美、德工业发展规划解读

文/王家强 编辑/孙艳芳

作者单位：中国银行国际金融研究所

美、欧大国同步推出雄心勃勃的工业发展规划，将重构未来国际产业竞争新局面。

2019年2月上旬，在中国沉浸于春节欢庆气氛期间，德国政府召开发布会，介绍《国家工业战略2030》；无独有偶，美国政府同时高调推出未来工业与技术发展计划。此前，“工业4.0”的概念已被各国广泛热议，我国也出台了相关工业发展规划。制造业强国不约而同地出台工业发展规划，将重构未来国际产业竞争新局面。对此，我国应高度关注其发展动态，审视新的规划方向。

美、德两国争相出台工业发展规划的背景

此次由美、欧大国同步推出雄心勃勃的工业发展规划，有其重要而复杂的背景。

首先，是金融危机的冲击及中国制造业崛起的示范效应的影响。现代工业将信息网络、先进材料和工艺以及现代管理等新成果，广泛地应用于产品研发设计、生产制造、营销管理、售后服务全过程，保障了社会发展的物质供应，同时还具有技术先进、知识密集、附加值高、成长性好、带动性强等特征，是一国综合国力和核心竞争力的重要体现。我国将制造业定位为“立国之本、兴国之器、强国之基”，足见其核心战略意义。2008—2009年爆发的全球金融危机，对实体经济过于虚拟化、服务化的发展模式进行了一次全面洗礼，危机后具有更强经济韧性的经济体，都在制造业发展上表现突出,如中国、美国、德国、日本与韩国等。特别是中国，逆势崛起，一举成为世界第一制造业大国。相较而言，一些金融业、房地产和其他服务业较为发达的国家，其经济受到了严峻的挑战，以南欧国家、英国等为典型。正是基于制造业的重要性，发达国家掀起了“再工业化”浪潮，纷纷出台工业发展规划。

其次，美、欧等国家开始修正其自由市场经济理念。过去西方国家一直将自由市场经济奉为圭臬。例如德国的“莱茵模式”，其逻辑是，自由竞争促进全社会的繁荣，政府主要职能是调节经济增长与社会福利的关系，构建良好的社会福利体系，平衡公平与效率。正是这种根深蒂固的观念差异，美欧国家至今还不时指责别国政府对市场的干预。美德工业计划出台，无疑表明，西方国家在开始对自由竞争理念进行修正。美国的工业计划表示，为确保美国主导未来工业的发展，迫切需要立法推动新的重要基础设施投资，包括对未来尖端行业的投资。这不是选择，而是必须！在“美国优先”的导向下，特朗普已将政府与市场捆绑起来，以求在国际竞争中保持优势。德国则强调，在全球化日益推进、创新过程大大加速、其他国家扩张性与保护主义驱动的经济政策叠加的背景下，一国企业各自做出的商业决策总和，不能阻止经济实力的转移，因此，激活和推进保护性工业政策，有其存在的正当理由，需要为此进行必要而合理的国家干预，以保护本国经济和国民权益。

最后，科技变革和产业发展一日千里，国际竞争日趋激烈。过去，美国在基础研究、尖端技术方面处于主导，德国、日本等在应用制造技术上领先，由此掌控了世界发展格局，并获取了巨额经济利益。随着新兴市场国家的崛起，发达国家对核心技术的垄断优势正在削弱，焦虑感和紧迫感逐渐增强。最近美国试图通过贸易战、科技禁运、游说盟友等，不计手段地打压中国高科技公司和战略性新兴产业，目的就是要保住自己的竞争优势。而通过强有力的工业发展规划，强化政府角色定位，无疑会成为发达国家为达到这一目的的新选择。德国在战略草案中专门将美国、日本和中国作为典型进行了对比，指出了德国所面临的相应竞争挑战：美国奥巴马政府为人工智能、数字化、自动驾驶和生物技术的研发提供了广泛支持，特朗普政府则努力通过“美国优先”政策振兴和保护钢铁、铝、汽车工业和农业等传统部门；日本在包括人工智能、联网机器和机器人技术以及汽车工业上拥有优势，软银集团为网络技术设立了投资基金支持；中国启动了“中国制造2025”，加强包括信息技术、高端机器人、航空航天、海洋产业、电动汽车、交通与铁路、生物制药和医疗技术等十个关键技术领域的投入，寻求在2030年之前成为人工智能领域的世界领先者，并通过“一带一路”确保销售市场和物流的安全。

