PPP项目前期风险防控浅析

翁柯

摘 要：文章结合3个案例、3个流程简要阐述了建投类央企开发PPP项目的前期阶段，在专业、资金、合规性、经济社会背景、其他等五个方面经常遇到的风险，并提出了针对性的风险防控措施，为建投类企业参与PPP项目把控前期风险、顺利推进项目落地提供了一定的借鉴。

关键词：PPP项目；建设投资；风险防控

1 PPP简述

PPP（Public Private Partnership）即政府和社会资本合作，主要是为了充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用而引进的一种项目运作模式。运作方式主要包括委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费方式。[1]

1.1 政策趋势

2014年国务院印发《国务院关于创新重点领域投融資机制鼓励社会投资的指导意见》，首次以正式文件形式明确提出建立健全PPP机制，推广政府和社会资本合作模式。2017年，国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，严格把控央企参与PPP的风险。2018年，财政部印发《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，这次就是很有影响的“清库”工作，其中30个项目，调出示范项目名单，并清退出全国PPP综合信息平台项目库，全国范围开始严格清理不规范PPP项目。[2]

PPP在国内的发展整体是从引进、推广到严控的一个过程。

1.2 PPP的五个阶段

1 ）项目识别

由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

2 ）项目准备

建立项目实施机构、编制项目实施方案。

3）项目采购

包含资格预审、采购发布、响应、评审、谈判及合同签署。

4） 项目执行

5） 项目移交[1]

1.3 地方政府PPP项目前期工作流程

PPP项目的整个开发过程，社会资本方都需要和政府方频繁沟通交流，熟悉政府PPP项目前期工作流程，有助于顺利推进。本文针对PPP项目识别、准备和采购等前期阶段，做一些风险的描述及防控措施的探讨。

2 PPP前期常见风险

2.1 专业风险

中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，建筑市场逐渐细分，投资规模将逐步收缩。各领域竞争激烈，介入不擅长的领域，难度高、风险大。

2018年，以华北地区一个地下综合体项目为例，本项目为地下三层综合体（商场+停车场），总建筑面积约10万平米，总投资估算约12亿，采取使用者付费方式。由于项目位于省会城市市中心、地铁交汇处，同时专业符合，开发团队认为是一个不错的项目。在后续近半年的接洽中，问题显现，关键原因是该项目重点在于运营，而社会资本方并没有这方面的经验和能力。

首先，项目方案的重点部分是运营，即业态的设计、运营单位、运营模式的选取，没有好的方案，政府论证不好通过，项目的融资也很难实现。

其次，项目采取使用者付费，没有好的运营团队实施合理的运营方案，资金无法快速回笼，项目公司无法支撑，投资也无法取得回报。

还有，运营方案很大因素决定着工程的设计方案，不同业态对建筑的结构、消防、通风等要求都是不同的。该项目在和政府的接洽中，迟迟没能确定运营方案，增加了工程方案设计的不确定性，很大程度影响项目进展。

终社会资本方选择退出项目，控制了风险。

2.2 资金风险

2.2.1 担保

很多实施机构愿意和央企合作PPP项目，主要是因为央企信誉好、体量大、能融资，但是当前国内各大银行对ppp项目融资条件呈趋紧态势，有的银行只针对市级以上项目提供融资服务，而且需要企业担保。但国资委、各大相关央企都明确规定了所属企业不对PPP项目提供担保，需要融资的原则上应由项目自身担保。

2.2.2 注册资本金

建投类央企能提供的资金只有项目公司中对应股权比例的注册资本金，一般项目注册资本金为项目总投资20%左右（不同地区要求不同，有的地区要求为30%）。政府方出资方式有前期费用（拆迁费用）、土地产权、货币注资等方式。

2.2.3 回收

财政部2019年3月7日印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，其中规定财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。使用者付费比例低于10%的，不予入库。PPP项目支出责任超过10%的地区严禁新项目入库。[3]这一新规进一步将回收压力转给市场和社会资本方。

