关系运作：社会组织参与基层治理的空间实践——以G市政府购买服务项目为例

一、问题的提出

近年来，治理理论的中国化引入和应用，折射出我国社会正在经历新一轮的结构性转型。当前，创新社会治理已然成为我国国家发展战略和执政理念的重要组成部分，基层治理改革也已进入党和政府的核心话语体系。在“全面推进国家治理体系和治理能力现代化”成为实现中国“现代国家构建”目标的过程中，治理理论的适用性及有效性必然会经历中国本土经验的挑战和检验，并最终在实践应用中体现出治理的“中国化方式”［1］。

改革开放前，我国城市基层社会的治理体系主要是以“单位制”为主、“街居制”为辅的管理体制，这一传统基层管理体制的主要目标是实现国家对社会的控制和渗透。改革开放后，随着单位制的解体，各种社会矛盾和问题不断向基层沉积和转移，导致城市基层社会出现管理上的“真空”［2］（P52）。同时，随着社会管理体制与公共服务职能的转变，各级政府不断将大量行政性、社会性事务向基层转移，来自于组织体系改革和社会结构转型的双重压力使得城市基层治理体系呈现“全能化”“行政化”趋势。针对上述治理困境，越来越多的学者开始将目光由“自治”转向“共治”。随着全球治理理论与治理实践的发展，一种多元主体共治的体系应势而生，以应对日益多样化、复杂化的社会需求和碎片化、封闭式的官僚体制。由此，“多元共治”进入新一轮城市基层治理创新视阈，发挥多元主体共同治理的作用、重塑社区并推进社会治理创新，成为近年来我国基层治理实践探索的经验总结和改革新境界。基于多元共治体系在全球范围内带来的深远影响，政府购买服务作为备受各国推崇、应用广泛的治理工具应运而生，并迅速发展成为推动我国基层治理体系改革和创新的有力模式。近年来，上海、北京、深圳等地先后在购买社会组织服务方面进行了积极而有益的探索，形成了一系列特色鲜明的地方模式。［3］（P91）当前，在政府职能转变、国家向社会赋权增能的过程中，政府购买社会组织服务已然成为我国城市基层多元共治中的一项重要创新举措，源于实践并用于指导实践。正是在这种背景下，G市政府在全国率先启动基层治理体制的改革创新。2011年，G市决定全面推进街道家庭综合服务中心建设，并规定2012年6月底之前，完成全市所有街道家庭综合服务中心的基本建设工作，同时推广G市政府购买社会组织服务模式。项目通过政府购买社会组织服务的方式，由社会工作服务机构承接运营，采用“3+2”的服务模式，即根据各街区服务需求的实际情况，以“长者、青少年和家庭”等重点群体的服务为核心，以“义工、外来工、妇女儿童、残障人士、社区矫正、社区发展等”服务为辅，以项目制运作的形式，面向全体社区居民提供专业的、多样化的、优质的社会服务。

在此背景下，RB街道家庭综合服务中心的项目建设（以下简称RB项目）得以迅速铺开。笔者在对RB项目进行长时间参与式观察后，注意到一个令人困惑的现象：近年来政府机构运作的制度化取得了很大进展，不论是政府官员的素质，还是法令法规的制定完善等方面都有了很大进步，但“行政关系人缘化”［4］（P215）的现象并没有因此得到明显改善。张云昊提出在基层政府实际运行中，一个引人关注的是，无论是正式权力的获取或行使，还是各种资源的竞争和分配，都存在着一种非正式的途径，即通过个人或团体的私下“关系行为”去获取或行使职权，以争取资源和现实利益最大化。［5］（P91-98）还有学者进一步指出，当今中国的非正式关系已经广泛渗透到政治、经济与社会生活的方方面面，利用非正式的关系网络来获取资源和权力，已经成为中国社会一个普遍存在的现象。本文将以RB项目为例，透过RB街道基层治理过程中呈现的各种“关系”，描述和解释“关系”形成和运作背后的动力机制，并进一步探讨G市基层治理的特殊样态和空间格局。

