中国国家公园发展战略研究（上）——目标与思路

一、中国国家公园发展战略选择的依据

（一）我国保护地管理现状及问题

1.认识不足问题

虽然我国一直关注生态建设与环境保护工作，但尚未形成完备合理、运行有效的保护地体系，部分依托自然和文化遗产资源进行开发的企业忽略环境保护和社会责任，部分游憩者缺乏环境保护意识。

2.体制不完善问题

总体来看，我国尚未建立能够统一协调的保护地管理机制，保护地法律法规体系不健全，部分管理条例和管理办法倾向性较为明显。微观来看，目前风景名胜区、自然保护区等类型功能区空间重叠，边界不清晰，各类矛盾较大[1]。

3.能力不足问题

保护地管理涉及管理学、生态学、地理学、社会学等多学科专业知识，需要以翔实的科学研究为基础，但国内相关研究不能满足实践需要。保护地技术标准体系尚未建立，相关技术标准少。保护地科学规划欠缺，相关监督监测体系和技术落后，人员、手段、设备都较为匮乏。

4.投入不足问题

多年以来，中央政府财政资金对保护地相关投入与世界主要国家相比存在较大的差距。地方政府的这部分投资也难以满足发展需要。此外，保护地相关资金使用存在着绩效不理想等问题。中央投入少、地方配套低，保护地各项工作缺少资金，效果差[2]。

5.模式滞后问题

部分遗产地经营管理机构忽视服务质量改进，忽视宣传、教育、科研功能，公益性严重不足。同时，遗产地管理机构建设滞后，运行效率低，缺少信息披露和公众参与接口，与大众媒体和非政府组织衔接不畅，难以调集各种社会资源参与遗产地的建设和管理。个别遗产地资源开发过度，遗产管理更多蜕变为商业经营，背离了遗产管理体系设立的初衷。

（二）国家公园的基本功能

根据国际经验，国家公园通常应具备保护、科研、教育、游憩、社区发展等基本功能，是保护地的一种重要类型，是自然和人文等学科研究的重要基地，是公众环境教育、爱国主义教育以及科普教育的良好场所，为公众提供娱乐游览机会、满足人们身心健康需求，还能够带动公园内部和周边社区经济社会发展。相关研究表明，特别是在生态环境保护和自然资源利用矛盾尖锐的亚非地区，通过国家公园这种保护与发展有机结合的模式，不仅能有力地促进生态环境和生物多样性的保护，同时也将极大地带动地方经济社会的发展，实现生态、经济和社会效益的协调与统一[3]。

（三）我国国家公园建设的意义

2011年，国务院曾出台《全国主体功能区规划》，划定了生态保护红线，提出“重新整合和确立中国的自然保护体系，完善中国的自然保护管理体制”[4]。党的十八届三中全会提出把建立国家公园管理体制作为生态文明制度体系中的重要环节之一，上升到了国家战略层面。由此来看，国家公园的建立绝不仅仅是为了追随国际潮流来建设几个保护地，根本目的是要落实生态文明建设的目标，形成一个完整的国家公园体系，“促进保护地事业、经济发展、历史文化传承、社会秩序稳定和国民生活健康”[5]。

具体来说，建立国家公园主要有四个方面的初衷。第一，促进我国自然保护地体系的完善。通过国家公园建设，补充和完善以自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园、风景名胜区等为载体的保护地框架体系。第二，为实现可持续发展提供重要保障。通过国家公园体系的建设，发挥保护生态系统及其服务的可持续性的作用，为人类经济社会的可持续发展提供重要的保障。第三，促进国家和地区经济社会发展。国家公园的生态服务价值、自然资源价值以及人类福祉价值的综合作用，形成巨大的自然生态资本，能够极大地促进经济社会发展和提升人类幸福指数。第四，促进与世界文化交流融合。国家公园在文明的传承以及文化的传播方面具有十分重要的作用，已经可以被看作是国家文化的承载体。国家公园建设有利于促进中国与世界各国的交流，赢得更广泛的认可。同时，中国是《生物多样性公约》和《湿地公约》等国际公约的签约国，建设国家公园有助于遗产地管理工作与国际规则接轨与交流。

二、中国国家公园发展的战略目标

（一）战略定位

通过建设国家公园体制，促进生态文明制度建设，推动国土空间的开发保护；使国家公园成为建设“美丽中国”的切实路径，满足人民群众日益增长的精神文化需求的重要载体，切实保护好国家自然和人文遗产资源、推动国土空间的合理利用；成为促进消费、拉动内需，提高民生质量、增进百姓福祉的战略依托；成为增强国民意识、国家认同感和自豪感的平台，发挥国民教育功能。