2.2.4 融资时长

融资需要时间，一般项目都是在签订PPP合同、成立项目公司之后正式开启融资工作。2018年，以华北地区一个城市主干路项目为例，经过长期前期接洽，社会资本方与当地兴业银行达成合作意向签署了贷款意向书、与当地农发行达成合作意向，但这只是融资工作的第一步，完整的融资贷款的需要支行评估（月1个月）分行评估（约5日）省行评审（2-3月）总行评审（约10日）总行贷审会（约10日）贷款合同（1日）提取第一笔贷款，整个贷款流程需要约4～5个月，只有签订贷款合同拿到贷款才能算是融资成功。

2.3 合规性风险

有些项目还没有立项、没有取得施工许可证，政府就盲目要求承建方进场施工，并同时承诺协助解决手续问题、提供绿色通道等。但实际上风险都由社会资本方最终承担。

华北地区的一个项目，政府方担保无需手续、直接开工，结果一个施工单位进场第二天，就被上一级政府相关部门勒令停工。

还有些项目存在前期拆迁、咨询设计费用拖欠问题，等待新的社会资本方承接后，由项目公司一并解决“历史遗留问题”。如果社会资本方中标后长期未能落地项目，因此会产生缔约过失，拖欠方可能对其提起诉讼。

2.4 项目所在地经济、社会风险

项目所在地的经济条件、人口基数、社会环境等都对项目的顺利落地有重大影响，政府的财政收入和地区的经济总量是项目实施的重要基础，人口数量在一定程度上支撑着项目的运行。

2016年，以东北地区一个城市地下综合管廊项目为例，管廊总计约5公里，社会资本须投入约7亿元，回报方式为入廊单位付费+财政补贴，建设期1年，运营期25年。该项目符合企业转型发展的业务方向，项目规模适中。但是在后续跟进中问题开始显现，该地区全市总人口237.5万人，全年一般公共财政预算收入实现37.8亿元，一般公共财政预算支出236.2亿元。项目付费方式主要依靠政府付费，实现起来有难度。最终因风险不可控社会资本方果断退出。

2.5 其他风险

2.5.1 工期紧迫

很多项目在第一次接触的时候，就会带着工期紧张、尽快进场动工的要求，政府方对工期的要求主要是从城市整体建设规划、年度财政预算、任期内政绩等角度出发，忽略了项目前期合规手续等工作的时间考虑。准备工作必须充足严谨，不能因政府方的要求就把风险完全转嫁到社会资本方。

例如某央企集团对项目前期的審批，从立项到内部审批整个流程约需要6-12个月时间。仅从工期一项就可以判断项目风险是否可控。

2.5.2 合作方要求无法满足

目前PPP项目来源主要有合作方提供和自主寻找两种。合作方一般负责项目信息收集、各方关系协调、参与部分建设等，合作方获取回报主要有管理费、工程分包等方式，有的合作方曾提出按工程结算20%收取管理费，有的要求主体工程的分包。遇到了上述问题，必须拒绝。

