从村规民约的嬗变看乡村社会治理的困境及路径选择

关键词 村规民约 嬗变 乡村治理

基金项目：本课题系浙江省社会科学界联合会研究课题成果，课题编号：2019N67。

作者简介：王成冲，中共江山市委党校助理讲师，研究方向：法学和基层治理。

中图分类号：D669                                                            文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.184

乡村治理环境复杂，这决定了乡村的社会治理具有独有的治理方式，可以说，是一种复杂的社会政治现象，涉及基层社会事务的方方面面，乡村治理的成效如何很大程度上决定了社会的稳定。村规民约不同于国家法，作为一种非正式的制度安排，在实现乡村社会治理的过程中发挥着重要的作用。但同时我们应当从现代村规民约的嬗变中看到乡村社会治理中遇到的难题。

一、村规民约的嬗变及所反映出的乡村治理困境[1]

（一）产生村规民约经济基础的嬗变

1.传统村规民约的经济基础：农耕经济。传统村规民约建立在农耕经济基础上。在传统农耕经济社会中，土地是他们生存的基石，没有土地就没有农业生产，祖祖辈辈生活在所依赖的土地上。家庭不仅是生活单位更是他们的生产单位，男耕女织，在这样的发展模式下，他们完全自给自足，相互之间极少进行商品的交换，具有封闭性。在传统乡村社会里，常态的生活是终老是乡。他们在固定的区域进行活动，相互之间的交流基本为零。

在这样的状态下，血缘是人们最为主要的社会关联，族长等家族乡绅势力在同外界的联系中发挥着主要作用。在秦晖教授看来“直到清代，国家实行郡县制，政权只延于州县，乡绅阶层成为乡村社会的主导性力量。”[2]乡绅们在乡村治理的过程中，通过借助村规民约达到维护乡村社会安宁，农业生产发展以及约束村民行为的目的。

2.当代村规民约的经济基础：市场经济。新中国成立后，在计划经济和市场经济浪潮的推动下，传统农耕经济不复存在。而在计划经济时期，中央高度集权，资源的分配完全由政府计划决定，乡村基层没有自治权，故而缺乏村规民约产生的土壤;改革开放以后的市场经济的发展为“乡政村治”模式创造了生存的土壤。家庭联产承包责任制实施以来，广大农民实现了真正意义上的“自由”，他们可以自主决定生产活动，对外交流互通也在逐步扩大。与此同时政府的干预开始减少，乡村进入村民自治阶段，村规民约再次登上舞台。

在市场化的冲击下，开始出现多元的社会主体，他们都代表着不同的利益诉求且逐渐出现分化。而伴随市场机制运行的逐渐深入，村民的法治意识、民主参与意识、权利意识也愈发强烈，这些催发着基层治理制度的调整和创新。可以说，村民自治得益于国家的制度安排和市场经济的发展，推动我国乡村治理模式的演变。与此同时，我们应当看到的是，市场经济的到来，带来人口的加速流动，当前乡村不再是封闭的，大量村民选择外出务工，形成“空心村”，适用村规民约的主体因而也发生了很大变化。

（二）村规民约指导思想的嬗变

1.传统村规民约的指导思想：德治。儒家思想中的德治理念为历代治国者所推崇，注重道德伦理的教化作用，并运用到国家治理中。“伦理”“宗法”等，我们在习惯法、家族法和村规民约中都可以看到德治理念的影子。而传统的村规民约本质上就是以礼仪道德规范为核心，以维系乡村社会秩序为目的的规则。我国最早的村规民约——《吕氏乡约》，其内容包括“德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤”等方面，体现了儒家思想中的道德伦理、礼教秩序为核心的价值观，这就是最好的印证。

2.现代村规民约的指导思想：法治。从性质上看，学界主流观点主要有两种：一种认为属于民间法范畴;另一种认为具有准法的性质，是一种软法。村规民约作为一种社会规则，是受国家认可的，具有权威性。此外，可以看到村规民约在建立村民法治观念和维护乡村社会治安中彰显出法治价值。

