永定河流域协同发展中的综合平衡投融资模式构建

梁红雨

（永定河流域投资有限公司，100094，北京）

一、流域综合治理与生态修复工程特点

流域综合治理与生态修复工程是实现“十六字治水思路”中“空间均衡、系统治理”的重要载体。流域综合治理与生态修复是以流域范围为单元，合理统筹安排山、水、林、田、湖、草的治理与修复。综合来看，流域综合治理与生态修复工程具有以下几个特点：

①流域综合治理与生态修复属于复杂的系统工程。工程内容涉及水源涵养、河道整治、生态建设、水资源管理等；实施管理主体涉及不同辖区政府的水务、林业、建设、规划国土等多个部门；影响范围包括流域及其周边的环境、社会、经济、产业发展等。

②流域综合治理与生态修复工程属于公共产品。水源涵养、河道整治和生态建设等都无法产生直接收益，还需要长期的维修养护管理，具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性，属于纯公益性工程。

③流域综合治理与生态修复工程具有较强的正外部性。清洁的河流和优美的生态环境，能够提升水资源的利用效率、河流养殖产业的产值、周边土地的开发价值、附近产业项目的收益等。

④河流是线性的，流域具有跨区域性。河流从不同的水源地汇聚而成，顺势而行，一路或蒸发或下渗或灌溉，最后消失或流入大海。流域综合治理与生态修复涉及不同的行政区划，比如永定河涉及北京、天津、河北等多个省份。

⑤工程投资大。流域综合治理与生态修复工程内容多、涉及范围广，综合来看，投资需求大。

⑥流域综合治理与生态修复属于长周期、持续性项目。由于涉及不同干支流、不同行政区域、不同工程内容，以及长期的维修养护，流域综合治理与生态修复工程不是一蹴而就的，需要长期的持续性投入，建设周期长，且需要长期养护。

二、永定河流域发展现状及存在的问题

永定河发源于内蒙古高原的南缘和山西高原的北部，承接上源西南部桑干河、西北部洋河，于河北省张家口怀来县朱官屯汇合后称永定河，在官厅水库纳妫水河，经官厅山峡于北京市门头沟区三家店进入平原，于天津市北塘入海。永定河全长747 km，流经内蒙古、山西、河北、北京、天津等五省（自治区、直辖市）的43个县（市），全流域面积 4.7万 km2。

永定河流域属温带大陆性季风气候，流域范围内降水量差异颇大，多雨区和少雨区相差将近1倍，阳原盆地和大同盆地降水量最少。1980年以后，随着工农业生产和城市用水的增加，流域下游由多水变为缺水，生态环境逐渐恶化，平原地区河道出现连续断流，90年代开始出现全年断流，河道完全干涸，河床裸露，周边地区地下水水位持续下降。

结合永定河流域发展现状，永定河流域在自然生态环境和长期治理管护中存在诸多问题：

①污染物排放超标，越往下游污染越严重，水量越少。永定河京津冀晋四省（直辖市）范围内现有入河排污口116个，废污水年入河量3.19亿t；在河流水质上，41个水功能区达标的有11个，达标率26.8%。

②永定河流域范围经济环境发展存在不均衡、不协同等问题。上游资源型城市矿山开采存在水土流失、污染等突出问题，下游平原城市存在开发过度、用水需求紧缺、河流生态环境差等问题。上下游经济社会发展无法形成协同效应。

③永定河综合治理与生态修复按照行政管辖范围分割管理，规划建设不统一。其中有的侧重防洪，有的侧重储备用水，有的侧重营造大水面用于开发，河流被分割管理。

④各地采用传统政府投资模式，主要依托中央投资补助和地方政府配套资金。由于缺少统一的主体，既无法统筹政府财政投入，又无法建立市场化的投融资机制，资金使用效率低。

⑤永定河流域范围内的大部分地区经济发展落后。永定河和周边的经济社会发展结合度不高，没有形成具有永定河特色的产业经济，流域上下游之间的产业也没有相关性，无法实现协同效应。

⑥永定河上下游大中小型水库较多，桑干河还可以调用黄河水，但流域整体没有形成河、库的联合调度管理，水资源利用效率不高。

三、永定河项目综合平衡投融资模式构建

1.规划先行

永定河流域综合治理与生态修复既是落实京津冀协同发展国家重大战略，又是中小河道治理补短板工程。按照《京津冀协同发展规划纲要》和 《京津冀协同发展2016年工作要点》的有关要求，2016年国家发展改革委会同水利部、国家林业局和北京市、天津市、河北省、山西省有关部门组织编制并印发了《永定河综合治理与生态修复总体方案》。