二、基层治理的空间形态：各种“关系”的容器

“关系”在中国不仅仅指代关系结构本身，它还有着伸缩的边界和丰富的内涵。中国人对于“关系”的理解不单单是指只有通过交往才能结成的纽带，而更多还是指一种空间概念，或者说一种格局或布局性的概念。［6］（P135）早在20世纪40年代，费孝通就指出：中国传统社会的结构状态是“差序格局”，这种格局就“好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹”，“每个人都是他社会影响所推出的圈子的中心”，“一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄”［7］。因而，中国的社会关系是从一个人一个人逐渐推出去的，是私人联系的增加，而社会范围就是一张由私人联系所构成的网络。

（一）人情、面子与权力的“私”化

在中国，个人的社会关系成为个人社会地位的重要决定因素之一。［8］人们不仅依据个人本身的属性和他所支配的资源来判断一个人权力的大小，而且还会进一步考虑他所属的关系网络。个人的社会关系网愈大，则代表他能够运作的资源就愈多，他在别人心目中的权力形象也就愈大，因而我们说讲究人情法则的社会必然是一个关系取向的社会。［9］（P22）质言之，在中国这种关系取向的社会中，个人所拥有的社会关系也是一种十分重要的权力。

“关系”和“人情”两个词本身并无贬义，随着改革开放的深化及其所裹挟的高度市场化和货币化浪潮的侵袭，传统的熟人社会向现代的陌生人社会快速转型，城市基层在单位制时代所仰赖的人情和关系法则不断被打破，“公共性和私人性”①的界限变得模糊不清。城市基层社会分化日益明显，以利益为评判标准的时代逐渐成形，在这样的背景下，传统社会中人情往来上的“关系”发生了异化，随之产生的是公共性的丧失和私人性的扩展。城市基层治理是一项“公”的事业，是以所有人的福祉和公共服务为旨趣的，讲求公平和公正。和乡村社会的“非程式化”［10］（P59）有类似之处，城市基层社会也讲求人情和面子，基层干部利用人情和面子做工作本来无可厚非。早有学者对此进行过研究，并提出这是制度执行过程中的一种“变通”手法。然而，任由异化的人情关系规则在城市基层治理中不断扩张却是不可取的。正是在这个意义上，孙立平从社会资源配置的角度分析了中国当前社会关系模式的两个基本组成部分：纵向的庇护主义关系和横向的工具性个人关系。［11］（P22-32）杨美慧进一步证实，中国社会中的“关系”构成了与国家正式分配相对应的非正式的资源配置方式。［12］不论是纵向的庇护主义关系还是横向的工具性个人关系，都属于“私”的逻辑，与基层治理中的公共性有本质差异，“关系”（或称非正式关系）的运作容易导致网络的形成，在基层治理中很可能造成庇护主义盛行，派系斗争激烈，从而改变城市基层治理的性质，衍生出一系列严重的社会问题。G市RB项目的实践再一次证明，对非正式关系的运作在基层治理中有着典型的“化公为私”的作用。

值得关注的是，不论是社会组织还是各级政府，在很多项目实施中，其行为的主要动力都是“私”而非履行自身服务职能的“公”。甚至一些政府组织还鼓励社会组织采用体制内部盛行的做法，运用“关系”去化解矛盾，而不是依靠自身的专业能力去争取组织利益。“重关系而轻能力”的普遍现象似乎也预设着，社会组织进入基层治理空间中并非我们想象的那样“高大上”，而经常是谨小慎微，夹缝求生的状态，展现在社会组织面前的基层政权“机关”重重，稍有不慎就可能落得“退场”的结局。