从权力来源上看，村规民约是村民自治的重要载体，是通过国家的根本法规定和制定《村民委员会组织法》的方式将其纳入法治的轨道确保其具有法制权威性。《村民委员会组织法》第二十七条：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”从这一点上讲，村规民约的制定是受法律认可的。

从规范性上看，村规民约以权利义务和相应奖惩措施为核心要素，在文本形式上参照国家法文本的基本结构，分为总则、章、节、条款等。

从内容上看，现代村规民约的许多条款都是对国家法律法规政策的进一步细化，例如村规民约中关于生态环境建设部分，就是对《土地管理法》《环境保护法》等方面的具体落实，有利于乡村治理现代化。

（三）村规民约运行机制的嬗变

1.传统村规民约的运行机制：约束力较强。在传统乡村社会这样一个熟人社会环境下，用费孝通先生的话来说，“乡土社会的信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性”。[3]而在传统乡村社会里，通常是同姓宗族聚居，依附于宗族势力，对村规民约的遵循源于对规矩熟悉的“自发性”。

2.现代村规民约的运行机制：约束力较弱。《村民委员会组织法》明确规定村民会议是制定村规民约的法定主体，具有唯一性，而村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。从这个角度上看，村民完全可以根据本村实际制定有利于本村利益和发展的村规民约，所管辖范围内的村民都受其约束。但在实际操作中，很多村规民约都是在乡镇政府民政部门统一发放模板的基础上修改而成，在江山市大陈村和塘源口村都存在这样的情况。

3.国家权力在村规民约中的强化。江山市大陈村村规民约在经表决通过后，由村委会向大陈乡政府提交备案文书，同时，乡政府要将所属村村规民约报江山市民政局备案。这个备案程序，实质是对村规民约的监督，是国家权力意志的反映。

我们可以看到，无论是从村规民约的制定上，还是对村规民约的监督上，都可以看到国家权力的影子。实际上，在乡村治理的过程中，国家权威居于主导地位。但是，如果国家权力的过多干预，不利于乡村的民主化进程，同时容易导致村规民约的形同虚设。

二、当代村规民约的价值

村规民约以村民社会的现实土壤为基础，是村民基于内在认同的一种自律性规范。村规民约自古就有，在现代法治社会村规民约想要确定自身的价值，需要证明其本身所包含独有的内在的逻辑。村规民约一方面确实不像国家法那样具有普遍适用的价值，但是我们应当看到村规民约在实现乡村管理、促进乡村发展上所独有的空间和价值。为此，我们应当拓展村规民约的当代价值，重视村规民约的功能。

（一）在司法领域的实用价值

村规民约相对于具有普遍性的国家法而言，通过充分考虑本地域实际，为实现村庄的整体利益来设定相应的权利义务。村规民约能够做到不同情况不同对待，弥补国家法的漏洞，实现具体正义和个别正义。而国家法在乡村社会中可能遇到“水土不服”：一是乡村社会相对法治資源缺乏，司法难以实现有效供给;二是在传统文化深厚的乡村社会，村民之间对于处理民事纠纷有着自己特有的一套方式，村规民约相对于国家法而言更具有实用性和有效性。

（二）填补国家法漏洞的补充价值

国家立法不可能详细罗列生活的方方面面，而人的行为具有多样性，国家法只能为对具有社会属性的人的交往行为提供一个方向性的框架，必然导致国家法存在“真空”区域。我国目前出台的《村民委员会组织法》，通过赋予村民自治权，实现村民对乡村社会事务的自我管理，一定程度上说明国家承认在治理乡村社会过程中的“力不从心”。村民通过亲自参与村规民约的制定，能够立足本村实际，增强村规民约内容的针对性和可行性。