3 风险防控

3.1 PPP项目前期风险防控流程

针对这么多的风险，最有效地保障措施就是建立全面、严格的风险防控流程，才能将风险长期稳定地排除在外，下面是根据实际工作梳理的建投类央企PPP项目前期风险防控流程：

1）项目遴选需满足专业相符、手续齐备、入财政部PPP项目管理库、支付已列入当地政府财政预算、财务内部收益不低于率8%、项目所在地经济、社会文化环境良好等。

2）项目调研应由实施单位负责，形成调研报告，包含项目基本情况、进展、合作模式、审批情况、入库情况、当地财政、社会环境等。

3）立项需上报：

（a）项目调研报告；

（b）项目立项报告；

（c）附件，包括“两评一案”、项目批复文件、意向协议、特许经营项目协议条款以及其他支撑项目立项的相关资料等。

4）可研编制需委托PPP咨询乙级专项资信以上咨询单位编制。

5）项目审查，需要上报

（a）业务部门提供尽职调查报告；

（b）项目可行性研究报告；

（c）专家评审意见；

（d）附件材料，包括其他各种支撑项目审查相关资料。

6）专家审查，集团总部根据项目规模酌情召集设计、施工、咨询、运营、财务、法律、技术、经济等方面专家，形成审查意见。

7）决策审批，需要经历多轮会议审议，估计历时3～6个月。

3.2 PPP项目前期风险防控措施

3.2.1 专业风险防控

对于企业不熟悉的领域、专业，一方面，谨慎涉猎。另一方面，在充分研判、有优质专业合作伙伴引导的前提下，可以尝试。公司业务的转型升级必然会涉及新的领域，不能怕新拒新，需要结合自身的特点优势，提高企业的整合能力，组团入新。

3.2.2 工期风险防控

在项目前期洽谈中，明确表达社会资本方PPP项目审批流程、决策权、预估审批时长。对于参与前期咨询的项目，合理布置项目进度计划，给承建单位留有足够的工作时间，为政府和实施机构讲清工期充足的必要性，不能盲目求快、不能一味顺应政府要求。

3.2.3 合规性风险防控

对于在社会资本方参与项目之前，已经形成的债务或者安排布置，必须研究清楚情况、划分清晰责权。如前期安排的征拆费用是否满足实际，不满足如何补缺。前期已经发生的咨询、设计类费用，成果是否继承、费用如何认定、承担，产生的相应责任如何划分等。如果工期紧张，可将部分前期咨询工程切割出来单独招标，责权清晰，有利于项目推进。

对于直接参与投标的项目，建议实施单位经充分研判，在工程、投资建设可研上报集团总部审批通过后再参与投标。不论项目如何紧迫，未获得总部集团审批前，不要在当地组建专项项目部、租赁固定的办公场所，政府、实施机构或者合作单位针对项目的公开宣传不能出现社会资本方标识。

3.2.4 资金风险防控

在项目前期洽谈中，明确表达融资条件，即建投类央企不对PPP项目提供担保，需要融资的原则上应由项目自身担保。

必须将完成融资交割设定为PPP合同生效的前提条件之一，如果未完成融资交割，合同不生效，不开展施工。

在向上级汇报项目投资建设可行性研究时，重点明确注册资本金出资额、出资方式、时间节点等因素，提前和相关财务部门沟通，项目审批通过后即可开启注资审批事宜。

3.2.5 法律风险防控

签订框架协议，必须有合理的协议终止条款，如项目未在本协议约定时限内进入财政部和社会资本合作中心项目管理库；未通过本单位项目论证会通过；未获上级公司批准等，本协议终止。

参与投标时，投标保证金尽量协商支付到招标代理机构，最好不要直接打到政府相关部门如公共资源交易中心等账户。

3.2.6 经济、社会风险防控

政府付费项目需要提前研判项目所在地政府历史财政收支情况、近些年度PPP项目支出占一般公共财政预算比例情况、后期走势，关注政府历史信誉。

使用者付费项目，必须聘请专业评估咨询机构，对当地经济体量、人口数量、消费习惯、生活水平等做调查评估，研判是否满足项目需求。

结语：

PPP是开拓市场的一条路径，可以提高企业的市场活力、专业能力，同时由于其普遍投资较大、回收期长、融资能力要求高的特点，伴随的风险也较大。在后续PPP项目开发中，建投类央企必须严格按照国家政策、上级要求，参照专业匹配、内容清晰、手续合规、体量合适、利润可观、风险可控、无需担保等原则，慎重开展PPP开发工作。

参考文献：

[1]财政部，关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号），2014年11月.

[2]王瑾，PPP模式基础设施投资建设管理实践，中国建筑工业出版社，2018，6（1）：3-5.

[3]财政部，关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号），2019年3月7日.