（二）庇护关系下的“暗箱”操作

周雪光在详细比对中国官僚制度与韦伯式官僚制度的基础上提出，中国官僚体制中的向上负责制诱发了以人际关系来规避风险的倾向，所谓的“行政关系人缘化”指的就是中国政府组织内部的人缘化倾向。对于上级官员而言，在正式规章制度缺失的情况下，需要利用人际关系来确保政治的忠诚和任务的完成；而对于下级官员来说，一方面需要人际关系来降低或规避在完成任务过程中可能产生的风险，另一方面自身的晋升、奖惩和职业生涯在很大程度上直接取决于上级的主观评判，其中非正式关系发挥了至关重要的作用。正是中国政府官僚体制中的不确定性和风险性导致了政府官员需要经营自身的社会关系网络，动员网络资源完成上级任务，出现问题时又能够规避风险。这些做法加剧了政府官员在非正式关系基础上形成的共谋行为，而行政关系人缘化则成为这些应对策略所导致的后果。在这种背景下，行政关系的人缘化带来了官僚体制内部庇护关系的生产。作为一种特殊的非正式关系，庇护关系的形成和维系在于互惠互利的利益交换以及彼此之间信任和忠诚的情感融入。

随着改革的进一步深化，单纯的行政“依附性庇护”逐渐演变成政治与经济行动者的“共生性庇护”关系。在共生性庇护关系网络中，政府官员作为权力的持有者，利用所掌握的公共资源支配权与被庇护者进行交换，以获取高额回报。而随着G市政府购买服务的全面铺开，一些经济行动者伪装成专业服务类社会组织，与政府官员形成一种新的“共生性庇护”关系。在RB项目的竞标过程中，尽管大家形式上看到的都是按照正规程序开展各种活动，但还有更多对竞标起关键性作用的活动是在我们视野之外的，而这些活动恰恰就是那些上不了台面的、逆制度程序的“非常规行动”②。这些非常规行动热衷于追求庇护关系以实现自身现实利益最大化的目标，而H先生就是一个地道的庇护关系网络的经营者。诚如前文所述，对于RB街道的主要领导而言，相对于体制内部的熟人和外面的生人来说，与熟稔分利规则并游刃有余的H先生打交道，要容易和方便得多。由此，我们可以认识到，在由基层政府掌控的、有待分配的基层资源和机会面前，基层干部在正式组织内部进行寻租行为是有一定风险和难度的，但通过与体制外的行动者建立共生庇护关系网络，相对来说风险不大且收益也更高。

有学者提出，国家并不是一个统一的整体，而是被各种裂痕所围困的结构。裂痕之一产生于国家结构同一层次上（国家权力）的不同代理人之间，不同代理人具有不同的行动目标和价值取向；裂痕之二是由于政府官员对国家的忠诚不断下降而产生［13］（P70），这进一步诱发了体制外被庇护者趋向于到政府组织内部需求庇护。庇护关系多数是一种工具性关系，庇护者和被庇护者不过是利用这种非正式关系进行权力与利益的交换，以实现各自现实利益的最大化。那些所谓的在庇护关系网络中形成的各种“朋友关系”“兄弟关系”不过是经济关系的伪装，在绝大多数情况下，只有依靠经济利益的纽带，彼此间的关系才能得以维系。有趣的是，尽管如此，我们还是可以观察到庇护关系形成的基础是相互熟悉、相互信任的人际关系网络，因而庇护关系又不是纯粹的利益关系。

三、基层治理的空间实践：正式权力的非正式运作

布林克霍夫认为，一个支持性的法律框架对具有活力的非政府性组织和充满生气的公民社会的出现，以及构建有效的伙伴关系都是首要的［14］（P3-18）。G市意欲通过购买服务的创新举措改变以往政府单一提供公共服务的格局，并推动社会治理体制的改革，然而实然与应然之间却存在着偏离。G市关于政府购买服务的制度框架仍不成熟，相关体系尚在进一步摸索并不断调整中。

（一）项目招标：两种不同的版本

事实上，关于G市RB项目的公开招标一直存在着两个版本。一种是经过政府和学术界的一致认可，用于对外交流的“官方”正式版本。各街道确立项目需求意向后通过公开招投标的方式选择社工服务机构，在中标机构公示过后区民政局、项目所在街道和中标的社工服务机构三方签订合同。区民政局为合同组织实施的监督方（丙方），街道办事处为服务的购买方（甲方），社工机构为服务的提供方（乙方），合同以三年为一个周期，周期内一年一签。在合同期内民政局组织第三方评估机构进行一年两次的服务评估和不定期的服务抽查工作，目的是考核中标的社工机构服务开展和项目落实情况。评估成绩结果为不合格的社工机构自动不再续约，评估成绩结果为基本合格的社工机构由区民政局责令其在期限内完成整改工作，对评估成绩结果为合格及以上的社工机构报批发放下一笔服务经费③，实现“政府出资购买、社会组织承办、全程跟踪评估”的家庭综合服务中心创新模式。