（三）立法上的转化价值

众所周知，国家法作为官方所认可的最高的法律形式，作为一种正式制度之前，经历了由习俗、道德、法理、习惯等非正式制度上升为国家意志的过程，通过相应的立法程序，成为国家法，然而这个过程并不是一蹴而就的。习惯法作为一种社会规范，在调节人们行为过程中所发挥的作用是显而易见的。它源于人们日常生活经验的积累，相比于具有权威性的国家法，更能让人接受和认可，更容易实现良好的社会效果。国家法可以借鉴村规民约中的积极因素，完善立法内容。

三、现代乡村社会治理的路径选择

习总书记强调要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，而“乡政村治”模式是当前中国基层政治运行过程中的典型治理模式。笔者认为，面对当前乡村治理的困境，可以从以下方面着手：

（一）在主观上重视村规民约在治理中的作用

现代乡村社会的农业地位、乡村文化、农民身份、乡村基本生活单位等方面和传统乡村社会相比发生了很大变化，但是乡村社会的基本特征没有发生根本性变化，天然存在的亲缘关系和传统固有力量在现代乡村社会治理中仍然发挥着重要的作用。[4]另外，法律的局限性和滞后性决定了村规民约仍有存在的必要。可以说，村规民约仍是乡村社会实现自治的重要载体，是乡村治理民主化的重要体现。

笔者认为，要重视村规民约在乡村治理中的作用，强化其权威。村规民约在乡村社会治理的过程中能够存在和确保其约束力，取决于其内在民主性。在村规民约制定的过程中，要充分依托村民会议这个平台，鼓励村民利益的表达，广泛吸收民意，调动村民参与的积极性，促使内心对村规民约的认同。此外，对村规民约要设置同国家法律一致的具有操作性的惩罚性条款，增强村规民约的约束力。最后，当地司法局和民政局等有关部门要加强对村规民约的有效监督，包括事前培训、指导、备案和事后的司法审查，对于涉及违法内容的，建议备案机构及时改正。

（二）在治理主体上实现多元主体协同治理

现代乡村社会打破了传统的乡村社会结构，不再是由乡绅主导乡村社会治理的状态。而乡一级政权也是国家在农村依法设立的基层政权组织，主导着乡村治理，不再是“皇权不下县”。随着乡村社会利益主体出现多元化，乡村社会治理主体的确定实际上是利益博弈的过程。但是我们应当看到，实现基层政府、村级党组织、村委会和乡贤理事会、红白理事会等各类非政府组织的多元主体协同治理是当前最好的选择。多元主体之间相互依存，共同解决在实现乡村社会发展过程中所遇到的问题，实现公共权力的有效监督和相互制衡，最终实现乡村公共利益最大化的目标。

当然，我们需要注意的是，如果多元社会主体之间责任不清则会导致治理失效。必须承认一点，政府天生占有大量资源，在提供公共服务等方面具有天然的优势，笔者建议要明确基层政府在乡村治理中的主导地位，作为乡村公共服务的“提供者”，基层政府通过履行自身职能，为村民参与村民自治创造良好的环境，而乡村社会公共服务水平的提升是实现乡村治理的重要目标。同时，要壮大其他治理主体的力量，不断激发农村社会组织的活力，提高其参与乡村社会治理的能力。另一方面，要借鉴传统乡村社会治理中的智慧，重视乡贤在乡村治理中的作用。

参考文献：

[1]骆东平，汪燕.从村规民约的嬗变看乡村社会治理的困境及路径选择—基于鄂西地区三个村庄的实证调研[J].湖北民族学院学报，2016（2）.

[2]秦晖.传统十论 ：本土社会的制度 、文化及其变革[M].上海：复旦大学出版社，2003.

[3]费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社，2012：15.

[4]杨列全.中国现代化进程中的农村社会变迁特点及认识[J].南京工程学院学报（社会科学版），2016（1）：20.