民营经济营商环境发展报告——基于“降成本”调研

中国财政科学研究院民营经济营商环境调研组

内容提要：近几年来，我国在优化营商环境方面采取了一系列措施，取得了显著成效。但仍存在制约民营经济营商环境优化的诸多因素。下一阶段，我国应突破狭义的行政管理能力提升，着重优化产业生态，实现优化民营经济营商环境重心的“四个转向”，并完善相关的体制机制建设。

2016年8月，国务院印发《降低实体经济企业成本工作方案》（国发〔2016〕48号），系统推进降成本工作，并确立“3年左右使实体经济企业综合成本合理下降，盈利能力较为明显增强”的目标。2019年政府工作报告中指出要巩固“三去一降一补”成果，增强微观主体活力，提升产业链水平，畅通国民经济循环，推动经济高质量发展。为此，2019年，中国财政科学研究院以“降成本与实体经济企业高质量发展”为主题继续组织大型调研活动（以下简称“降成本”调研），以全面评估全国降成本实施效果。

中国财政科学研究院“降成本”民营经济营商环境课题组于2019年6月-7月，赴黑龙江、江苏、贵州三省开展实地调研，发现各地因地制宜、积极作为、多措并举，民营经济营商环境显著改善。但审批部门管理能力和改革适应能力不足、法律规章滞后、体制机制不顺畅、民营经济发育基础等因素也制约了改革的深入以及红利的释放。

本报告主要分为五部分，第一部分总结了各地在优化营商环境过程中的探索和成效，第二部分分析了当前营商环境改善过程中还存在的薄弱环节及潜在问题，第三部分认为世界银行报告中的营商环境属于狭义的概念，局限在行政管理能力提升的范畴，而基层部门和企业更加关注以产业能力、产业链和市场公平竞争为基础的产业生态的构建，第四部分总结了优化营商环境改革的总体思路与重心转向，第五部分提出了优化营商环境改革的具体建议。

一、优化营商环境成效显著

营商环境是经济软实力的重要方面，也是综合竞争力的重要体现。优化营商环境，对于激发市场主体活力，提升经济社会发展动力具有重要意义。各地积极探索优化营商环境的路径与方式，通过对标对表找差距、精准施策补短板，营商环境建设取得了较好成效。

（一）深化放管服改革举措，涉企事项痛点得到有效缓解

制度性交易成本是营商环境优化的首要内容，各地切实深化放管服改革，通过规范行政审批事项、优化审批流程、精简审批资料、加强信息共享，着力提升行政效率，有效降低企业制度性交易成本。

1.持续推进简政放权，行政审批事项进一步规范

简政放权是政府职能转变的重要突破口，其中下放或取消行政审批事项是其主要抓手。近年来，从中央到地方，一直都把简政放权作为重点工作来抓。各地通过梳理涉企行政审批事项清单并向社会公开，做到该取消的取消，该下放的下放，为企业发展增添了活力和创造力。一是按照应取尽取、应放尽放的原则，取消和下放行政审批事项，减轻对市场主体的行政束缚。截至2019年1月，黑龙江省共取消和下放行政权力2402项，行政审批精简率为72.8%、行政权力精简率86%。行政审批的精简，有力地促进了民营经济的发展。二是清理规范行政审批中介服务，促进中介服务市场健康发展。通过梳理行政审批中介服务项目，对行政审批中介服务事项清单实行常态化公开，并根据政策动态调整目录清单。

目前，黑龙江省共清理规范行政权力中介服务事项超过300项，省市县三级非行政许可审批和省级设立的涉企行政事业性收费全部取消。遵循机构分离、职能分离、资产财务分离、人员管理分离、党建外事等事项分离原则，江苏省昆山市158家行业协会商会在2017年底全部与行政主体脱钩，涉审中介的市场化程度明显提升。清理规范行政审批中介服务，一方面减轻了企业在中介服务方面的成本负担，另一方面可实现对中介服务的有序监管，促进其健康发展。

2.推行企业开办制度改革，证照办理时限明显缩短

民营经济是国民经济的重要组成部分，其贡献了90%以上的企业数量。企业开办手续繁琐、审批时间长，多年来一直广受诟病。近年来推行的企业开办制度改革，各地通过优化审批流程、精简审批资料、加强部门间信息共享与协作，使得与企业开办相关的证照办理时间明显缩短。

从调研的省份来看，江苏省通过推动全程电子化登记，设置“企业开办”一站式受理窗口，推广在线刻制公章、在线申领发票、银行电子开户、取消企业基本存款账户开户许可证核发等措施，打造企业开办“全链通”平台，将市场监管、公安、银行、税务等四个涉企事项办理部门的业务流程整合到“一网”，企业开办时间得到较大幅度的压缩。据统计，2019年5月江苏省开办企业平均时间已压缩到2.39天，其中企业登记0.50天，银行开户0.82天，办理涉税事项0.57天，刻制公章0.50天，大大低于国务院关于企业开办8.5天完成的工作目标。在商事领域，黑龙江省亦采取多种举措推进企业开办时间和注销便利化改革。黑龙江全省企业开办时间由原来的8个工作日压缩到3个工作日，极大地提高了企业开办审批事项的效率。

3.优化行政审批流程，涉企办事时效显著改善

涉及部门多、资料交叉重复多、办事来回跑得多、审批时间长，一直是涉企行政审批事项的痛点、堵点和难点。为有效改善涉企行政审批事项的办事效率，各地多措并举，结合地方实际积极探索破解涉企行政审批痛点的方式方法。

一是进行机构改革，成立行政审批局或营商建设监督局，对行政审批事项进行统一划转、归口管理，实现“一枚印章管审批”。原来需要多部门办理的行政审批事项，由部门之间协调转变成审批局内部流转，有效解决了行政审批“三多一长”问题，为“最多跑一次”“一窗式办理”“一站式服务”等改革措施的落地夯实了基础。

二是通过明确事项标准、优化办事流程、减少办事材料，提高政府服务的质量和实效。黑龙江商务厅通过流程再造，修改调整流程图、一次性告知单、权力清单、责任清单50余项，压缩办事环节5个，减少办理时限240余天，显著缩短了企业办事时间，提高了服务效率。其中，权限内外商投资企业变更审批办理时间由最长的三个月，调整为10个工作日。江苏省通过减少环节、优化流程、信息共享，不断优化“三证照”办理流程，实现开办企业3个工作日内完成、不动产权证5个工作日内完成、工业建设项目施工许可证50个工作日内完成的“3550”改革目标。并培育了南京江北新区“区域评估”、南京江宁区模拟审批“代办制”、常州市“多图联审”“五联合一简化”、镇江市“多评合一”、南通市“证照联办”、苏州工业园区“电子踏勘”、淮安市“电子白图代替蓝图”等先进典型和经验。

