内涵第一，“依法行政”要求行政行为依据宪法、法律作出，法规、规章不违背宪法、法律的规定时，也可以作为行政行为的依据。第二，“依法行政”要求行政主体依照法律规定对行政相对人实施管理这里的“法律”，既包括实体法规定，也包括程序法规定，且基于“程序是看得见的正义”，有助于实体正义的实现，因此依法行政更应当严格遵循法定程序办事。第三，“依法行政”要求行政主体在实施行政行为过程中，遵循“谁执法、谁普法”的准则，这是法治中国建设对政府依法行政提出的新要求。本文探讨的机动车无违法记录年检合法化既要求公安机关交管部门遵循“依法行政”的上述要求，又要正视当前《道路交通安全法》的不完善带来的执法困惑和交通违法行为处理过程的程序瑕疵，这是机动车年检立法与执法中必须认真对待的问题。