宅基地使用权流转应用于古村落活化的构想——以F市S区J村为例

陈洁璇 陈文婷 冯泳琦 罗桃娜 韦 敏

华南农业大学，广东 广州 510000

一、古村落活化的背景与意义

乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略。在乡村振兴的过程中，古村落扮演着重要的角色，具有不可取代的历史参照价值。在当下，对古村落进行活化保护具有必要性。

古村落亦称传统村落，是指聚居年代久远且具有多重独特而宝贵价值的历史村落，例如历史文化价值、社会与经济价值等，是优秀传统文化的重要载体。古村落的活化即从外界得到足够的帮助和支持后，激发古村落内部发展的活力，最终实现乡村振兴的目的。古村落活化不仅仅是单一的对古建筑“修旧如旧”，而是应守住百年古村的“魂”。所谓百年古村的“魂”，不仅体现在古建筑的外观上，更重要的是那些附着于在古村的空间格局、人文古迹、生活场景、民风民俗等方面的人文精神。这些人文精神的存在，为古村落的发展提供了精神动力，让古村落的发展从内部焕发活力。活化古村落对于传承中华传统文化、提升国家文化软实力具有重要的现实价值和历史意义。

在调研过程中，笔者发现了古村落活化进程中出现的一些问题。首先，活化古村落涉及多个利益相关方，其中包括政府的利益、村集体的利益、村民的利益等等，在活化过程中个人利益与集体利益的矛盾较为突出。例如，S区J村的村民表示，由于许多游客前来参观游玩，旅客停放车辆占用了村民的交通道路，导致村民日常出入不便。其次，整个村落缺乏统筹规划，活化开发较为混乱，例如在商业化运作下，某些村落的活化与开发并没有结合当地文化与习俗的特色，商铺之间同质化竞争，业态过于单一等。最后，随着城镇化进程的加快，大量农村人口外出务工，出现了一些有文化价值的传统房屋被废弃与闲置的现象。由于无人居住、年久失修等原因，一些房屋早已破损甚至面临坍塌之险，由此可见，古村落活化与保护迫在眉睫。

古村落的活化离不开乡村产业的发展，村民可以通过农村产业的发展获得财产收益。然而，无论是发展生态绿色农业、抑或开发休闲旅游业都需要资金支持，而村民拥有宅基地等土地资源，却缺少资金；同时，村民之外的其他一些主体拥有资金却缺少土地资源。传统的宅基地制度重在分配住宅用地，保障农民享有居所。但随着城乡社会结构变化以及城乡互动的增加，宅基地制度改革具有现实必要性。

二、研究概况

笔者通过中国知网查找了大量的相关资料，试图从全国的农村土地制度改革试点地方中归纳出应用较广泛的宅基地使用权流转方式。其中，国家行政学院法学教研部教授宋志红对前期15个宅基地制度改革试点地方进行调研，从中归纳出五种盘活闲置宅基地和农房的法律途径，其中涉及宅基地使用权流转方式的途径有农户出租宅基地、农户转让宅基地使用权[1]。河海大学法学院教授陈广华则对截至2018年6月底的33个农村土地制度改革试点地区的改革方案都进行了分析，从中梳理出了宅基地盘活流转的四种方式，其中涉及宅基地使用权流转方式的途径有宅基地及其上房屋租赁、宅基地及其上房屋买卖[2]。除此之外，浙江大学学者叶剑锋和吴宇哲通过调研，梳理出了义乌市的宅基地集体内部转让及有条件的跨集体转让模式[3]；温州大学商学院的学者胡振华也曾分析2013年以来温州市农村宅基地使用权抵押贷款的试点状况[4]；东北财经大学的学者张军涛和游斌通过对江西省余江区宅基地制度改革实践，发现当地的宅基地使用权人通过租赁、合作、入股合同将一定期限的宅基地使用权或连同房屋所有权租赁、合作、入股给符合条件的主体，还赋予农户可以将其拥有的宅基地使用权和地上房屋所有权，以抵押的方式获取贷款的权利和允许农民在宅基地流转后仍有合法住所的前提下，采取转让、出租等多种方式使宅基地在全区范围内符合宅基地申请条件的成员之间流转。[5]

此外，相关试点地区的政府及实务界人士也发表了一些意见。例如，蔺州市自然资源和规划局柯城分局的工作人员宁楠楠等人分析了衢州市柯城区的改革模式，并发现经流转取得的宅基地使用权及房屋使用权可转租，也可抵押[6]；娄底市自然资源和规划局党组书记、局长向乾勇则认为娄底市正龙村目前的宅基地使用权流转(采取租赁、合伙经营、股份经营等三种方式)已较为成熟和普遍[7]；广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司中的实务人士廖成泉等也介绍了宁夏回族自治区平罗县的改革情况，当地农民将闲置宅基地出租、入股以及将宅基地使用权抵押，同时，当地将宅基地流转范围从改革要求的集体经济组织成员内部流转扩大至在县域集体经济组织成员内流转[8]。