（二）落实减税降费等降成本政策，企业获得感明显增强

除通过放管服改革有效促进制度性交易成本降低外，各地区全面落实减税降费政策，多措并举创新政策机制，有效降低企业税费成本负担。

1.全面落实减免优惠政策，切实减轻企业税费负担

实施大规模减税降费是党中央、国务院做出的重大战略部署，是优化营商环境、激发市场活力的重要举措。全面推开营改增试点、小微企业免征增值税、小型微利企业所得税优惠、提高增值税小规模纳税人起征点、降低增值税税率、降低社会保险费率、高新技术企业所得税优惠、企业研发费用加计扣除等一系列减税降费优惠政策的有效落实，切实减轻了企业税费负担，使其能够“轻装上阵”，也激发了企业活力与创造力。

自营改增试点全面推开以来，黑龙江省原增值税纳税人新增加抵扣减税额从2016年的41.4亿元增加到2018年的57.5亿元。享受小微企业增值税优惠政策的纳税人，从2016年的67.6万户增加到2018年的87.7万户，三年累计免征增值税84.4亿元。2016年至2019年上半年，黑龙江省累计有17万户次企业享受小型微利企业所得税优惠政策，共计减免企业所得税21亿元。黑龙江省企业所得税实际税负也呈逐年下降的趋势，2016年企业所得税实际税负为23.75%，2018年下降到23.28%。2019年增值税改革首月，江苏省共实现减税109.1亿元，同时实现了所有行业税负只减不增的改革要求。数据显示，江苏省增值税一般纳税人涉及的19个行业门类全部实现减税，当月申报的128.8万户增值税一般纳税人中，有126万户实现减税，政策受益面达97.6%。企业职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险的单位缴费比例从20%下调至16%，以及失业保险和工伤保险阶段性降费率等政策的实施，有效减轻了企业支出成本负担。就降低养老保险缴费比例而言，2019年黑龙江省预计可为企业减负43亿元，江苏省预计可为企业减轻社保缴费负担超过320亿元。

2.多措并举创新政策机制，有效降低各类要素成本

降低企业各类要素成本，是优化营商环境的重要内容，也是助力实体经济发展的重要举措。用工、用地、用能等各类生产要素成本以及物流、融资成本，直接影响企业的生存与发展。各地根据地方实际和经济环境的变化，遵循市场主导和政府引导相结合的原则，多措并举创新政策机制，为有效降低各类要素成本，促进企业发展提供了坚实的保障。

江苏省昆山市通过多元化拓展企业用工渠道，建立人力资源供需对接应急机制，加大人力资源开发储备力度，精准帮扶解决企业用工存在的“结构性”和“时点性”矛盾。通过建立“昆山班”“冠名班”、开发人力资源合作基地、强化校企地合作、组织专线招聘等措施优化人力保障举措，保障企业用工。此外，昆山市通过降低一般工商业及其他用电类企业用电价格，持续扩大企业参与电力市场交易试点范围，大力发展分布式光伏发电，实现降低企业用电成本的目标。贵州省贵安新区则通过采取严格落实电价优惠政策、及时清退电费等措施，为企业降低用电成本。据现场抽查核实，贵安新区园区企业电价已降至0.634元每千瓦时。江苏省苏州市通过实施新产业新业态用地优惠，推行10—30年弹性年期出让方式，改革工业用地供应方式，为创新创业企业节约用地成本。同时，苏州市积极实施通行便利化措施，减免企业物流费用，2016年至2018年累计为企业减免物流费用14.53亿元。

在解决企业融资难、融资贵方面，江苏省采取“政银合作”方式，立足发挥政府和金融机构资源优势，创新开展低门槛、低融资成本、高便利性的中小企业贷款业务，缓解融资难、融资贵问题。目前主要有“苏微贷”和“苏贸贷”两款“政银合作”产品。截至2019年5月底，“苏微贷”余额99.9亿元，累计投放7512笔贷款，累计贷款达到233.5亿元，先后支持中小微企业3825户，资金池平均使用杠杆倍数达6.78倍。“苏贸贷”从2018年10月到2019年5月31日，累计授信600余户，授信金额超过20亿元，放款480余户，放款近15亿元。黑龙江省则通过引导金融机构创新贷款产品、担保和还款方式，降低企业融资成本。2019年2月黑龙江省银行机构贷款加权平均利率5.71%，同比下降0.41个百分点，低于全国平均水平0.26个百分点。

（三）创新政府服务方式，营商软环境与硬环境协同发展

在企业直接经营成本之外，各地创新政务服务方式，采取“互联网+政务”模式并积极打造服务型政府，着眼于产业和人文环境建设，在提高政府行政效能的同时助力企业提质增效，打造更广义的营商环境。

1.转变传统思维观念，实现营商环境从“重物”到“重人”的转变

政府职能转变，营商环境优化，其中思维观念是其重要一环。过去营商环境优化大多以行政审批、基础设施等物化条件为主，而忽视了营商环境建设中人力资本的影响与作用。在各地简政放权改革的大背景下，放管服工作的深入推进使得地区间在企业开办、行政审批、涉企办事时效以及企业税费负担方面的差距在逐步缩小，但人力资本方面仍存在较大差距。2017年平均受教育年限北京市最高为12.50年，西藏最低为5.62年，两者相差6.88年。分区域来看，2017年东、中、西部平均受教育年限分别为10.03年、9.26年、8.57年，地区间差距明显。近年来，优化营商环境的思维观念正逐步发生转变，从过去“重物”逐步向“重人”方面转变，这一转变从2018年各地竞相出台的人才新政中可见一斑。此外，政府服务方面也从过去关注基础设施建设向人文关怀方面转变，开始注重工业园区、厂区的生活居住等方面条件的改善。政府部门在认识上也从过去单个产业的服务转变为产业的生态链打造，使企业能落得下、接得住、留得下。

2.推行“互联网+政务”模式，提高政府行政效能

服务效率是营商环境的重要内容，服务效率的改善需要以政府行政效能的提升为支撑。通过推行“互联网+政务”模式，充分运用信息技术手段，特别是大数据、云计算的使用，使得行政审批、监督执法、政务服务更加便利、实时和有针对性。目前，各省基本完成网上政务平台的搭建，将原来归属于各部门的行政审批事项统一搬到线上，实现“一网式”办理。黑龙江省省级网上政务平台进驻43个中省直部门的政务服务事项，2018年以来网上受理申请1.49万件，办结1.42万件，办结率95.37%，政务服务效率得到明显提高。江苏省90%以上的审批服务事项可以在网上办理。其中，苏州市依托“互联网+政务”推进办税便利化改革，整合线上流程，简化申请表单，实施110项“全程网上办”及16项“最多跑一次”办税事项清单，实现线上办理率99.3%，2小时办结率96.8%。昆山市通过实施标准化、规范化、品牌化和重大项目跟踪特色服务制的“3+1”行动计划，依托线下实体大厅和网上办事大厅，实现了“一次告知、一套材料、一口受理、信息互通、全程监管”政务服务新模式，审批速度提升33%。