在正式的版本之外，笔者通过实地调查发现，政府购买服务的实际运作远比上述文件规范要复杂得多，我们暂且把它称为一种隐性化的实际版本。也有其他学者注意到这一点并指出，“人脉”的关系运作在社会工作服务机构获取项目中起到举足轻重的作用，在某些项目的招投标中就出现了可能的“陪标”现象。［15］（P99-121）

什么叫“陪标”？为什么需要“陪标”？只有弄清楚这两个问题，才有可能揭开实际版本的庐山真面目。所谓陪标，是指在项目进入招投标程序前，服务采购方就已经确定了意向机构，然后由意向机构自行联系和邀请关系机构共同参加竞标，以便确保意向机构达到中标目的的举动。根据招标投标法第28条规定：“投标人少于三个的，招标人应当依照本法重新招标。”不难看出，即便采购方已经有了意向单位，但还至少要有另外两家具备承担招标项目能力、资信良好的法人或者其他组织参与投标，否则会导致流标和重新招标。因此，为了能够确定无疑地投中标底，采购方都会有意无意地暗示，要求意向机构事前邀请其他两家关系机构参与竞标，以确保招标流程在形式上符合程序。

这种现象，在G市政府购买服务全面铺开的过程中逐渐成为一种“常态”。凯特尔的研究发现，政府购买服务“并不总是那么容易发展或促进竞争”，“为社会服务寻找供应商，特别是合格的非营利组织，常常不是一件容易的事情”［16］（P132）。作为一个新出现的新生事物，取得合法注册身份且具备一定资质同时还具有相关项目经验的社工机构本就不多，如若按照招投标的正常程序进行，则有可能出现重复流标的现象。出于自身利益考虑，采购方倾向于招标前会与竞标机构进行洽谈沟通，并最终达成一定合作意向，这就有可能催生违规行为，产生一些隐性契约或是内部约定等。政府购买公共服务的过程，实际上是公共权力干预下的利益分配过程。［17］（P82）曾永辉指出在一般情况下，招标公司由街道具体负责，这就造成凡是与街道关系密切的机构都能够得到“关切”和“特殊照顾”，甚至可以量身定制招标文件中“商务部分和技术部分”的得分设置，人为操控评标专家组人员，导致“萝卜标”“围标”等有失公允的现象时有发生。［18］（P101）

（二）政府购买：非正式关系主导下的“竞争”

组织研究很早就发现，组织成员间不仅有建立在正式结构之上的正式关系，同时也有与组织正式结构不同的非正式关系（也被称为社会关系或私人关系）。正式关系一般指的是按制度执行的关系，具有一般性和普遍性的特征，在官僚体制内指的是科层关系，表示公事公办；非正式关系多指代正式关系之外的各种社会关系，具有特殊性，组织成员间的互动因社会关系的迥异而截然不同。非正式关系不仅体现为互惠的和特殊的人际关系，而且深深根植于中国传统的深层文化和合乎情理的逻辑之中。随着经济社会的发展，社会结构发生着重大变迁，非正式关系延伸到更为广泛的政治、经济和社会领域。非正式关系的运用在基层政府运行中表现得相当深刻和广泛，相对于科层制体系的程式化和制度化的刚性约束，非正式关系所创造的灵活性空间对基层官员而言，更具有吸引力。非正式关系不仅是政府官员获取权力资源的决定性因素，而且还是权钱交易活动实现的重要依托。RB项目之中是否存在权钱交易的违规内幕，根据笔者有限的调查，还不得而知，但是我们却可以从RB项目背后复杂的关系网络中找到一些蛛丝马迹。

