特色小镇政策激励与发展模式解析

2019-12-12程芳

经济 2019年12期

程芳

特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台，是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。

近年来，各地区积极推进特色小镇和小城镇建设，取得了一些进展，涌现出一批产业特色鲜明、宜居宜业、富有活力的特色小镇。

特色小镇的政策支持与激励

2014年，自“特色小镇”概念在杭州云栖大会上诞生并成功运行后，全国掀起了特色小镇建设潮。2016年2月，国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，推动小城镇发展与特色产业发展相结合。2016年10月，国家发改委发布《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，总结浙江等地特色小镇发展模式，立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”。2017年1月，国家发改委、国开行发布《关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》，加大金融支持力度，加大对特许经营、政府购买服务等模式的信贷支持，探索多种PPP模式，引导社会资本参与建设。

但在快速推进建设过程中，特色小镇建设出现认识不清、定位错误等原因带来的诸多问题。2018年8月，国家发改委发布《国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，要求逐年淘汰有房地产化倾向的不实小镇。自此，特色小镇的发展开启了高质量发展之路。

2016年开始，政府对特色小镇建设进行金融支持，包括开辟办贷绿色通道、建立贷款项目库;加大对特许经营、政府购买服务等模式信贷支持，探索多种类型PPP模式;国开行、光大银行给予融资支持，并鼓励引导其他金融机构参与。

除了中央财政外，地方政府积极发布政策对特色小镇给予财政支持。地方对特色小镇的财政支持主要体现在：财政返还、优惠税收、保障土地供给、专项资金支持、奖金补助等方面。比如云南省规定，对省一流特色小镇奖励2000万元，国家一流特色小镇奖励2亿元，同时给予税收减免。

特色小镇的发展模式解析

目前，中国特色小镇主要有三种开发模式：政府主导、企业主导、政企共建。政府引导、企业主导模式应用案例较多，为目前主流开发模式。

政府主导模式下，政府前期主导建设，后期招商。该模式整体规划性强、前期建筑设施相对完善，容易吸引企业入驻。国家公布了典型案例浙江德清地理信息小镇的经验，该小镇由政府搭建平台，咨询公司做规划，政府负责道路等公共设施建设，并采取政府垫资代建的方式，帮助企业建设产业用房，为企业搭好“凤巢”后，再由企业以综合成本价购房，为企业分担建房压力，解决了企业买地建设的诸多烦恼。

“政府搭台，企业唱戏”的企业主导开发模式，由政府规划引导，企业负责具体项目规划设计、资源导入、开发建设、运营管理、营销推广、持续后期服务等具体工作。该模式责任、权益分明;充分发挥社会资源优势，扩大投资范围;但是企业融资较难。典型代表有福建宁德锂电新能源小镇等。

PPP模式下的特色小镇项目参与方主要包括政府、开发运营商（社会资本）、金融机构。政府部门负责前期规划引导及财政补贴，招标选择合作方，授予项目公司特许经营权，社会资本可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体，与政府合作成立特别项目的公司（SPV）作为PPP项目實施主体。金融机构为项目建设提供融资服务。目前政企共建受清理地方隐形债务影响，PPP入库项目较少。

特色小镇的开发建设投入高、周期长，项目前期一般没有多少资产可以进行抵押贷款，因此特色小镇的融资方式建议以股权融资为主、债权融资为辅。目前常见的融资方式包括银行贷款、债券计划、PPP融资、产业基金及母基金、股权投资基金、信托计划、证券资管、融资租赁、股权众筹、供应链融资等。

PPP作为政府和私企之间的合作模式，已被广泛应用到基础建设和公共服务领域。许多地区越来越依赖PPP模式来完善城市的基础设施建设，一方面可以为政府减轻财政压力，另一方面可以让社会企业从中获取一定的商业利润，同时能够为广大人民群众谋福祉。所以，采取PPP模式是一举多得的方法。

传统利润点的定义是企业可盈利的产品或者服务，而特色小镇运营商利润点主要是指：为特色小镇运营商创造收益的产品或者服务。特色小镇运营商在运营过程中将会产生多项收益，包括城镇建设收益、土地溢价收益、特色产业收益、房产收益和工程收益。

区域土地升值收益主要是指土地一级开发，随着特色小镇的建设与发展，带动基础设施、配套设施的完成，进一步促进特色小镇区域土地溢价，政府可以通过土地财政享受土地溢价带来的大量收益。特色产业收益包括特色小镇主导的特色产业收益，也包括依托于当地区域特色环境的泛旅游产业的收益。房产收益主要是二级开发。工程收益主要是指特色小镇土地整理和公共基础设施的工程建设收益。