随着信息技术的广泛运用，信息平台的搭建使得经济行为主体之间的信息不对称问题得以有效缓解。政府部门通过信息技术手段，建立线上信息共享平台，从而大大提高了要素资源的市场配置效率。江苏省通过推行“中介服务网上超市”，一方面可加强对涉审中介机构的动态监管，另一方面也可方便企业和群众对中介服务机构的选择和使用。2018年昆山市行政审批局在网上服务大厅开设“中介服务网上超市”，目前共有160家中介机构入驻，提供36项服务项目，并在昆山政务服务网上依法依规发布涉审中介机构动态信息。“中介服务网上超市”的开设，为企业提供了一个自由选择涉审中介机构的平台，也为完善涉审中介机构信用管理奠定了基础。类似的“网上超市”还有金融、用工等，政府搭建线上信息共享平台，企业在平台上发布融资需求，金融机构在平台发布融资产品信息，融资需求方与供给方双向选择、自行撮合，金融资源的配置效率得到有效改善。

3.打造“保姆式”服务型政府，助力企业提质增效

建设服务型政府是我国行政体制改革的基本方向和重要内容，是提高政府治理能力和水平的重要载体。近年来，地方政府思维观念有较大转变，为企业服务的意识得到了增强。政府部门通过深入园区、企业一线，了解企业经营发展中面临的困难，实实在在地为企业解决实际问题，助力企业渡过难关、提质增效。黑龙江省大庆市通过实施“百企提质增量”行动计划，推行“一企一策”“一企一人”“一企一档”等帮扶措施，推动重点企业扩大总量、小微企业晋规升级、亏损企业扭亏增盈、停产企业启动盘活，帮助企业破瓶颈、解难题、谋发展。通过深入企业调研，梳理出共性问题60余个。对选定的100户企业，从主要指标、存在问题、推进措施、形象进度、完成时限等多个维度建档，数据化推进，确保企业情况明、进度清、对策实。通过坚持问题导向，精准施策发力，有效破解企业长期积累的、影响发展壮大的瓶颈性问题，做到让政府服务“实”起来，民营经济“活”起来。

（四）建机制夯基础，政府治理能力有效提升

营商环境的优化，政府十分重视自身能力建设。通过建机制、强基础、抓落实等一系列行政改革举措，政府治理能力大幅提升，过去企业面临的“弹簧门”“玻璃门”“旋转门”等问题也得到进一步解决。

1.强化制度建设和政策透明度，营造公平竞争市场环境

简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命，是推动政府职能深刻转变、极大激发市场活力的战略举措，其根本在于强化制度建设、提高政策透明度，营造公平竞争的市场环境。从各地的实践来看，通过制度完善、主动接受公众监督，有利于优化营商环境的各项改革措施不走样、见实效。一是实行公正监管，打造阳光执法。在市场监管领域，黑龙江省实现“双随机、一公开”全覆盖，通过推进跨部门“双随机、一公开”监管和民营企业信用建设，让守信者通行天下。二是严格落实公平竞争审查制度。通过加强对现行政策措施的公平竞争审查，开展存量清理，废除涉及地方保护、制定交易、市场壁垒等内容，并强化新政策出台前的内部审查，防止出现新的排除限制竞争的政策措施。同时通过负面清单制，推进民营市场主体准入便利化。截至2019年1月，黑龙江省共清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各类文件4360件，极大地优化了公平竞争的市场环境。

2.建立营商环境动态评估机制，以评促改精准施策

优化营商环境作为促进经济高质量发展、应对复杂形势的重要举措，各地采取了诸多有力措施确保营商环境建设有实质性的改观。目前，针对营商环境的评价工作也逐步开展，一方面检验营商环境政策的落实效果，另一方面查找营商环境建设中的短板和弱项。2018年9月，黑龙江省税务局委托第三方中介机构对纳税人满意度进行了评估。调查发现，纳税申报时间由年初的60.90小时，缩减为12.34小时，缩短了79.7%。同时，通过调查也发现在政策咨询宣传、跨部门协作、信息化建设等方面仍需要不断加强。2019年，黑龙江省组织开展全省营商环境评价，遵循“国际可比、对标世行、中国特色”的原则，首次对13个市（地）及哈尔滨新区进行“大体检”，做到知短板、明弱项，提高了优化营商环境工作的针对性。江苏省则以集成式改革举措，促进营商环境优化提升。2018年12月，江苏省在开办企业、不动产交易登记、办理施工许可、纳税、融资、通关便利化、信息共享、接电、接水、接气等10个方面对标国际一流营商环境地区，从精简环节、减少材料、节省时间、再造流程、优化服务等角度系统性推出改革举措，营造稳定公平透明可预期的营商环境。2019年5月，江苏省提出39条措施，150项任务清单，聚焦企业关切，大力优化营商环境。并对13个区市开展营商环境评价，将营商环境指数纳入江苏省高质量发展监测考核体系，着力以评促改、以评促建，查找短板弱项，努力打造市场化、法治化、国际化的营商环境。

二、当前我国民营企业营商环境存在的问题

（一）“人为因素”影响改革成效

1.“压缩时限”存在将工作环节刻意提前的情况

针对我国企业开办时间已大幅压减至22.9天的情况，国家规定2019年上半年企业开办时间压缩到8.5个工作日以内，五年内压缩到5个工作日以内。对此，调研的各地政府不但积极落实全部压缩至8.5个工作日以内，而且多数省市都在国家统一要求的基础上，进一步压缩了时限甚至已达到5个工作日内。但在深入座谈中发现，有的部门为在审批流程中节省时间，将自己负责环节的工作提前准备，包括让企业提供材料、填写内容以及检查修改等，而提前准备工作不纳入审批流程，花费时间也不计入企业办理整个事项的时限。这种情况反映出个别部门由于过度追求时间缩短，已让提高办事效率落于形式。

2.有些部门存在缺乏服务意识、工作方式武断等情况

在放管服改革过程中，规范审批程序、简化工作流程、提升服务效能从而达到营造一流政务环境，是从服务理念到实际工作的系统性建设。但有些政府部门在面对企业或居民时，表现出服务意识不强、处事方式武断的情况。例如，企业在报送审批事项时，如果出现资料不全或填写等错误，立即让企业回去补充或修改，一个错误回去一次甚至原因都没交代清楚，反复多次都进入不到审批流程中。鉴于我国改革速度快、政务系统处于不断完善的执政环境，需要政府工作人员事先多学习熟悉业务，站在为企业服务的角度，努力寻找灵活的办事方法，提供“柔性服务”。