三、J村宅基地使用权流转的具体适用构想

(一)宅基地“三权分置”的概念

宅基地“三权分置”是指要落实宅基地所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权。简而言之就是所有权归村集体，而农户享有资格权，使用权则用于放活。改革宅基地制度，在维持集体享有宅基地所有权的前提下，使得宅基地的使用权与资格权相分离，村民可以在集体经济组织内外有条件地流转宅基地的使用权。“保障宅基地农户资格权和农户房屋财产权”的主要目的是为了确保村民的居住权，严守宅基地使用权的基本保障底线，让农民集体成员权制度发挥其应有效用，以此达到实现公平的价值目标。不论宅基地如何流转，都不能违法改变农户享有的宅基地资格权。其次，放活“使用权”，使得农户可以通过出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权，有利于释放土地发展价值和活力。现行的改革规定，宅基地使用权的放活应遵循严格的限定期限和用途，不得利用农村宅基地建设私人会馆或别墅大院等。

(二)试点村落中主要宅基地使用权的流转方式概述

衢州市柯城区在2018年起即已开始试点，当地可出租、抵押宅基地使用权；娄底市正龙村的宅基地使用权流转已较为成熟和普遍，包括租赁、合伙经营、股份经营等三种方式。江西省余江区的改革中，宅基地使用权人可通过租赁、合作、入股合同将一定期限的宅基地使用权或连同房屋所有权租赁、合作、入股给符合条件的主体，并且赋予农户可以将其拥有的宅基地使用权和地上房屋所有权，以抵押的方式获取贷款的权利，还可以采取转让、出租等多种方式使宅基地在全区范围内符合宅基地申请条件的成员之间流转；浙江省德清县将宅基地使用权转型纯化成为典型用益物权，允许转让、出让、出租和抵押；温州市农村宅基地使用权抵押贷款开始试点；宁夏回族自治区平罗县引导农民利用闲置宅基地自主经营、出租、人股等方式获得收人，同时赋予宅基地抵押贷款功能，截至2018年11月，平罗县已办理农民住房财产权抵押293笔贷款金额1288.6万元。义乌市采取的是集体内部转让和有条件跨集体转让模式。此模式转让方转让的宅基地及房屋须具有不动产权产权证书，受让方须满足本村集体经济组织成员且受让后持有的宅基地面积不超过控制面积。有条件跨集体转让模式：允许其农村宅基地使用权在本市行政区域范围内跨集体经济组织流转。但需要满足一定的条件。

通过对全国宅基地制度改革试点地方的分析，笔者认为，宅基地使用权流转方式适用较广泛的有租赁、转让、抵押、入股这四种方式。笔者发现，多数试点地方尽管会允许农户采用转让、出租、入股、抵押等多种形式流转宅基地使用权，但是对于流转条件，如流转对象、流转期限等都有一定的限制，且各地均有不同。例如大理市规定：宅基地使用权不得单独出租，必须有地上建筑物并和地上建筑物一起出租；出租需取得集体经济组织(村民小组)书面同意；安徽省族德县允许宅基地跨集体经济组织进行转让，并为农民集体颁发宅基地所有权人证，为卖方农民颁发宅基地资格权人证，为相邻村的买方颁发宅基地使用权人证。而抵押和入股在试点地中应用相对较少，法律法规和地方的改革措施也比较模糊，笔者认为，探索抵押和入股的使用权流转方式具有较大的研究价值。

(三)宅基地使用权入股和抵押的具体适用构想

结合我国33个宅基地“三权分置”的试点情况，笔者确实发现，试点中有不少地区通过将宅基地使用权进行出租、抵押、入股、转让等方式来盘活宅基地。通过实地走访F市S区正在进行古村落活化的J等村，笔者发现，在这些村的活化进程中，村民总体上希望自身能参与到活化进程之中，但目前面临的问题主要为资金问题。以J村为例，村内已经成立了旅游管理公司，对本村也有一定程度上的开发，但是，部分村民认为古村落活化跟自身关系不大。一方面，自身的房屋既不是古村落特色建筑也不临近旅游区，不能参与到古村落保护和旅游经营中。另一方面，村民觉得旅游管理公司的收益跟自身的关系也不大。而且，村民想要加入到古村落活化的进程及旅游开发中往往发现自身缺乏资金。