1.总体定位

国家公园的发展战略定位应以公益性为主，为大众提供游憩、休闲、教育等公益服务，促进景观资源保护、资源环境研究、旅游休闲发展。

（1）可持续发展战略的标兵

国家公园作为人类文明进步的必然产物，它的出现很大程度上启发和推动了自然保护事业的发展与进步[6]。可持续发展是科学发展观的基本要求之一，是关于自然、科学技术、经济、社会协调发展的理论和战略。其定义为：“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展。”[7]实施国家公园战略是贯彻落实科学发展观，走可持续发展道路，实现资源合理利用和有效保护的重要选择。按照可持续发展的要求，在有效保护的前提下，借鉴国际先进经验，结合实际创新管理发展模式，推进国家公园体系逐步完善，成为实施可持续发展战略的标兵。

（2）生态文明建设战略的旗帜

国家公园的建设是生态文明战略的重要实践，关系自然保护与人民福祉，符合尊重自然、保护自然的生态文明理念；国家公园建设发展以生态保护为重任，充分协调保护与利用的关系，符合生态文明建设的伦理规范。合理规划建设国家公园，有利于处理好人与自然、保护与利用、环境与社会经济等的关系，成为生态文明建设的战略旗帜。

（3）保护地体系构建的先导

作为保护地体系重要板块的国家公园体系，将与各类自然保护区一起构成完备的保护地体系，改变过去地理分布不均衡、结构不合理、管理体制不明晰、投入机制混乱、土地权属复杂的状况，极大地促进我国生态环境保护和生态文明建设的步伐，早日实现科学发展的战略目标。

（4）遗产管理制度改革的切入点

国家公园强调统筹保护、教育、游憩和富民多种功能，已被证明是行之有效的实现双赢的国际通行管理模式，在生态环境保护和自然资源利用矛盾尖锐的中国，这种模式不仅能够有力地促进遗产地生态环境和生物多样性的保护，同时可以极大地带动当地旅游业和经济社会的发展，有利于平衡遗产地开发和保护利用之间的关系；将国际上国家公园的“普遍做法”与我国遗产地的“具体实践”相结合，使遗产资源管理上水平、上效益、提质量，提升遗产资源管理水平。

2.功能定位

国家公园应重点发挥保护、科研、教育、游憩、社区发展五大基本功能，定位于景观资源保存与保护、资源环境考察研究与教育、旅游观光与可持续发展三个方面。

（1）景观资源保存与保护

国家公园应以“保护优先、公益至上、社区发展”作为核心原则，制定科学的发展规划，高度重视国家公园的保护功能，并作为一切工作的首要前提。

（2）资源环境考察研究与教育

国家公园能否科学发展，很大程度上取决于是否有翔实可靠的科学研究支撑。反过来，国家公园为科学研究提供了平台，促进科研交流与合作，进而反哺自身发展。据此而言，应将国家公园培育成为一个开放包容的研究平台，引导其主要研究方向集中在保护与利用方面，为进一步促进国家公园发展提供科学依据，形成良性互动关系。与此同时，依托国家公园内蕴含的自然、历史、文化价值，通过科学、有效的解说，引导公众参与教育互动，增强其环保参与度，形成生态价值观，能在很大程度上提升自然文化资源的保护效果，促进其永续传承。

（3）旅游观光与可持续发展

国家公园应以较小范围的适度开发带动大范围的有效保护，通过科学合理的规划指导，辅以恰当的制度安排，引导国家公园及其周边社区成为国家公园的受益者和守护人，规避可能造成的负面影响。通过加强宣传教育和引导，调动社区居民的环保积极性，促使形成其与自然的和谐共生，消除对自然的干扰和冲击，融入自然、呵护自然。

（二）战略目标

1.总体目标

（1）实现发展与保护共赢

国家公园作为具有特殊意义的公共资产，保护应该作为根本任务，但发展也是必不可少的，二者相辅相成。应将国家公园建设成为保护地规划、建设与管理的标杆。首先，国家公园作为汇聚核心生态资源的自然生态空间，在保护上理应获得优先权，作为重点保护区域。其次，国家公园作为“国家所有、全民共享、世代传承”[8]的重点生态资源，是国家生态安全的重要屏障，在自然资源和生物多样性保护中发挥骨干作用，具有全民公益性，理应受到特别关注、重点建设、优先保护。