3.中介等合谋侵害企业利益影响改革效果

目前，我国各地普遍存在用工紧张的情况，尤其在发达地区，劳工紧缺成为制约企业发展的突出问题。在东部地区调研中，政府和企业反映了中介控制和扰乱劳动力市场的恶劣情形。对于中介帮助招聘的员工，企业需付给中介一定的费用，因此，有些地方出现中介与员工合谋钻法律空子、损害企业的不法行为。例如，中介在拿到企业付给的报酬之后，策划让员工在试用期内甚至拿到一个月的工资就辞职，而中介继续将其派遣给其他企业，不断骗取企业付给的中介费和工资。因此造成非专业或非技术性员工的大量流动，已影响到企业正常生产经营。现行法律对中介的这种不法行为难以形成约束，地方政府对此也颇感头疼。另外，国家一再出台相关政策降低企业融资成本，但在中小企业申请银行贷款时，依然常常受到银行与中介合谋刻意提升融资成本的情况，例如，即使没有防范风险的必要，银行也要求企业提供中介担保，中小企业面对银行没有话语权，从而让银行和中介额外赚取了担保资金。

（二）法制建设滞后于改革需要

在全国深化“放管服”改革中，“流程简化”是加快办事进度、提升工作效率的重要举措。目前，一方面通过取消、精简和压缩行政权力事项的方式进行，另一方面，推进“承诺制”改革，通过投资项目备案的方式，包括信用承诺、先建后审、宽进严管等缩短项目审批时间。但“流程简化”之后，国家层面的法律制度没及时调整或制定，导致执行过程中缺乏充分的法律保障，特别是事中事后监管，现在很多措施只是改革文件，法律约束力不强。以调研中某省的许可证改革为例，目前，除危险化学品等特别规定外，当地将许可决定的时限压至10天以内，结合承诺制用时最短的企业从受理到发证仅用2天。但在企业开工经营之后，政府工作人员一直担心企业生产过程中出现事故或产品出现问题，因为相关责任界定不清晰，甚至没有明确的法律规章可依。而在涉及地震安全性等区域评审方面，由于国家层面的管理办法目前尚未改变，尽管有些地方政府为节约企业综合评估成本，根据当地实情出台了相应的管理办法，依然无法为企业行为提供有力的法律保障。

（三）现行体制机制阻碍改革深化

1.“信息孤岛”问题突出

我国“放管服”改革力度大、推进快，全国各地都抓紧落实“一个窗口”“一次办成”等“一站式”服务。但由于现行体制的原因，在共享平台建设中遇到了“信息孤岛”“数据壁垒”等部门阻隔和制度藩篱。一是户籍、民政、税务、社保、住建等部门业务系统由国家部委或省直厅局垂直管理，部门内部纵向贯通，但部门之间相互独立，因此，在市级层面构建横向开放的统一平台时，面临信息接通困难的情况，导致信息共享、证照调用、材料互通等工作难以进行；二是海关、公安及金融系统等部门的数据涉及到管理和法律等特殊规定，地方政府一般领域的业务难以协调和使用这些数据，亟待中央和省级出台相关制度解决政务数据分散问题，从而推动从中央到地方各级政务平台信息互通、共享。

2.运行机制有待重塑

“放管服”改革“自上而下”运行机制还不够健全。一是事项梳理和取消方面，按照职权法定原则，行政权力事项目标的梳理编制应由国家、省级以及具备立法权限的市州统筹，市县乡三级执行上级统一发布的事项目录，但现在尤其市级，自行梳理的情况比较普遍。二是事中事后监管领域，行政事项取消或划转后，地方政府在实际工作中找不到开展监管工作的有效手段和方法，缺少行之有效的监督考评和责任追究机制。而且随着“放管服”改革的推进，行政事权不断简化和剥离，中介服务范围及收费额度空前加大，几乎涉及各级政府有审批职能的所有部门。审批项目类型多、数量大，无论服务类型划分还是收费额度确定都存在较大难度，而目前的市场监督管理局等部门新成立或调整后不久，监管力量明显不足。

（四）部分改革措施失之统筹考量

1.个别“事项取消”有顾此失彼之嫌

近年来，各级政府在事项取消方面执行力度大，通过“取消、暂停、下放、转出”方式，多数部门现存行权事项已减少二分之一以上甚至所剩无几。但调研中，企业、会计师事务所及地方政府部门普遍反映，现在国家改革力度大，政策调整多，新政策出台快，而且涉及大量的减费降税等专业性较强的内容，很多企业理解不了，导致优惠政策享受不到。其中，对会计资格证取消的反映比较突出。由于我国现在大量民营企业是中小微企业，企业规模较小，财务管理难以达到制度化要求，会计资格证取消之后，一些企业为节省成本雇用一般人员甚至自己做财务，财务报表的规范化都难以达到，更没有能力操作“降低税率”“加计扣除”等高难度的业务，而且据各地会计师事务所反映，这种情况对小企业来说大量存在。因此，国家在一些资格证和审查制度等取消时，不应仅从降低收费角度考虑，还应加大对当前我国市场主体的知识水平、认识能力等多方面考察。

2.有些办事系统的设置不够合理

我国持续深化“放管服”改革过程，也是各级政务系统不断优化和完善的过程。作为转变政府职能、改善营商环境的重要载体，政务系统的建设直接影响到办事流程和效率。调研中，政府和企业反映了现行政务系统中一些设置不合理的环节。例如，目前退税系统只能给注册企业，如果期间注销则无法领取，需要再次恢复，由于运行成本太高，企业无法也不去领这些退还资金，致使有些退税资金长期滞留在账面环节无法落实。另外，海关系统在接受填报之后，会对完成的项目自动归类保存，一旦发生错误即使人工在后续资金交纳时纠正，也无法消除系统留痕，从而形成企业永久的不良记录。对于改革过程中出现细节的问题，政府和企业都表示理解，但希望国家有关部门尽快对其调整和进一步完善。

三、营商环境新思路：从行政管理能力提升到产业生态优化

全国各地积极优化营商环境，实施“放管服”改革，然而，当前关注的营商环境主要在行政管理能力提升层面，改革措施多基于政府治理能力提升的需求而非企业等市场主体的直接关切。如果要直面市场主体的需求，营商环境改善应该不仅仅基于行政管理能力提升，还应改善市场主体关切的产业生态。