结合RB项目的实践可以认识到，较为明显的是通过“台面下”的谈判和极有可能存在的、制度外的私下交易来“购买”公共服务。不仅如此，G市所谓的竞争性招投标就笔者看来更像是一场“表演”，社工机构在台上演戏，政府在台下看戏。由此，G市自上而下发起的这场政府购买服务的运动其实是政府主导下的一场“造势”，而所谓的“表演”其实就是当购买服务的倡导者（例如学者、改革派官员等）意图建立多元共治社会治理模式的时候，基层政府就需要和社会组织相互配合在基层造“势”来迎合这种意图。

或许正如斯莱克所指出的，政府购买公共服务不像是出于对公共的经济理性的信仰，而更像一种象征性的政治行为，它并不追求竞争和低成本，而只用来向外界表态“政府已经从直接的公共服务提供中解脱了出来，它并不侵占私人市场，变得越来越小、越来越有效了”［19］(P296-315)。显然，对于G市基层政府而言，对政府购买家庭综合中心服务项目的关注并不在于项目效益，而是对“象征意义的追求远胜于服务创新的实践”，购买不再是一种“政策工具”，而摇身一变成为一项“政治任务”。综上，G市政府购买公共服务归根结底并没有形成一种真正意义上的契约式市场行为，而仍旧停留在政府“自上对下”的行政行为上。

四、基层治理的空间格局：正式与非正式的耦合

随着G市政府购买服务的推进，笔者发现基层政府组织的治理能力并没有得到很大改善，相反，大量谋利行为和越位行为的存在，导致基层政权的合法性被逐步消解。中国城市基层治理尚未真正实现制度化治理，而是充满了半正式和非正式的治理技术，本文将这种半正式或非正式的治理实践所生产出的基层治理空间视为一种“半制度化”的治理空间。所谓“半制度化”指的是从普遍认可的固定化模式向特殊的、不固定的方式进行转化的过程，在基层规则混乱的治理实践中，G市的基层治理并没有朝着规范化、有序化的方向变迁，而是向着多重规则甚至无规则的方向发展。G市的实践最终证明，中国城市基层治理空间既不同于西方的公民社会，也不是像制度设计层面描述的多元共治结构，而是充满了种种实用性、技术性的治理痕迹，以一种“中国特色”的基层治理样态存在着，且将长期存在下去，这是一种“半制度化”的弹性治理空间，意味着低规范性、低组织性以及高自利性。

RB项目的经验表明，脱离了正式制度规则束缚的基层官员变得日益追求个人利益最大化，行政关系人缘化以及非正式关系的运作导致正式制度规则下的合法性开始消解。基层官员为了规避谋利的风险，会有选择地执行政策安排，刻意歪曲理解甚至规避正式制度的设置。基层政府的行动逻辑也往往是由基层官员的动机所决定，政府行为的关键是由主要负责的领导人所左右的，领导人的趋利行为暗示着其掌权的政府组织的行为方式也将是趋利性的。质言之，基层政府将“政府购买社会组织服务，创新基层治理”这一国家意志仅仅用于服务自身意志的实现。

结合RB项目的实践，笔者发现这些非正式制度的嵌入使得基层治理机制发生嬗变，同时亦引发制度自身的调整。随着现代治理规模的不断扩大，正式制度得以贯彻执行的链条相应拉长，更多的政府部门和官员参与到执行的过程中。但是，身处其中的官员并不是机械性地执行上级命令的“应声虫”，而是由带有各自想法、情感、利益的社会人构成，他们也遵循自利人原则，并追求现实利益最大化。在RB项目的实施中，我们可以窥见一二：在S社工服务机构不能顺利中标甚至产生质疑抗争的想法时，街道办的直管领导能够从中进行干预和强势回应，在一定程度上体现了基层政权对正式规则的遵守，但是为了避免S社工服务机构不服从安排而中途撤出投标，直管领导不得不搬出未来合作机会和领导面子进行说服，最终使得正式规则被非正式关系所打破。从实用性来看，这种“半制度化”的实体治理方式确实能够达到官民两便的治理效果［20］，但不容忽视的是如何把握“正式与非正式”之间的度，塑造“正式与非正式”之间总体性的“利益平衡”，成为下一步继续研究的方向。值得一提的是，本文并不是要对现有基层治理模式进行一种道德或价值上的评判，而是在于通过分析和揭示基层政权的关系运作机制，展现不同场景和情境下基层治理空间的动态面向，进而深刻理解具有中国特色的治理实践的复杂性和多变性。

