平台经济的监管困境与治理优化

陈端 谢朋真

2019年11月6日，在因平台安全事件深陷舆论风波一年多之后，共享出行的龙头企业滴滴正式宣布在部分试点城市重启顺风车业务，平台企业的监管问题再度进入媒体和公众视野成为一个探讨焦点。无独有偶，本年度“双11”期间电商直播的亮眼业绩与背后乱象也引发热议。据阿里方面公布数据，“双11”开场1小时03分，淘宝直播引导的成交就超过去年双11全天，2019年淘宝直播带动成交近200亿元，以淘宝直播为代表的互动性、社区性功能今年已带来超过1000亿的GMV。“口红一哥”李佳琦直播5分钟，就卖出15000支口红;“带货女王”薇娅直播2小时，销售额超2.67亿元，但各种电商平台上直播数据造假、带货网红难以把关产品质量、退换货维权难等问题也不断暴露出来。新华社记者通过调查发现，刷粉丝量、评论量、转发量、点赞量、浏览量、观看人数、直播間互动人数等都成了生意，还有“代开淘宝直播间、推抖音热门、改销量、处理中差评、升等级”等衍生服务，收费从几元至上万元不等。

今年10月17日，最高检发布《全国检察机关、市场监管部门、药品监管部门落实食品药品安全“四个最严”要求专项行动工作方案》，从2019年9月至2020年12月，三部门将在全国联合开展工作，梳理违法犯罪线索。国家市场监督管理总局执法稽查局局长杨红灿在10月17日指出，要对电商第三方平台切实履行监管职责，并对“刷单”“假评论”涉嫌违反广告法、反不正当竞争法、消费者权益保护法的违法行为进行查处。但数字经济时代，新业态新模式层出不穷，数据以指数级规模爆炸式增长，但靠政府有关部门的专项行动显然远远不足化解所有问题，严重依赖行政处罚的事后惩戒模式也很难推动市场的自我净化。

当前，以云计算、大数据、人工智能等新兴技术为支撑，越来越多的平台型互联网企业开始成为社会信息基础设施或商业基础设施的建构者和相关服务的提供者，这类平台型企业作为连接市场供给主体与需求主体的桥梁，通过服务界面的构架和搭建将原来分散、无序的市场行为以平台为基础进行协同与整合，在传统企业的逐利性特征之外，其作为数字经济时代社会治理的重要基石和社会责任履行新型主体的性质也逐步凸显。在这些平台上由于聚合了周边服务型企业、商户、消费者等多方异质主体，平台型企业如何通过技术支持和规则构建提供有效的合作协同及治理惩戒机制以更好实现其经济效益与社会效益，政府主管机构如何通过政策法规的完善有效引导平台型企业在经济效益追求与社会责任履行方面取得最佳平衡，这是经济社会数字化转型进程中要面对的核心问题之一。

平台企业参与经济社会治理带来的挑战与风险

传统的政府公共服务受制于公共预算支出规模约束往往存在供给不平衡和不充分的问题。腾讯、阿里、滴滴等平台型企业快速崛起，依托线上线下资源的有效整合与协同极大地扩张了社会公共服务的供给边界与供给密度，满足了人民群众日益增长的美好生活需要，这种以商业化手段参与公共服务的供给过程，逐渐模糊了商业服务和公共服务的边界。

但不可忽视的重要一点是，平台型企业本身作为商业性组织有其自身的逐利性需求，其参与经济社会治理的积极性与其盈利性目标有时存在内在冲突，比如网约车天然追求共享经济的规模效应导致平台放松对司机准入条件的限制，但准入门槛的降低意味着一些不合格、不合规、高风险的司乘人员介入平台运营，进而提升整个平台服务供给的风险性;平台本身就是基于数字技术的生态化多边市场体系，除了主导型平台企业外，还有大量依附于平台的小微企业和商户等，其价值诉求、资源能力、社会责任履责意愿各不相同，平台企业在激励约束这些利益节点主体时也存在着二元困境——约束过严可能导致商家流失转向竞争对手阵营，管理宽松又可能让不良商户的个别行为伤害平台声誉，甚至引发法律纠纷和舆论风波。

由于平台生态内部往往主体杂糅、利益多元、传导机制复杂，政府过往的产业规制政策和以物理场景、行政手段为主要依托的专项治理行动在海量运行的平台经济范式下往往力不从心;政府公共决策的科学化、公共服务的精准化越来越依赖于这些商业化平台提供的数据支撑，但数据的积累和算法的渗透是自带“偏向”的——平台型企业基于商业利益诉求的数据资产积累和算法设定用于公共决策支撑时可能产生误导和偏向，这种“算法黑箱”具有很大的隐蔽性特征，如何兼顾公共服务的公平公正也是必须面对的重要问题。

优化平台经济治理的思路与对策

党的十九届四中全会重申“国家治理现代化”的重要性，公共服务和国家治理的数字化、精准化和现代化转型是大势所趋，而平台型企业将在此过程中扮演越来越重要的角色。他们不单是公共服务的供给者和国家相关政策的被动承受者，本身就构成了体系重构和规则再造过程中的一股重要力量。对于平台经济的治理也必须超越跳出过往经验和政策制度体系的窠臼，着眼于新业态新模式自身的特点、演化趋势并结合网络本身的“去中心化”“自组织”等特征更新治理理念、创新政策工具、优化治理过程、提升治理效能。