美、德两国工业规划的关键技术与核心产业

在内容上，德国《国家工业战略2030》草案提出了战略目标，分析了现状挑战，明确了监管政策原则，具体规划内容还有待讨论和确立；美国的工业计划圈定了四大关键技术领域，提出了下一步三大举措，各有侧重，各显特色。

战略目标层面比较。德国提出，要与欧洲的工业利益相关者一道，努力确保或重夺相关领域在国内、欧洲乃至全球的经济技术实力、竞争力和工业领先地位；到2030年，逐步将工业增加值在德国和欧盟GDP中所占的比重分别扩大到25%和20%；要长期致力推动社会市场经济的发展，系统地保护德国的经济利益，给全球带来更大的市场、更繁荣的经济。美国的战略目标很明确，就是要强化对未来前沿产业的投资，确保美国一直以来对新兴技术和工业发展的全球主导地位。

核心技术层面比较。德国认为,只有拥有并掌握新技术，才能始终在竞争中保持有利地位，并提出以下几项关键突破性创新：一是数字化，尤其是人工智能运用。这将是蒸汽机发明以来最大的突破性创新。德国在该领域的基础研究仍很强，但实际运用已经明显落后。二是机器与互联网融合。这是极其重要的突破性技术，谁将主导未来还不清楚，变化正在开始。三是未来可能取得突破的技术，包括纳米技术、生物技术、新材料和轻量级建筑技术，以及量子计算的发展。美国的工业计划明确提出专注于四项关键技术：（1）人工智能，该领域创新正在迅速改变美国人的生活和商业状况，已被美国许多重要战略规划列为优先事项，未来要通过政府工作，确保美国在该领域继续发挥主导作用，保护美国工人应对就业挑战。（2）先进制造业技术，通过提高生产力、生产优势产品，形成全新产业，使美国经济持续改善。美国已公布先进制造业战略计划，确保有弹性的供应链、强大的制造业和国防工业基础。（3）量子信息科学。计算机可以处理新的工作负载，解决更困难的挑战。比如为智能手机提供动力的半导体，实现导航的GPS设备等。美国已发布《量子信息科学国家战略概述》，指导量子信息系统行动。（4）5G技术。高速、高容量网络的开发和部署将促进创新，发展尖端技术，使美国人享受互联互通的好处。要开放联邦政府土地和商用设施，简化通信基础设施许可程序，改善网络基础设施建设。

关键产业层面比较。德国认为目前的优势产业包括十个：钢铁铜及铝工业、化工产业、设备和机械制造、汽车产业、光学产业、医学仪器产业、环保技术产业、国防工业、航空航天工业、增材制造（3D打印）等。但这些行业正在面临新技术、监管政策和主要国家追赶的挑战，未来需要通过关键技术创新和政策调整，确保这些行业的竞争优势地位。在美国的先进制造业战略中，将对智能制造和数字制造系统、先进工业机器人、人工智能、增材制造、高性能材料、半导体、混合电子、光电子、高级纺织品、生物制造、食品和农业制造等关键领域进行重点支持，以确保持续的技术创新，引领世界制造业的发展潮流。

政府政策、财金及其他支持措施

德国的工业战略草案未集中论述配套措施，但字里行间强调要更加积极地发挥政府作用，提升企业在国际市场的竞争力。

一是鼓励并购扩大规模。一些领域的企业规模对于成功至关重要，因此要调整反垄断法和竞争法，方便本国产业巨头进行并购重组，以便打造德国和欧洲的旗舰企业，让其有能力与全球竞争者抗衡。同时，倡议成立国家公共股权基金，必要时对掌握关键技术的企业进行国有化，避免被欧盟之外的投资者收购。

二是改革政策降低成本。在政治层面反思和改进企业竞争条件，例如对由于环境与气候保护、能源转型和社会政策等原因，导致的企业成本提高、竞争力受损，政府应提供补偿，包括降低电力与能源价格，以及企业税收水平和社会保障贡献率（必须永久保持在40%以下）等。对一些具有突破性影响的创新领域，可进行限时补贴。鉴于一些中小企业拥有技术专长，或高度专业化的产品与应用，需要强化个性化的优惠与扶持。

三是金融支持增强实力。工业企业需要大量的资金，才能成功参与国际竞争或提供特定的产品与服务，这需要政府组建财团提供援助。在国际金融和银行业务等领域，要有和其他大国竞争对手水平相当的大银行和强大参与者，并特别提到拥有悠久历史的德意志银行。