在有效保护的前提下，应考虑合理利用，实现保护与发展共赢。首先，国家公园不是简单的封闭保护，而是在不破坏环境、不消耗资源、不损伤生态的前提下进行发展，满足多种功能的需要。其次，坚持科学发展，有利于促进国家公园生物多样性保护、文化遗产传承、自然资源维持、科普宣教工作开展，带动教育、游憩和社区发展。最后，通过不超过5%～10%的面积开展生态旅游，达到更好地保护大范围生态环境和自然资源的目的，实现科学、可持续发展的宏伟目标。

（2）建成科学合理的保护区体系

引入国家公园管理模式，不是因为我国缺乏自然人文遗产资源的保护与管理模式，而是在处理生态环境保护与开发关系上，国外大量国家公园的实践表明，国家公园是行之有效的实现双赢的管理模式[9]。只要制度设计合理、创新观念，大胆试点改革，国家公园可以有力地促进生态环境和生物多样性的保护，也可极大地带动地方旅游业和经济社会的发展，做到资源的可持续利用，实现生态效益、经济效益和社会效益协调统一。

我国的国家公园建设起步较晚，应广泛借鉴国际先进经验，以高标准、高起点建成一批“环境优美、生态优良、功能多样”的精品国家公园，实现建立“布局合理、功能完善、建设规范、管理高效”的保护区体系目标，走出一条符合我国发展需要的、具有中国特色的国家公园发展道路。

2.具体目标

（1）促进实现生态环境优良的目标

党的十八大报告提出：“生态空间山清水秀、生活空间宜居适度”“给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”[10]等生态建设目标，习近平同志也在不同场合多次提出“绿水青山就是金山银山”[11]的生态建设科学论断。我国的国家公园建设，应发挥生态环境保护、生态服务等生态作用，通过在较小范围内适度开发生态休憩、旅游休闲的功能，为人们提供“生态空间山清水秀、生活空间宜居适度”的品质化生活环境，促进实现优良生态环境建设的目标，满足人们对优质生态服务的需求。

（2）促进实现生态经济发展的目标

相关研究表明，全球自然生态旅游市场占国际旅游市场的7%～20%[12]。国家公园的产生为如何处理好社区居民增收、区域经济增长与环境保护的的矛盾提供了经验与运行范式[13]。国家公园的建设模式，将旅游休闲与生态环境保护积极融合，推动生态资源多样化、综合化利用，促进保护与发展的共赢，提升社区居民的收入。国家公园作为生态资源产业化的载体，其多维开发为生态经济的发展提供了广阔的空间和重大机遇。国家公园的生态开发对于促进区域产业结构生态化转变，促进各相关产业的生态化发展，充分协调保护与发展的关系具有特别意义。因而，促进实现生态经济发展是国家公园建设的重要目标。

（3）促进实现生态崛起、绿色发展的目标

作为区域协调发展战略调整与体制改革的新构想，国家公园的建设，有利于发挥生态资源优势，走生态崛起、绿色发展之路。对于培育人们对生态环境的关注、吸引社会资本投入、提升生态资源价值也具有现实意义。

（4）实现深化生态文明体制改革的目标

党的十八大提出“全面深化改革”的重大战略部署，十八届三中全会发布的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的目标和战略举措[14]。国家公园的建设是发展战略的重大调整，在自然资源保护与适度利用、生态服务与经济可持续发展方面具有指向性作用，通过建设符合我国国情、发展需要的机制，促进发展模式转型，推进生态文明建设上新台阶，实现生态文明体制深化改革的目标。

（5）建成世界知名游憩休闲胜地的目标

国家公园并不意味着将其建设成为生态资源物种或自然景观与世隔绝的“保存地”。国家公园的公益性开发，将不超过5%～10%的范围进行游憩发展，让公众通过近距离观察自然之美而发自肺腑地感受到保护的必要和意义。依托于国家公园区域内丰富多彩的自然和文化景观，将国家公园建设成为国际知名的生态旅游区、生态风光和文化旅游胜地、科教和探秘旅游基地。通过向广大公众开放和展示国家公园的丰富内涵，使国家公园成为有益于人类生存与发展的乐土，成为亲近自然、体验生态、享受文化的最佳场所。

（6）深化文化和自然遗产管理改革的目标

我国遗产地管理体制改革的核心是建立统一、规范的管理体制。通过国家公园的建设，促成建立统一、规范的遗产管理体制，全面整合现有九大类文化和自然遗产地管理体系，并确立相应的管理目标、管理制度和管理模式，真正解决“条块分割，九龙治水”的遗产管理体制。在目前各种约束条件下，可以按照财力投入“量力而行”，分阶段进行遗产地的管理体制改革。初期阶段，参照国际标准另起炉灶建立规范、严格的管理制度和管理模式，为各类遗产地的科学管理提供一个样板。第二阶段可以逐步吸引其他类型文化和自然遗产并入国家公园管理体系，最终实现我国文化和自然遗产地管理体制改革的愿景。