第一，以政策创新协同公共价值与商业价值。

理念影响行动，思路决定出路。平台经济的治理首先需要立足制度体系顶层设计的要求，厘清指导思想与价值基点。平台经济治理困境的矛盾根源就在于企业承担社会公共服务责任的客观事实与作为商业主体追求经济回报的主观愿望，以及平台生态上多元主体利益诉求、资源能力和行动取向上的内在冲突，需要政府强化规范和引导，通过有效的政策工具组合设计释放政策红利，引导平台价值与公共价值相互协同，以治理目标共融、主体共生、资源共享、机制共建为指向寻求最大公约数和最佳平衡点。

第二，以技术手段打通政府监管与平台监管。

平台经济内蕴了“双重监管”属性特征——政府通过政策法规和执法监督行为对平台及其上面的商户等进行监管，同时平台自身借助准入资格审核、交易行为监测、信用数据积累等手段对入驻商户及合作商家进行监管。

但平台在实施内部监管时面临着监管权力和监管动力的双重不足。一方面由于平台企业不属于国家行政机关，不具备行政处罚、行政强制等执法权力，另一方面平台与商家在经济价值追求如扩大用户规模、深挖用户价值、壮大平台声势等维度上存在一致性，从而可能强化共谋而弱化监管。

政府监管也有其局限性。数字经济时代数据量指数级爆炸、新业态新模式层出不穷，政府必须面对公共管理预算、资源和能力有限而治理对象和政府责任持续增加的问题，数据资源和算法技术成为公共治理的重要支撑，而在这两个维度上，平台企业较政府机构更有优势。

因此，借助技术手段有效打通政府监管与平台监管弥补各自的不足就成为一种现实选择。例如，平台通过构建用户评价体系形成对商户的声誉评价积累，这种声誉评价如果影响力仅仅局限在平台内部，对商户的制约力度有限，但如果相关数據接入更具社会公信力和影响力的征信体系之中，其对平台商户的震慑力就大大提升;而平台大数据与政府的共享则可以极大提升政府基于数据挖掘的精准治理能力。政府通过技术联结授权和赋能于平台，平台在政府赋能的基础上会强化入驻商户及其他合作主体的治理，政府则在赋能与追责双线并行基础上强化平台在运营中的主体责任。

第三，完善平台经济社会责任评价体系。

平台经济范式下，企业社会责任评价体系与履责机制都呈现出很多新的特点。传统产业模式下，企业组织资源边界清晰，主体责任明确，但在平台经济中，平台企业、平台与买方、平台与买方、卖方与买方的关系构成了复杂的利益与责任耦合体，各主体之间既存在利益诉求的一致性又内蕴一定冲突的可能性，而平台上任何一种主体的不良行为都可能对平台上所有相关方造成声誉伤害或实质损失，如何把多元主体整合成为一个责任共同体是平台面临的重大挑战，涉及对多方主体之间权责边界的划分，而这往往又是一个基于各自资源能力的动态博弈过程，单靠平台生态体系内部是难以公平公正高效展开的。在此背景下，面向平台上不同的责任主体各自构建具有针对性的社会责任评价体系，多元主体各自对标，整体上则以多元评价体系的协同推动平台社会责任履责过程的顺利开展，藉以优化平台履责机制。

基于上述思路指导的平台经济社会责任评价体系，必须立足于新业态新模式的发展，把商业生态的演化特征与社会生态的演进态势融合考量，在平台企业及其依附企业的经济价值追求和社会整体发展目标之间寻找动态平衡点，让平台在未来真正成为支撑社会治理和国家治理的基石。

第四，搭建全方位高协同治理网络。

政府作为外部治理的主导性力量，为平台经济的长效治理和可持续发展奠定制度基础;平台企业作为“治理主体”和“治理受体”的二元统一，在完善平台规则基础上推进网络“自治”与“自净”;政府监管与平台监管各自都要找准履责重心，避免监管中的缺位、越位、重叠或真空。政府监管主要落脚点在于牌照管理、反对不正当竞争、维护消费者权益，平台监管则需要把重点放在平台内部规则机制、价格机制、声誉评价机制和违规惩戒机制的优化上，维护平台作为商业运行主体的正常运转与利益分配。

政府必须面对公共管理预算、资源和能力有限而治理对象和政府责任持续增加的问题，数据资源和算法技术成为公共治理的重要支撑，而在这两个维度上，平台企业较政府机构更有优势。

但平台经济的治理问题远非单纯政府或平台就能解决，需要政府监管机构、平台企业、新闻媒体、社会组织有效协作搭建出全方位的治理网络。新闻媒体在通过报道访谈动态追踪平台社会责任内涵变动、引导各类企业关注自身社会责任并梳理典型标杆，对各类违规、寻租行为进行曝光揭露，把正面引导与舆论监督有机结合，在此过程中发挥着不可替代的作用。与此同时，协会组织、研究机构等第三方机构定期开展各行业各类平台企业的社会责任履责绩效评价，完善平台经济社会责任评价体系并发布相关报告，以专业公信力与新闻媒体的传播公信力共同推进平台经济相关企业的社会责任履行。

需要特别指出的一点是，基于自身模式特征与资源禀赋，平台企业自然比一般企业要承担更大的社会责任，但也要充分考虑平台企业本身作为社会创新主体所承受的创新风险与经济压力，无论政府抑或社会，在优化平台经济治理模式的进程中都需要秉持包容审慎的原则，避免过度监管对创新积极性的影响。