笔者发现，与上述情况形成对比的是，村民手中主要的不动产——宅基地及其之上的房屋按现行的法律法规却无法进行流转。基于此，笔者认为，探索推行宅基地使用权的流转方式有利于解决J村目前古村落活化中存在的问题，而在这其中，相较于将宅基地使用权进行出租和转让，抵押和入股更适合J村当前的情况，具体详见下文论述。

1.入股

笔者认为鼓励村民将宅基地使用权入股到由村内成立的旅游开发公司，十分有利于解决J村古村落活化现阶段面临的问题。目前，J村主要有两个问题：一是村内的民宿与商铺的经营项目均大同小异，缺乏整体的统筹规划，导致商家们竞争激烈，甚至形成恶性竞争，由此会带来服务质量参差不齐的后果，很容易败坏游客对J村的印象。二是J村旅游业的繁荣兴旺没有直接惠及当地全体村民，收益的仅仅是在村内开商铺的店家们。与此同时，过大的游客量对当地村民的生活安宁带来很大困扰，村民与旅游公司存在利益矛盾冲突。目前，J村已经意识到要整合村内资源去解决问题、携手村民一起发展当地的旅游业，村内的旅游开发公司也已经初具雏形。

针对J村的情况，笔者认为，鼓励村民将宅基地使用权入股到由村内的旅游开发公司，有利于解决J村目前面临的问题。村民将宅基地使用权入股到由村内的旅游开发公司有利于提高村民腾出闲置农房的积极性，之后交由专业公司以统一对小、微和分散的闲置农房进行合理的规划、建设，有秩序地运营特色民宿和商铺，从而推动J村古村落旅游产业的升级。同时，也能够集结本村民的所有力量，将J村的古村落旅游经济与本集体村民的利益紧密联系起来，使古村落活化的成果与村民共享，村民的收入，提高村民的生活水平。

当前，推动村民将宅基地使用权入股到由村内的旅游开发公司，笔者认为需从以下几个方面入手：

一是完善宅基地使用权入股的相关立法。目前，推行宅基地使用权入股的政策与现行的《物权法》《担保法》《土地管理法》等法律存在冲突，为了使宅基地使用权入股更加有法律依据，应对涉及的相关法律进行修改。

二是加紧完成农村宅基地确权登记，明确宅基地的“三权”划分，为宅基地使用权入股提供明确的产权证明。这也是宅基地使用权得以顺利实现流转的前提条件之一。完成农村宅基地确权登记后，村民持有“宅基地资格/房屋所有权”证，村委会持有宅基地所有权证。村民如果将宅基地使用权入股到村内的旅游开发公司，则公司持有“宅基地使用权/房屋使用权”证。

三是确定宅基地使用权的流转年限。笔者认为，可以效仿《义乌市农村宅基地使用权流转办法》中规定，宅基地使用权流转最高期限为70年。即，规定宅基地使用权入股年限最高为70年，期限届满后旅游开发公司可优先续期。70年后使用权再次回归资格人手中，这对农民的基本生活有一定保障性作用。

四是农村宅基地使用权入股公司的形态。公司的形态最好是有限责任公司。因为在公司资本募集方面，有限责任公司资本只能由全体股东认缴，但是股份有限公司可以向社会公开募集资本，这就意味着股份有限公司中非农户的股权比例可能会过高。在股权转让方面，有限责任公司的股权对内转让是自由的，但对外转让须取得其他股东的同意；股份有限公司的股权转让完全自由，这不仅使公司的农业用途难以保证，而且极易将农户股东的股权置换成非农户股东的股权，不利于农户股东权利的保证。

五是完善内部组织架构和股权设置，保障农户股东的权利。在组织架构方面，设立股东会、董事会、监事会及财务管理制度。可以通过对一些制度的设计，来保证农户股东实质参与公司经营管理权。如，可以规定农户代表在董事会中的一定占比，防止农户股东对公司的经营管理权落空。

六是关于股权流转。股东的股权在股东间可以自由流转，若流转到公司之外，在取得过半数股东同意的前提下允许流转。为了排除村委会的不当干预，在各类组织形式的股东大会(社员大会)、董事会及监事会中，村委会的组织干部要进行回避，不能担任要职。同时，股权转让等事项应当由股东(社员)大会决定，村委会不能干预。最后，在股权转让过程中，要注意转让后农户股东与非农户股东所持股权比例，要确保农户股东转让后在各类入股组织形式中的绝对控股权，避免非农户股东的绝对操控。

七是给予保底分红，保障农户股东的生存需求，这也是宅基地三权分置政策对农民生存保障最重要的体现。农户将其宅基地使用权入股之后，应当保证农户股东每年的保底分红权，确保农户最基本的生存需求。而没有保底分红，就意味着如果公司没有盈利，农户们可能面临生存危机。同时，在公司的劳动者录用制度中，农户股东可以优先录用，使农户能够就业且获得工资性收入，从而增加农户的收入。