四是国际协调，维护利益。德国和欧洲必须比以往更积极地抵制他国不正当竞争，对倾销和滥用垄断的行为采取更有效的措施；迅速制定和实施相应的欧盟工业战略。倡导其余成员国就各自工业政策展开深入对话。从最新进展看，2月19日法国和德国已就欧洲产业政策联合计划达成一致：要推动欧洲对科技行业进行投资，并在人工智能等方面成为世界领先者；要支持本土企业与外国展开竞争，保护关键技术不被海外收购；加大创新技术投资，改革欧盟竞争规则。

美国工业计划提出了三项措施：一是对基础设施和美国人民投资；二是借助美国独特的研发生态系统的力量，包括联邦政府、私营企业、大专院校、研究机构和科学慈善机构等；三是给研发生态系统更多授权。美国近年发布的产业战略文件中，都有完善的配套政策支持，从基础技术研发、人才培养、区域发展、知识产权保护、监管等方面入手，多管齐下。例如《先进制造业战略规划》从影响创新和竞争力的八大因素出发，将“技术、劳动力、供应链”三方面作为保障领导地位的核心要素。技术方面包括：抓住智能制造系统的未来，开发世界领先的材料和加工技术，通过国内生产制造医疗产品，保持电子设计和制造的领先地位、增加粮食和农业制造业机会等。劳动力方面包括：吸引和发展未来制造业劳动力、更新和拓展职业技术教育途径、推动学徒制使其获得业界认可的资质、将技能工人与行业需求相匹配。供应链方面包括：提高中小企业在先进制造业中的地位、鼓励制造业创新生态系统建设、加强国防制造业基础建设、加强农村先进制造业建设。

美、德工业发展规划对我国的政策启示

德国和美国两个制造业大国发布工业发展计划，对中国工业发展规划以及未来方向有着强烈的警示与借鉴意义。

第一，保持战略定力，提升我国制造业规划与实施水平。制定产业发展规划，利用集中力量办大事的体制优势，充分发挥政府和市场的作用，这是推动我国制造业从小到大、从弱到强的重要经验。西方国家已经认识到单靠市场力量的不足，虽一方面口口声声借捍卫市场经济对而中国工业发展规划横加指责；另一方面却开始借鉴我国的成功模式，加大对产业规划的重视力度。对此，我们要有清醒的认识，坚持制度自信与战略定力，继续高度重视规划与发展先进制造业。要从国家层面加强统筹谋划，滚动制定先进制造业发展战略，不断提升战略规划的水平，保持发展战略的连续性、稳定性；要继续强化国际对标，评估美、德等大国工业发展规划带来的竞争形势变化，持续建设长效机制，推进制造业强国战略。

第二，着力突破关键核心技术，提高工业发展的自主性。在传统技术优势之外，美国和德国的工业发展规划都在突出关键核心技术的竞争，包括人工智能、5G技术、物联网、量子科技以及其他各种制造业先进技术。尽管我国在人工智能、5G技术、高铁制造等一些领域拥有一定的领先优势，但应充分认识到，整体工业技术与发达国家依然存在巨大的差距。未来要进一步强化创新驱动战略，制定技术创新路线图，合理配置和集成科技创新资源，提高技术创新及成果转化效率；要完善科技、产业与金融有效结合的创新机制，促进基础研究、应用研究、成果转化和产业化紧密结合、协调发展；要加快重大技术的突破、标准的研究和制定，加强重点产业知识产权的保护和专利布局，提升工业技术的自主性，保障战略性新兴产业的可持续发展。

第三，强化配套支持保障，特别是人才资源和财政金融资源。要深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用，全面释放企业发展活力；同时，减少行政审批，真正建立起以企业为主体的投融资体系。全面实施负面清单制度，建立透明而公正的市场准入制度，让创新型企业脱颖而出。要更好地发挥政府作用，创造良好的市场环境，激发人们的创业热情和企业的创造活力。特别要重视人力资本和金融资本这两个工业发展的重要基石：（1）人才方面，要建立企业、高校、科研院所相互融合的“产学研”一体化模式，培养创新人才、技术人才和管理人才，重视职业教育和技能培训，大力培养掌握先进制造业技术技能的劳动者。（2）在财政与金融支持方面，要不断创新投融资模式，鼓励社会资本以股权、债权等各种形式投资于制造业，拓宽融资渠道；要大力提升对民营企业和中小企业发展的资金支持，特别是对技术研发和初创高科技企业的支持；要疏通货币政策传导渠道，努力改变“融资难、融资贵”的现状；要充分利用国家产业投资基金等资本平台，支持重大工程的实施、关键技术研发、新兴产业的发展；要进一步推出降费减税、股权激励、科研奖励等综合举措，提升全社会投身创新与发展的动力。