2019年8月26日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第五次会议，研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局、提升产业基础能力和产业链水平问题。在产业转型升级的关键节点，营商环境与区域经济布局、产业基础能力和产业链水平之间存在何种关联？如何将营商环境改善与产业经济布局有效结合？只有回答了这些问题，改善营商环境才不会陷入行政管理和单纯的技术改善，才能在产业转型升级的大背景下助力宏观经济的长远和可持续发展。

（一）狭义的营商环境与民营经济发展无必然联系

各地如火如荼地开展“放管服”和优化营商环境改革过程中，均对标世界银行营商环境报告提出的框架，行政审批、政府服务和市场监管效率显著提升。这期间，行政管理层面的营商环境优化也并没有带来大规模产业转移和民营经营主体的迅速发展，即，营商环境改善并不必然带来民营经济的发展。为什么营商环境与民营经济发展没有必然的联系？舆论和政策语境中的“营商环境”能代表民营经济营商环境吗？

1.狭义的营商环境与市场实际需求之间还存在“隔阂”

对标世界银行营商环境框架，我国营商环境质量显著提升。世界银行《2019年营商环境报告》为了协助各国政府改善国内商业监管环境，收集并发布了各国在开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产的相关监管数据，并进行营商便利度排名。世界银行提出的营商环境因素对于企业开办和事项审批至关重要，基于这一测量框架，中国各级政府也大力推行“放管服”，优化行政审批和监管流程。我国着力减少政府微观管理、直接干预，激发市场活力和社会创造力，加强与国际通行经贸规则对接，从缩减市场准入负面清单、“证照分离”改革、政务服务“一张网”、最多“跑一次”等具体可抓的微观“小切口”入手，取得了营商环境持续优化、市场和企业活力进一步释放、国际竞争力不断提高的大成效。当前全国在推行的“一站式服务”“一网通办”等行政审批改革提升了基层政府的服务意识、行政水平，从企业开办到注销更加便捷，企业与政府对接的制度性交易成本大大降低。

但世界银行在《2019年营商环境报告》中也承认营商环境框架有明显的局限性，仅靠报告的数据不足以评估一个经济体的整体竞争力和外国投资前景，另外，报告也没有评估市场规模、金融市场稳健性和深度、宏观经济状况、外国投资、安全或政治稳定性。我国各地开展的“放管服”优化营商环境改革中，参考世界银行的评估框架，已经从监管、审批流程的“质”的改变，转变为追求行政审批、业务办理时间和缴费的“量”的边际调整。从政府角度来看，这种“量”的边际改进有助于体现“放管服”改革的力度和成效，但市场主体并不关心当前“量”的边际调整和优化，他们更希望得到成长型的市场环境，例如，2014年7月，国务院经济形势座谈会上，民营企业家董明珠建议：“我们不需要政府的补贴政策，政府最需要做的就是为企业营造一个公平公正的市场环境”。

世界银行营商环境报告关注民营企业全生命周期的政府监管政策与效率，属于狭义的营商环境，既没有考虑宏观经济环境，也没有考虑市场竞争结构与发育水平。显然，广义的营商环境涵盖了政府、市场与社会，各要素相互联系、互为因果，是一个系统性的影响过程。民营企业内生增长和成长动力也需要宏观经济环境和市场发育水平，也就是说，民营经济营商环境改善不是政府单方面推动的结果，而是产业、市场要素与政府服务形成良性互动，民营经济自发且内生增长的系统性过程。

2.行政管理与民营经济发展既不同步也无必然联系

行政管理审批改革促进了狭义营商环境的改善，行政管理质量提升无法直接改变区域经济环境、市场竞争结构，也很难直接塑造和优化民营经济发展的产业基础。以黑龙江省大庆市为例，当地以国有石油企业为主，整个生产环节计划经济的氛围十分浓厚，生产加工高度专业化，并且在上下游产业链上，设备采购和产品销售都立足全国性市场。大庆油田每年有300多亿的采购需求，当地部分民营企业只能依靠社会关系“打入”石油生产链条，绝大多数的民营经济很难融入其中。因此，当地的民营企业不是积累型和生产性的，大多是生活消费性的服务业。江浙地区的很多民营企业形成了产业协同，全产业链企业数量多，且竞争充分。然而，大庆当地的重化工业产业链都需要技术含量高的中间产品和服务，本地民营企业没有能力也缺少机会参与其中，协同合作和产业集群也就无从谈起。另外，由于没有形成产业集群，资本、劳动力等投入要素的投入成本高、风险大，例如，可供高技能劳动力选择的企业数量有限，离职后跳到另外一家企业的可能性小、风险高，而在民营企业集聚的地区，“良禽择木而栖”，“跳槽”后职场选择范围宽、机会多，就业转换的成本小，因此，人才也更愿意在当地安家置业，逐渐形成良性发展循环。显然，狭义的营商环境改善并不必然推动民营经济的发展。

从2016年以来我国就通过“放管服”改革优化营商环境。简政放权，界定政府、市场、社会之间的边界，补缺位、纠错位、控越位，激发市场活力和市场创造力；放管结合，优化政府管理体制、部门职责，利用新技术新体制加强监管体制创新；优化服务，减少政府对市场干预和过多的审批，降低市场主体运行的制度交易成本。一系列的“放管服”改革措施实施以来，各地民营经济的表现也差异显著。通过考察2013-2017年的固定资产投资中不同主体的占比情况，可以大致了解不同经营主体的投资活跃度。国有经济主体投资中，除辽宁的比例在2017年略有提升，东北三省、江浙两省均呈现出不同程度的“国退”趋势。排除股份制和港澳台、外资等经营主体后，东北三省的私营个体投资占比在波动中不断下降，而江浙两省呈稳定增加趋势。从措施和执行力度上，各地区在“放管服”等优化营商环境改革中“卖力吆喝”“大干快上”，但从结果来看，“民进”的效果却差异显著，江浙等民营经济发达地区私营个体投资活跃度不断提升，而东北地区却依然徘徊不前。

为什么狭义的营商环境改善并没有必然地推动民营经济的发展？因为政策和舆论语境中的“营商环境”并不能完全代表民营经济的营商环境，制约民营经济发展的因素远远超出现有营商环境要素框架。

表1 2013-2017年固定资产投资中不同主体投资规模占比 单位：%

（二）基层政府痛点和企业关注点是产业生态

2019年6月11日，“降成本”营商环境调研组对黑龙江省大庆市的营商环境状况开展调研。大庆市营商环境局负责人谈了对以黑龙江为代表的东北地区营商环境的理解：行政流程操作层面的营商环境在不断改善，这关乎企业的生成和生存，但民营经济是否愿意在东北地区扎根取决于能否成长壮大，这却与地区产业生态系统息息相关。