五、结 语

在半制度化的治理模式中，政府购买服务项目并没有真正按照国家意志发挥作用，社会组织获得项目主要依靠的是“关系”而不是“能力”。G市政府购买服务的大动作并没有真正带来城市基层治理向多元共治机制的转型，也没有带来基层社会力量的壮大与基层自治的出现，但同时这也并不意味着国家对基层社会治理没有进行有力形塑，事实的真相似乎介于“国家权力弱化”与“社会力量不足”两种观点之间。根据这一理路，与其把政府购买服务视为一个培育社会力量的过程，或是一个国家试图重新控制社会的动员尝试，不如把它视为一个国家与社会在基层互动的事件，这一事件的动力来自于国家的主动变革，却受到了基层政权非正式运作逻辑的消解，受到了基层社会既有关系结构的制约，导致整个基层治理空间规则的混乱，使得整个政府购买服务的过程呈现出一种碎片化的面向，其结果既不是国家希望看到的，也不是基层社会希望看到的。这就进一步引发笔者的思考：在基层治理新旧困境迸发的过程中，如何找回国家自主性，又如何找回社会自主性。

找回国家自主性：公共性再造。诚如前文所述，国家是普遍意义上“公”的代表，而基层治理的实践所反映的却是基层官员、体制外被庇护者乃至社会组织“私”的利益表达问题。国家的制度安排被官僚体制所吸纳并按照官僚体制内部的规则和共谋逻辑执行，国家的项目资金被基层所俘获并按照体制外被庇护者与基层官员内部约定的利益规则完成分配，基层治理遭遇到大量私利和无原则行为，资源再分配中国家自主性丧失的问题得以凸显。要形塑国家的“公”而克服其他主体的“私”就必然要找回国家自主性，而公共性再造成为近年来加强国家政权建设的可行性路径之一。无论是政治领域还是社会领域，公共性问题都是现代国家发展的一个核心议题。从前文的分析中，我们可以得知，无论是国家本身治理转型的复杂性还是制度执行的低效性及基层社会实践的具体化，都是造成公共性丧失的主要影响因素。

找回社会自主性：社会性归位。根据米格代尔“社会中的国家”的分析路径可知，国家影响着社会，社会也反过来影响着国家，国家与社会力量的对比是持续变动的，但是不管如何变动，他们中的任何一方都无法建立起绝对的权威。最终，国家与社会的持续博弈导致形成一个“社会中的国家”，国家的有限性是显而易见的，如果我们理解了国家内生的有限性，那么实现社会性的归位，推动社会发挥其不可替代的作用是大势所趋。一是完善利益表达机制。加强社会组织利益诉求的制度建设，从制度上保障落实自下而上的话语权、参与权和监督权；加强社会组织利益诉求表达的法律体系建设，有针对性地根据社会组织的非营利性特征因地制宜制定相关的政策法规，并将社会组织表达利益诉求的方式和程序进一步纳入法律法规体系中；合理发挥自媒体在利益表达中的作用，应用媒体理性表达社会组织利益诉求的功能。二是推进社会组织分类。对社会组织进行分类有利于实现公共服务需求的多元化回应，有助于推动公共服务品质向纵深化发展。

注释：

①公共性一般指代事物不以个人意志为转移，是一套大众认可的社会运作机制；私人性则往往是个体经济地位、认知方式和情感偏好等的体现。

②根据学者张兆曙的研究指出，非常规行动就是指那些在安排社会行动的过程中“不按套路（或常规）出牌”，或者在例行化的行动程序和路径之外“另起炉灶”的行动。

③按照G市2011年9月发布的《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》规定，一年一拨款（分三次），政府购买服务资金在合约签订生效之日起15个工作日内拨付55%，年度中期评估结束后15个工作日内拨付40%，年度末期评估合格后拨付5%。