（7）强化国家认同，提升国民福祉的目标

国家公园是国民国家认同教育与培育的重要载体。展示国家公园深厚的自然、历史、文化价值，将其传递并烙印在公众意识中，有效提升大众的爱国情怀，培育国家认同感、自豪感。通过国家公园的建设与发展，提升生态环境水平，减少不必要的生态破坏，并且通过适当的旅游开发为公众提供必要的游憩场所，满足人们对良好生态环境、生存环境的需求，同时提供就业和经济红利，提升国民福祉。

（8）促进社区经济社会发展的目标

国家公园除了应发挥对区域内生态系统中的生物多样性有效保护功能外，促进当地居民社区转变发展观念，带动其与国家公园和谐发展也是重要目标。国家公园建设应促进当地人转变资源利用方式，接受生态经济理念，在国家公园建设与发展过程中获益，实现小康目标。引导其自觉参与生态环境保护，参与国家公园建设管理，解决就业与生存问题，促进社区经济社会发展。

（9）促进生态科研进步的目标

总的来看，国家公园管理部门的主要职责是实现资源有效管理，实现生态环境有效保护，并非科研工作的主要参与者。但是，国家公园内的生物资源等具有很高的科研价值，对促进科研进步具有重要意义。因此，国家公园应搭建好科研服务平台，培育良好科研环境，牵头建立“科研与教学基地”，积极开展国际科研交流与合作，发挥国家公园的科研功能，实现促进生态科研进步的目标。

三、中国国家公园建设的总体思路与核心战略

（一）总体思路

国家公园建设要全面贯彻落实科学发展观，促进生态保护、地区经济健康发展、民族文化传承、社会秩序稳定和国民生活小康，坚持生态保护、绿色发展与提高人民生活水平相结合，科学规划，创新发展。从生态文明发展的整体需要出发，充分发挥国家公园保护、科研、教育、游憩和社区发展功能，改善人民生产生活条件和产业发展环境，提高公共服务能力，促进经济发展方式转变，实现保护与发展的共赢。坚持“保护优先、公益第一”的要求，有计划、有步骤、有重点地推进国家公园建设，加强资源保护，发展生态旅游，实现多方共赢，促进经济社会可持续发展。

（二）基本原则

1.保护优先，合理利用

牢固树立严格保护的思想，所有建设、展示和经营活动都必须突出保护具有普遍价值及审美、科学、保护价值的自然生态，在此前提下发展科研、旅游等公共事业。坚持做到既满足生态发展和环境保护的需要，又满足人们了解自然、体会自然、融入自然的需要，促使自然资源得到有效利用，实现保护与利用的协调。

2.统筹规划，科学管理

在全面调查与评价自然、生态、文化资源以及社会经济发展状况的基础上，按照统筹协调的原则，在全国范围内对国家公园进行系统、科学的规划，提升国家公园建设的科学性、预见性和可行性。着重改进目前保护区体系实行的多部门协调分管的模式，变“多头管理”为“统一管理”，实行科学管理决策机制，化解各相关部门的利益冲突，切实提高管理效率，促进科学管理。

3.以人为本，持续发展

国家公园的建设，必须时刻坚持以人为本，正确处理保护与利用的关系，实现资源环境、生态体系、社会发展、人类宜居的可持续发展。全面贯彻落实科学发展观，探索资源保护与利用协调的有效方式，实现生态系统和自然资源高效保护，为全人类、全社会以及子孙后代共同享有和永续利用。在此基础上，在生态承载范围内进行科学利用，发挥其社会、经济、文化效益。

4.政府主导，精品提升

坚持政府主导原则，在规划、决策、执行、管理等方面发挥政府的主导作用，促进权责一致、精简统一、效能高效，确保管理统一。完善政务公开体系，促进决策透明，引导公众参与，提升利益相关主体积极性。加强对外交流，争取国际合作与支持，促进形成生态保护的全格局。国家公园的建设应坚持精品战略，充分体现代表性和独特性，通过高标准的规划建设，形成品牌效应，树立生态环境保护与开发利用的标杆，成为生态文明发展的典范。

（三）核心战略

1.保利平衡战略

国家公园的建设发展须突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护、科学保护，任何工作的开展都要服务和服从于保护这一要义。建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下珍贵的自然遗产。坚持严格的生态保护理念，落实严格的生态保护标准，实施严格的生态保护措施。通过创新管理体制、探索多样化保护管理模式、建立长效保护机制，统筹好生态保护与当地经济社会发展的关系，促进人与自然和谐共生。应在高效保护的基础上，整合资源力量，进行有效开发利用，但要坚决防止借机大搞旅游产业过度开发，避免保利失衡。在保护国家公园资源价值不受损害的前提下适度发挥其生态服务功能来满足当代及子孙后代的需求，贯彻落实“保利平衡”战略，具有深刻意义。