当前，很多地方政府单方面推动行政审批服务等“放管服”改革，但是忽视了市场的诉求和力量。政府主动作为和高效服务是引导性因素，其实际作用的发挥还有赖于产业生态系统，而后者是营商环境改善的重点和难点。从各地的发展实践来看，产业生态具有先导性，是经济基础，经济基础决定上层建筑，会进一步促进行政管理方式的调整、适应和改革。

政府服务是民营企业发展的辅助性因素，而决定民营经济内生发展的是产业生态系统的发育水平。2019年8月26日的中央财经委员会第五次会议对产业生态系统的优化提出了明确的目标：推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局，提升产业基础能力和产业链水平。

1.民营经济的社会服务体系在区域间差距显著

上文介绍了全国部分省市、调研地在营商环境建设方面的积极作为，但从工商业社会服务体系来看，各地差异依然显著。与东北三省相比，江浙地区的社会公共服务水平更高，工商联、行业协会等企业组织更发达。为经济发展配套相对完备健全的社会公共服务和设施，例如先进的教育医疗服务、稳健有力的社会保障以及高效衔接市场与政府的社会组织，这些都成为吸引人才和投资的有利条件。工商联、行业协会等社会组织积极收集民营企业家的意见建议，并形成了运行有效的利益表达和反馈机制。

表2 2017年部分地区工商业服务体系基本状况

2.企业关注产业链和市场竞争结构

“独木不成林”，产业集群是民营经济营商环境的基础。发展到一定集群的企业能够享受基础设施服务的规模效益，而且还可以通过行业协会反映利益诉求，争取更多政府政策支持。产业集群能够形成产业链，各产业之间的联系更加紧密，地区产业生态系统更加稳定，当面临市场行情等冲击时，企业依然可以通过整合产业链资源，保持盈利和发展能力。

行业投资分布越齐全和均衡，反映产业链也更完善，集群效果更好。投资主体构成也可以反映出民营企业行业市场准入的困难程度以及形成产业集群的情况。行业投资中民营成分占比越高，行业准入的障碍越低，在产业链中民营经济也能主导某一个环节。表3中，在所有制造业中，我们排除了两省投资来源结构占比类似的细分行业，可以看到，除了烟草制品业之外，江苏省私人控股主导了所有的制造业类型，并且门类齐全。

（三）打造产业集群是培育区域产业生态系统的重点

突破行政管理等狭义的营商环境，广义的营商环境关注产业生态系统，从经济发达地区的经验来看，产业生态系统就是要构建因地制宜、优势互补的区域化产业集群。在整合产业链构建产业集群时，在竞争的市场机制下，民营企业会发展壮大，提高了民营经济发展的稳定性和持续性，民营企业在产业链中也具备更大的话语权，也能从企业自身实际需求出发对政府服务提出针对性的要求。

表3 制造业固定资产投资的来源及占比 单位：%

近年来，打造产业集群已经成为建设区域产业生态的重要内容。2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推动整机加零部件垂直整合一体化的方式，在内陆开展加工贸易”。以重庆为例①“经济增长领跑全国，重庆的秘诀是什么”，《中国经济周刊》，2016年第4期。，2008年以后，重庆市先后引进惠普、富士康，为了增强产业的协同效应，又将分散在中国沿海各省份的宏碁、华硕、思科、东芝等五大品牌商，广达、英业达、仁宝、纬创、和硕等六大整机商，以及860多家零部件厂商陆续引入。重庆由此形成了三个集群：零部件、原材料、整机上中下游产业链形成集群；同类项产品、同类企业形成了集群；物流运输、销售结算等生产性服务业与制造业形成集群。2018年，江苏省率先出台了《关于加快培育先进制造业集群的指导意见》②江苏省《关于加快培育先进制造业集群的指导意见》，http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2018/7/13/art_46143_7741932.html。，提出要“重点培育13个先进制造业集群，力争到2025年，培育4个综合影响力达到世界一流水平的先进制造业集群”，“力争打造‘拆不散、搬不走、压不垮’的新型产业‘航空母舰’，增强全省经济竞争力”。

打造产业集群、优化民营经济营商环境过程中，不同地区也积极发挥地区比较优势，因地制宜地促进民营企业发展。表3中说明江苏的民营经济具备完整的制造业产业链，并且成为投资发展主力，但在表4中，江浙两省在信息传输、软件和信息技术服务业中却差异显著，江苏省民营企业是投资经营主体，而浙江则主要以港澳台、外资企业为主，显然，两地在优化营商环境服务时需要从产业结构特征出发，因势利导，辨证施策。

表4 江浙两省信息服务业固定资产投资的来源及占比 单位：%

四、优化民营经济营商环境的总体思路和重心转向

（一）总体思路

针对当前营商环境中存在的突出问题，今后优化营商环境的总体思路是：立足营商环境发展的阶段，坚持系统论、整体观，在推动放管服改革向纵深协调发展、继续提升行政效率的基础上，根据各地实际，围绕各地产业特征和区域优势，实现优化营商环境重心变化，在培育产业链上下功夫，着力破除制约营商环境的深层体制机制因素，为民营经济发展提供一个法治、公平的环境，增强国民经济活力，稳定经济增长。

（二）着力实现四个转向

进一步提升优化营商环境的政策效果，需要实现重心的四个转向：

1.由着眼于单个企业点转向整个产业链

在优化营商环境的初始阶段，针对单个企业在营商中的“痛点”，着力解决其发展中的问题，可能会起到较好、较快的效果。随着政府相关部门采取放管服等诸多服务措施的推进，着眼于单个企业点的优化措施的效果就会下降。此时，应该实施推动优化营商环境思路和政策的转型升级。从前一阶段的实践来看，我国各地采取的优化营商环境的措施主要是着眼于单个企业点，的确取得一定的成效，但改革红利也在逐渐递减。下一阶段，优化政策应转向根据各地实际，打造和提升产业链。通过打造和提升产业链，使产业聚集和效率提升，为企业发展创造良好的外部环境。

2.由权力模式转向服务模式

由权力模式转向服务模式，实质上是解决人的因素对营商环境的制约问题，转变人的思想和观念。权力模式主要是政府相关部门及人员在优化营商环境时，认为是给予企业的一种“恩赐”，而不是一种服务。因此，在权力模式下，尽管可能在政府审批等工作流程得以优化，但在执行中就会打折扣。在中西部一些经济较为落后的地区，在优化营商环境时，往往有意或无意处于这一模式中，而东部一些发达地区则更侧重的是政府提供的一种服务。这是东部与中西部在优化营商环境时的一个显著差别，也是两者营商环境效果差异的一个重要原因。由权力模式转向服务模式实际上是人的思想观念和行为方式的转变，有助于提升优化营商环境的效果。