八是由于现实中存在匿名股东的情况，以及宅基地三权分置政策特地强调的保障性特点，因此要尤其注重明确股东身份，保障农户作为匿名股东的权利。股东身份的确认是农户股东拥有所有权利的前提，也是农户股东行使其收益分红权、经营管理权等权利的前提。因此，一方面，要规范宅基地使用权入股合同的签订，在合同中应明确各方的权利义务及利润的分配方式。另一方面，要落实好农户股东的注册登记工作，发放出资证明书，以保证其参与所入股的公司的经营管理活动和作为分红的依据。

2.抵押

在古村落活化中，有不少村民想要通过经营活动参与到古村落活化过程之中，但往往首要困难便是资金问题。笔者认为，在探索推行农村宅基地“三权分置”的背景下，推行宅基地使用权抵押有利于拓宽村民获取资金的渠道。而且，相较于通过出租、转让宅基地使用权而言，抵押宅基地使用权能使村民在获得资金的同时，不影响其对宅基地的占有和使用。

在古村落活化上，J村具有事先聘请专家规划村庄并取得一定知名度的先行优势，又具有已经成立旅游管理公司的管理和经营优势。J村在古村落活化方面得到了多方的肯定，并具有较好的发展前景。在这样的背景下，村民对于参与J村的古村落活化和旅游发展具有较大的积极性。如果村民可以利用通过抵押宅基地使用权得得资金，这些资金既可以用于自身经营，配合古村落活化经营民宿、特色餐饮等，也可以用于入股当地的旅游管理公司，参与古村落活化的建设和发展，共享成果。

而当前，要推行宅基地使用权抵押的做法，笔者认为需从以下几方面入手：

一是完善宅基地使用权抵押的相关立法。现行的《物权法》、《担保法》、《土地管理法》等法律都规定宅基地使用权不得抵押。若要真正推行宅基地使用权抵押，首先要通过相关的立法来为其提供法律依据，使其合法化。

二是加紧完成宅基地确权工作，明确宅基地的“三权”划分，为宅基地使用权抵押提供明确的产权证明。这也是宅基地使用权得以顺利实现抵押的前提条件之一。

三是基于宅基地本身具有的保障特性，建议国家、金融机构和农民自身要采取相应的措施，让宅基地在加强流转的情况下不轻易因意外情况而流失。首先，国家和各级政府要做好引导，在督促金融机构接受宅基地抵押时加强风险防控的同时，也可以考虑给予其贷款利息补贴。同时，对于农民要适当进行引导，引导农民正确参与宅基地流转，尽量避免因意外情况失去宅基地的情况发生。其次是金融机构自身可以考虑设立风险缓冲机制。在信用记录较好的农户未能及时还贷时，考虑设立一个缓行期。在缓行期内适当提高贷款的利率，让村民在缓行期内解决资金问题，争取偿还贷款，使最终宅基地使用权不流失。同时，农民自身也要加强风险防控，他们可以考虑采用购买保险等方式，减少因意外情况无法偿还贷款而使宅基地流失的情况发生。

四是有条件地放开宅基地受让主体的限制，同时赋予本村集体内部的优先受让权。在抵押宅基地使用权的村民实在无法偿还贷款的情况下，金融机构只能通过宅基地实现抵押权，而金融机构并不是宅基地使用权的适格主体，只能通过流转宅基地的使用权取得价款。综上，笔者建议应当适当放开宅基地受让主体的限制，允许本集体以外的人员受让，但是受让应有数量限制，可规定村集体以外的人员只限于受让同一个村集体内的一块宅基地。同时，应赋予本村集体的优先受让权，让宅基地优先回到本村集体之中。

四、结语

宅基地三权分置的改革不仅能够保障农民不丧失对宅基地的占有，还可以增强宅基地的财产功能，使得农民将宅基地这一资源进行合理有效的利用，从而盘活农村闲置资产，助力古村落活化。笔者通过对全国宅基地制度改革试点地方的分析，得出了农村宅基地“三权分置”的几种常用方式，并着重分析了其中抵押和入股的使用权流转方式。这两种宅基地“三权分置”的探索方式，可以在弥补J村古村落活化过程中出现的村民资金不足问题的同时，提高闲置宅基地的利用率，从而提高村民参与古村落活化的参与度与积极性。

宅基地的“三权分置”的改革将会对古村落发展起到重要作用，笔者希望宅基地“三权分置”的改革能够早日全面实施，突出宅基地抵押、入股的财产功能，从而推动古村经济发展，助力古村落活化。