2.科学创新战略

国家公园是一个价值综合体、矛盾综合体、利益综合体，涉及的历史、艺术、科学以及审美价值，蕴含的资源保护与旅游开发、部门之间、人与自然等多重矛盾，涵盖的众多利益相关者十分复杂，要求进行科学的理论与实践、多学科融合、宏微观结合、技术与方法研究，建立科学决策体系，促进价值、矛盾、利益协调。实践表明，我国的国家公园体系保护不科学、规划不科学、发展不科学的问题仍然十分棘手，这也是美国等其他发达国家在国家公园建设过程中的共性问题和关注焦点，需要引起足够重视。应以科学研究为基础，针对问题、瞄准目标，协调好顶层设计与基层实践的关系，进行全面改革创新。

3.品牌发展战略

我国目前的国家公园体制完善过程中有很多东西等待着建设者们去描绘，应画出中国特色，画出国际水准，画出时代色彩，画出人民智慧[15]。中国国家公园象征着国家的精神，代表着人民的利益，联系着民族的血脉，是“美丽中国”建设不可或缺的组成部分，是整个中华民族的“生态共同体”，必须树立牢固、持久的品牌意识。为了全面贯彻落实中共中央关于生态文明建设的战略构想，习近平同志关于牢牢守住发展和生态两条底线的要求，党中央国务院关于创新发展战略的要求，依托于国家公园独特的生态价值、良好的生态环境，一定要解放思想，大胆开拓，打造一系列高质量的国家公园品牌，建设世界独一无二的国家公园群。

4. 以人为本战略

国家公园的建设，理应科学处理好不同利益主体之间的关系，尤其要兼顾社区居民和其生产、生活利益，坚持以人为本。在保护基础上，科学处理好中央政府、地方政府、原住民、服务性企业、游客等利益攸关方的关系，在公众利益与个人利益、国家利益与地方利益以及短期利益与长期利益之间保持均衡[16]。在保护公园的生态系统与促进地方经济发展中实现“多赢共享”，高度重视并妥善处理好与周边乡村的关系，带动并促进周边实现可持续发展，处理好公益性和生产性的矛盾，强化公益性与公民性，弱化经济趋利性。在基础设施、公园质量提升等方面，充分兼顾“周边乡村一体化发展”的利益诉求，构建国家公园周边乡村生态补偿机制，统筹兼顾生态移民，谋划好国家公园的布局与建设，真正做到以人为本。

5. 因地制宜战略

与世界发达国家相比，我国在国家公园创建领域经验匮乏，如何因地制宜地发展，路程还很漫长。中国幅员辽阔，各区域间的经济发展水平、生态环境质量、地域文化特色存在着较大的差异，国家公园的建设必须充分考虑以上多重因素，真正做到“因地制宜”。举例来看，我国西部地区地广人稀，可能较为契合美国经验；中东部地区人口密集，经济社会发展相对较为成熟，可能更切合英国模式；云南、黑龙江等已经进行了多年的建设探索，积累了一定的发展经验，可以参考澳大利亚模式；对于东部旅游发展需求旺盛的地区，日本模式可能更为适合……当然，任何模式都不可能“招来即用”，需要进行大量翔实可靠的可行性研究，探索一条真正符合中国各区域发展诉求的国家公园发展之路，因地制宜地建设中国特色的国家公园体系。

6. 规划先行战略

我国国家公园能否走出一条自己的发展之路，关键是建立具有中国特色的国家公园规划体系管理制度，通过规划体系的科学性协调及对国家公园系列中各专类公园的资源保护与公园游憩活动的系统规划与管理，通过规划技术平衡和处理国家公园自然与人文景观资源及其生态环境保护与发展的辩证关系[17]。国家公园发展中必须编制好三个层面的规划，即国家层面的国家公园发展规划、省域层面的国家公园发展规划、单体层面的国家公园发展规划。其中，国家公园总体规划主要用于公园资源保护与发展建设指导，是公园发展建设过程中的主要规划指导文件；省域层面的国家公园发展规划为省内国家公园发展战略与管理规划，重点研究省域自然和人文景观资源类型特点及其分布状态，制定省内国家公园整体发展战略目标及管理措施；单体层面的国家公园总发展规划属详细规划，关键是项目建设如何开展进行和项目功能与场所建设。