3.由各自发力转向形成系统合力

相关部门在营商环境方面都在各自发力，大部分地区取得了积极效果，但在系统论下，各自发力并不能产生政策的最佳效果，有的甚至出现政策打架或掣肘，影响营商环境的改善。例如，在审批制度中，每个部门看似都在各自的环节做了简化、放权工作，但从整体而言，可能出现监管弱化的问题。再如，在信息处理方面也是如此。每个部门都是依据自己系统的信息资源制定相关制度和政策，由于信息在部门之间难以共享，出现了“信息孤岛”，这也可能出现合成谬误，影响营商环境的效果。为此，应注重优化营商环境的整体设计，统一协调相关部门及其政策制定、执行，提升政策之间的协调性和互补性，形成系统合力。

4.由提升行政效率转向解决影响竞争公平的深层因素

从前段时间，各地优化营商环境的进展来看，绝大部分都将重心放到了提升行政效率上，通过优化审批等工作流程、一站式服务等方式，取得了一些成效，节约了企业的制度交易成本。有的地方为了节约审批时间，甚至做得过了头，产生了负面影响。从继续优化营商环境的空间来看，这方面确实还存在诸多有待提高的地方，但不应成为下一阶段工作的重心，而应将提升行政效率为重心，转向以解决影响竞争公平的深层因素，从法制、资源配置等方面着手，解决影响企业竞争的实质不公平问题。

五、优化民营经济营商环境的具体建议

针对当前存在的突出问题，按照优化民营经济营商环境的总体思路和重心转向，着力抓好以下几个方面：

（一）完善审批流程，深化相关改革

1.切实转变观念，提升改革实效

优化营商环境“件项压时”改革力度非常大，但营商环境的改善是需要人来推动和落实的。思想观念决定行为方式。人的思想观念是改善营商环境的基础和前提。没有思想观念的转变，很难在营商环境改善上取得实质性效果。切实转变观念，就是要求政府相关部门及工作人员由权力思维转向服务思维，将服务于企业和改善营商环境作为自身的一项职责，放弃权力思维和意识，扎扎实实地为企业做实事，解决人员能力跟不上改革要求的问题，杜绝在审批环节前端的“消极审批”或“人为设租”情况。因此，下一步优化营商环境需要开展思想教育，并设立外部和内部评价等机制，促使政府相关部门及工作人员的思想观念转变，提升改革实效。

2.消除相关障碍，深化审批改革

一是完善顶层立法要求，赋予地方更大优化营商环境自主权。地方在推进合并评审的探索中，将抗震评审等由单个企业评审变为区域一次性评审即可，意在降低企业评审等费用。但是，行业的抗震评审等法律仍有要求项目中评审，使得地方面临比较尴尬的境地，主观上想优化流程减负，但限于法律又顾虑重重，导致看准的有明显效果和改革空间的举措不能落地。深化营商环境改革，需梳理并改革相关法律的顶层要求，赋予地方相应的权限，使地方在优化营商环境中将有效的有空间的改革落到实处。

二是实行并联检查。在地方并联审批改革效果做实的基础上，实行相关职能部门对企业检查采取并联方式，降低企业的制度交易成本。凡是针对同一市场主体的多个检查事项，原则上能够一次性完成的，可以合并审批，从根本上避免对市场活动的过度干预和过频检查，防止干扰企业的正常经营活动。

三是明确付费边界，减少企业评审费用，降低企业运行成本。经过近些年的减税降费，政府部门收取的各项税费降幅较大，增强了企业的获得感。但是在审批环节中，政府召集的有关项目的评审，有的地方让企业负担，增加了企业的运行成本。为此，对于为行政审批提供服务的收费，应采取“谁委托、谁付费”的原则，减少企业评审费用。同时，整治国家部委制定的审批事项服务项目涉及中介收费的情况，从源头上解决问题。

四是推进市县审批层级一体化改革，提升审批效率。对于必要的审批事项，应根据审批事项的具体特点，合理确定审批主体。赋予县级更多的经济社会管理权限，减少审批层次。对于直接面向基层、量大面广、由基层实施更方便有效的审批事项，下放给基层政府实施。对于中央和省市出台的一些简政放权措施，则要制定相关的实施细则，加强部门之间的联动，确保把简政放权落到实处。

3.基于流程优化，健全责任界定

进一步优化一站式审批、并联审批、网上审批等审批方式的流程，明确并细化相关审批主体的权限和责任，尤其要明确该由谁做、该怎么做、什么不该做、出现问题的责任以及相应的处罚机制和措施等。调研中地方反映先证后核的审批改革过程中，发证后即可生产，但是产品的安全性审核需要一定的时间，调研企业反映需要一个月，这一个月期间的产品安全责任谁来负，需要法律制度同步明确，打消改革者的顾虑；同样，在审批的承诺制改革中，也有后续出现问题的责任界定问题，都需要紧随改革同步明确。

（二）抓住重点领域纠偏，改善发展环境

1.着眼市场议价，切实降低融资成本

早在2013年我国就已经全面放开金融机构贷款利率管制。放开贷款利率管制，企业获得贷款的方式变成议价制，有利于降低好的企业的融资成本。但由于政策利率锚定不清晰、利率市场化不足、政策利率向市场利率传导不顺畅等因素，制约了市场议价机制作用的发挥。为此，需要针对上述三方面主要因素，采取相关制度建设，扩大议价空间，使市场议价机制充分发挥其应有的作用，并着力提升中小企业的市场议价能力。加强信用建设和信息系统建设，解决信息不对称、风险识别等导致中小企业融资难融资贵的瓶颈制约因素。同时，通过相关机制建设，着力消除信贷等资源配置上的所有制差异，在信贷资源配置中真正实现竞争中性，解决影响营商环境的深层因素。

2.打击用工欺诈行为，优化民营企业用工环境

当前，劳动力市场上存在一些利用劳动合同及《劳动合同法》的部分条款与现实冲突的漏洞，进行恶意索赔，或者是产生了带有欺诈性质的劳动纠纷，给企业带来额外的用工成本。为此，应对《劳动合同法》的部分条款进行修改完善，既要保护劳动者的合法权益，也要打击欺诈行为，保护用人单位的合法权益。

3.避免互为条件，落实优惠政策到位

为了改善营商环境，促进企业发展，我国制定了包括税收政策在内的诸多优惠政策，然而许多企业不愿申请优惠政策，导致一些政策并没有发挥应有的效果。其中一个重要原因就是设置的条件过多，或是受惠金额过小。如若企业享受这些政策，就要付出应对检查等其他经济和时间成本。特别是有些情况构成互为条件的死结，比如调研中一个企业退税问题，企业因经营困难已经注销，但是后续到位的退税，需要企业恢复注册并提供完税证明才能享受退税，导致退税落不到位。为此，需要完善政策规定，避免互为条件，实现政策初衷，使企业愿意并能够简便享受到优惠政策。