按照“节水优先，量水而行；注重保护，综合治理；远近结合，分步实施；突出重点，注重实效；创新机制，协同管理”的原则，确定永定河协同治理河道长度865 km，山区段以河道两岸第一道山脊线之间、平原段以河道两侧各1 km以内为重点治理范围，规划2020年初步形成永定河绿色生态河流廊道。

依据永定河流域综合治理与生态修复目标和任务，按照保障河流生态用水效果显著、改善流域生态环境效益明显、项目建设条件成熟的原则，从农业节水与种植结构调整、水量配置与用水保障、河道综合整治、河道防护林建设、水源涵养林建设、水源地保护及地下水压采、能力建设等7个方面规划建设78个项目。

2.建立市场化投融资机制

为创新和完善永定河协同治理机制，加快建设永定河绿色生态廊道，推动京津冀晋协同发展在生态领域进一步实现突破，探索以投资一体化带动流域治理一体化，促进政府与市场有机结合、两手发力，提高投资效益与公共服务水平，2018年6月京津冀晋四省（直辖市）与中国交通建设集团有限公司成立永定河流域投资有限公司 （以下简称流域投资公司）。永定河流域综合治理与生态修复工程建立以流域投资公司为主体的市场化投融资机制。

流域投资公司属于市场化投融资主体，按照公司法建立法人治理结构，按照市场机制进行投资、融资、建设和运营管理。根据职责定位，流域投资公司统筹管理国家和沿线各省（直辖市）政府用于永定河综合治理与生态修复的财政性资金，同时构建可行的商业模式和融资模式，通过沿线资产、资源的综合利用与开发，创新融资模式，通过市场化方式解决投资缺口。

3.构建综合平衡投融资模式

按照我国流域治理相关投资政策，根据总体方案中确定的项目类型和属性，永定河流域综合治理和生态修复工程可获得总投资10%~30%不等的中央投资补助，其余资金由流域投资公司通过市场化方式筹措解决。

结合流域治理工程的项目特点，流域投资公司为打通市场化融资渠道，根据“一地一策”的原则，构建永定河流域综合治理与生态修复工程投资与可利用资产资源项目开发收益综合平衡的投融资模式（图1）。

投入端为总体方案中明确且各地方确定的由流域投资公司承担的永定河流域综合治理与生态修复工程，流域投资公司按照40%资本金、60%融资的投资结构进行投资。

收入端为流域沿线可综合利用的资产资源项目开发净收益，净收益主要用于融资部分的还本付息等。具体包括：依托于土地资源的健康养老、文化旅游、休闲体育等产业项目开发，开发收益反哺永定河综合治理与生态修复工程；政企合作或政府购买服务方式，合同项下的政府付费平衡融资成本；存量低效的水务资产联合调度、综合经营，经营收益反哺；建立生态补偿机制，用水地区补偿节水、供水地区。

流域投资公司作为永定河流域综合治理与生态修复项目实施主体，负责项目的投资、融资、建设和还本付息。项目资本金来源为中央投资补助资金和流域投资公司的注册资本金，其余资金以流域投资公司为主体融资解决。为实现项目融资，流域投资公司构建综合资金平衡投融资模式，综合利用和开发沿线资产资源，通过经营项目收益反哺河道治理建设投资，最终实现可持续的全流域协同发展。

四、综合平衡投融资模式分析

综合平衡投融资模式主要适用于无法产生直接收益或自身可产生直接收益但很少、项目具有显著正外部性的公益性和准公益性项目，比如河湖治理、森林公园建设、轨道交通建设等。这类项目往往具有投资大、建设和养护周期长等特点，完全依靠政府投资压力大，且无法充分实现周边区域的协同发展。

综合平衡投融资模式建立在“投资主体一体化”的基础上。通过市场化方式，将同一实施主体下的公益性项目的融资与经营性项目的收益打捆运作，以解决公益性项目还本付息资金来源和保障问题。

综合平衡投融资模式通过市场化投融资机制的建立，将政府资金与市场资金统筹，将计划资源配置和市场资源配置相结合，将行政管理和市场化运作相结合，通过统筹、创新，提高投融资效率。

图1 永定河流域综合治理与生态修复工程综合平衡投融资模式框架图

五、结 论

综合平衡投融资模式打通了纯公益性流域治理工程的融资路径，通过流域范围内资产资源的综合开发利用，将流域发展的模式从各级政府不断投入的输血模式变成政府引导市场造血的可持续模式，有利于实现流域协同发展。

永定河流域综合治理与生态修复工程以市场化的流域投资公司为主体，构建综合平衡投融资模式，是 “投资一体化带动流域治理一体化”的投融资实现路径。以永定河综合治理与生态修复项目为投融资对象，通过市场化机制，将永定河流域产生的正外部性经济化、内部化，依托永定河生态资源重新激活存量资产、带动周边产业，最终实现流域协同发展、“绿水青山就是金山银山”。