（三）调整产业和资源布局，优化生态环境

1.完善产业链群，优化产业生态

产业链群能够实现优质的人才和要素的集聚，并使产业分工和要素的集聚有机结合，有利于提升企业的资源利用便利度，享受技术外溢等产业链群红利，增加企业的发展机遇，降低企业的运行成本。因此，完善产业链群，成为优化营商环境的一个重要举措。各地应避免同质化的支持政策，需要依据本地的产业特点、资源禀赋情况以及经济发展的阶段，量身定制支持产业和区域发展的政策，优化产业生态，实现差异化发展。

2.强化人文关怀，打造新型产业环境

随着时代的变迁和人们生活质量的提高，企业员工越来越注重生活品质的提升，创造一个良好的营商环境需要适应这方面的变化，强化人文关怀，使企业生产和职工生活有机结合起来，使都市化的生活方式与现代产业发展相融合，打造产业社区，构建产业形态与自然城市生态相协调、宜商与宜居环境共生、经济繁荣与社会和谐相统一的社会经济形态。

3.流程观念同变，协同提升效果

在生态理念中，需要各部分形成一个有机的整体。同样，营商环境也是如此。政府审批和工作流程的优化并不必然带来营商环境的优化。在调研中，我们发现许多地方的政府审批和工作流程都做了较大改进，然而在实践中的效果并不是很好，其根本原因就在于虽然审批和工作流程优化了，但是审批和工作流程中的操作者的素质和观念没有变，制约了营商环境的改善。因此，在改善营商环境中，既需要优化流程，也需要通过体制机制建设，改变人的观念，实现流程观念同变，才能取得较好的效果。

4.优化国有资源配置，扩大民企资源空间

依据国有经济的性质，调整国有经济结构，尤其要适当压缩地方国有企业的规模，提高国有经济资源的配置效率。在调整国有经济布局的基础上，引导信贷、土地等经济资源流向效率较高的民营经济部门。同时，根据经济发展和财力状况，采取债务化、处置资产、转换股权、资产证券化、信托等方式消化存量债务，压缩地方政府存量债务规模，扩大民企资源空间，改善其生存和发展环境。

（四）加快法制建设，打造优良的法治环境

1.保护私有产权，稳定民营企业预期和信心

预期不稳，既是经济下行压力加大的一个重要原因，也是制约营商环境提升的一个重要因素。而在预期当中，最为核心的因素则是对产权保护不力的担忧，这制约了民营企业家投资建厂的信心。因此，不仅要加快法制建设，拓宽对私有财产权的保护范围，完善关于保护私有产权的法律规定，包括宪法、民法、行政法等对保护私有产权的规定，完善行政征收和征用以及补偿制度，构建完善的私人财产法律体系，而且还要在事实上平等保护合法私有财产权，打击侵犯私有产权的违法行为。

2.修改《公司法》等制约企业开办、经营和退出的法律规定

为了优化营商环境，我国各地都在审批权、方便企业开办和退出等方面做了一些规定，但这些规定又往往与《公司法》中涉及企业开办、经营和退出的法律规定不完全相符，甚至出现冲突。这在《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》等法规中也存在，与一些地方出台的放管服改革有所冲突。因此，应修改《公司法》《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》等法律法规，为优化营商环境提供法律支撑。

3.严肃法律执行，维护市场主体的合法权利和利益

市场环境是营商环境的核心。良好的法制、健全的交易制度、明确的交易准则以及市场主体权利的保障，既是一个良好的营商环境的必备要件，也是市场有效发挥激励和配置作用的前提。但是，无论法制的建立与完善，还是惯例、契约精神的培育，绝非一朝一夕能完成，而是一个较长的制度与文化的构造过程。在此过程中，不仅需要继续完善制度，削弱市场机制内在的局限性，而且还要加大惩戒力度，打击各类违法、不正当的市场行为，维护市场公正和社会诚信。特别是要进一步加大打击侵权及假冒伪劣商品的力度，加大扶持企业品牌建设，建立公平有序的市场竞争环境。加强知识产权保护，注重对企业专利申请的资助，加大知识产权违法行为处罚力度，保护专利、知名品牌免受非法侵害，保护企业尤其是高新技术企业的创新积极性。

4.完善相关法律法规

一是完善放管服改革后的相关环节的责任界定条款，使改革中的相关责任匹配清楚、界定明确；二是完善相关领域的行业管理顶层法律法规，比如抗震评估中单个企业评估向区域评估改革的过程中，要尽快完善相关法律条款，赋予地方相应的自主权，以便地方优化审批流程，进一步开拓降低企业成本的空间；三是在项目审批过程中“一图一表”和图表电子化改革，应有效促进企业节省成本，仍有相关领域的法律规定要提交书面的“图表”，会阻碍“一图一表”及图表电子化改革的推进。总之，在放管服改革的过程，应该尽快完善相关的法律法规，为深化改革进一步打开空间，促进改革收到实效。

（五）完善配套改革，形成制度合力

1.加快信息化建设，实现信息共享，消除信息壁垒

各部门各条线信息化系统繁多，但存在数据不互通、信息不共享等“信息孤岛”问题，既不符合信息化发展的要求，也不利于减轻企业负担、提高行政审批效率。不仅企业和个人要重复提交材料，部门审核也要多次录入，产生了大量重复劳动，而且因信息不能共享，导致前后有关联的环节中某一环节发生变化时，其他环节的审批部门因无法及时知晓相关信息而做出相应处理。为此，应着力建设以横向联结为重心的信息化建设，进一步完善数据平台及工作流程，实现后台数据信息共享，并及时将相关信息推送、传递到相关部门和人员。

2.强化监管，增强放管服的协调性

加大“管服”方面改革的力度，提升“放管服”改革的协调性。“放管服”是一项系统性改革，不能重“放”而轻“管服”，只有将二者有机结合起来，才能给企业增加活力、为公众提供便利，从而达到改革的目标。加大“管服”方面改革的力度，实际上就是要提升政府的服务能力，解决放权之后如何更为有效促进市场运转的问题，以能力的提升降低制度性交易成本。此外，还应加快监管机制改革，尤其在审批事项下放之后，要明确相关主体的监管责任。

3.着力解决区域营商环境均衡发展问题

国家层面出台政策促进区域均衡发展。对区域营商环境分化格局既定但仅凭地方之力难以解决的资源、人才环境等分化加剧的问题，需要国家层面通过资源布局、生态环境补偿、转移支付等制度加以调节，托底区域发展的环境公平。