检察机关提起行政公益诉讼面临的问题及解决措施的若干思考

关键词 行政公益诉讼 诉前程序 检察建议

作者简介：许珍倩，暨南大学法学与知识产权学院。

中图分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.169

一、行政公益诉讼的定义

2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，《行政诉讼法》第二十五条增加一款：即人民检察院在履职中发现行政机关在资源与环境保护、食药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等四类涉及国家利益或者社会公共利益的领域中不作为或者乱作为时，有权依法向人民法院提起诉讼，这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度，并且自2015 年以来的检察机关提起公益诉讼试点正式结束。但是直至现在，环境类行政公益诉讼却仍然保持着零受案率的记录，不仅令我们思考，该制度背景下存在着什么样的问题而难以提起诉讼。

二、 行政公益诉讼过程中存在的问题探究

（一）法院管辖权层级的问题

人民检察院实施公益诉讼试点方案 中的规定让我们不得不思考有关于法院的管辖权层级的若干问题。首先，由于第一审管辖的法院是最初作出行政行为所在地的基层人民法院，那么就可能存在地方保护主义的嫌疑，法院和行政机关的关系是相互制约相互协助的关系，而在某些县级城市等，有些国家机关之间的关系更是相当复杂，基层人民法院可能存在与行政机关串通互相包庇等行为，为了城市的建设甚至是“创文”等举措而不得不包庇隐瞒，把对于可以提起环境公益诉讼的若干问题摆在经济发展政治地位等的后位。所以我们不得不质疑，把一审法院认定为行政行为发生所在地法院是否是正确的决定？是不是应当像刑诉 里规定的那样，高官贪污腐败案可以进行异地审理的司法惯例，这样一来可以排除预防地方权力对于审判的干扰，影响其公正性和独立性;二来也利于行政诉讼的效率的提高。

（二）调查取证的问题

大多数涉及到环境公益诉讼的案件，几乎都是非日常生活的案件，一般的检察机关工作人员的专业与其并不能挂钩，所以在此类案件中，如果令一般的检察工作人员负责调查取证的话，那么可能就存在专业知识不强缺乏准确认知度和敏锐度的情况。所以就需要大量的引入该类方面的专业型技术型人才，做到能专业衔接。同时也资金的短缺也是一个重大的问题，资金不足导致新型的科技設备不能随时更换和使用，取证的手段还是不够先进，一方面就导致取证的结果不够可靠，另一方面也降低了行政公益诉讼的效率。再者检察机关是公权力机构，必须要协调好政治平衡，不得引起行政机关与检察机关之间的矛盾，这就要求在取证环节和行政机关的程序衔接方面，手段应当适宜，程序应当正当。

（三）举证责任规则的困惑

对于举证责任的问题认定方面，有两种不同的主张。一方面有人认为“谁主张，谁举证”，因为检察机关是公诉人，具有公权力属性，所以在提供证据证明方面肯定是占有先天的优势的，包括不论是技术还是实施程序中的便利性条件;而另一方面则有人认为应当是适用举证责任倒置的规定，所以应当由行政机关负举证责任，而并不因为对抗的是同样强大的检察机关而改变这一规则，其主张人的观点认为，因为检察机关是非案件的利害关系人，不能在第一时间接触到案件，所以对于案件的了解掌握情况远远没有行政机关好。行政机关作为该案件的利害关系人能够清楚地还原案件事实，知道自己行政行为的问题之处在哪，从而能够很好的解决并且在第一时间内阐述问题的起因经过。并且检察机关不能主张行政赔偿诉讼，所以对于行政赔偿方面的诉讼也不负举证责任，因此，对于举证责任的证明应当进一步的具体细化，对于举证的主体步骤等规则应当认真地讨论研究。

（四）诉前程序的不够完善和作用的发挥不够

诉前程序是行政公益诉讼特有的前瞻性步骤，是柔软的诉前程序和刚性的诉讼程序良好的结合的体现。诉前程序作为公诉人与行政机关的协商提出的检察建议，行政机关如果在听取建议后，及时地改正了该错误的行政行为，那么诉讼就无需再提起。该检察建议不够完善体现在以下几点：1.法律适用没有明确的法律规定。2.诉前程序的建议内容与诉讼内容不一致;这样将会导致检察建议成为没有公信力和实际效力的诉前程序，成为虚职，不利于行政机关的事实履行和自行更正。 3.诉前调查不充足;尽管检察机关诉前对行政机关违法行使职权或者不作为可以采取调阅、复制有关行政执法卷宗等七种方式进行调查核实的权力，但该条规定的范围不明确，在具体操作上存在许多困难。4.配套机制不完善;没有一套严格的诉前规制程序，仅是流于诉前程序这一步骤，“走走过场”而已。

（五）诉讼后的监督以及实效缺乏具体的落实

在检察机关提起了行政公益诉讼之后，对于行政机关是否就该裁决进行了事实上的更正弥补，是否进行了相应的赔偿，这些监督程序不到位。导致诉讼之后的后续程序跟进不到位，诉讼流于形式，没有一个规制程序来进行实效的落实，没有持续跟踪检查，可能存在行政机关敷衍作为的情况等。

三、改进的措施

（一）加强监督

《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案试点工作实施办法》中规定进行行政公益诉讼的第一审案件的法院为该行政行为最初作出的所在地的基层人民法院，这就出现了两层问题导致该法院能否公正审判成为问题，第一，由于是所在地法院与行政机关定有千丝万缕的联系，就可能会碍于行政机关而不能公正地裁决;第二，是否能杜绝地方保护主义的嫌疑也是值得思考的，尤其是某些正在发展的区县城市，是否能在经济发展和环境污染保护等问题的平衡上找到一个基点，是十分值得怀疑的，这就要求我们从基层法院做起，设立专门的调查机构，落实好行政诉讼的过程程序，不能含糊马虎，一定要完善好监督机制，调查机构从取证环节开始一直到提起诉讼过程中法院的审理是否公正都要进行严密地把控和监督。

（二）加强人才培养等配套设施的完善

人才的培养是行政公益诉讼中的基础部分，如果没有高新科技人才和具有丰富调查取证的人员，那么就平白增添了很大一部分调查取证的困难。同时，在资金的投入上，政府应当合理地分配对于行政公益诉讼的资金投入，对于需要高新科技的方面应当加大投入。可以建立其公益诉讼的资金账户，该专项资金账户专门用于对于环境公诉中赔偿资金的收取以及证据收集的资金的输出。那么该专项资金账户肯定需要有详细的记录和管理，避免胡乱的使用和浪费。可以由省环保部门等来统一管理该账户，并在资金分配投入上统一进行划拨和支出。

（三）举证责任规则的设置

举证责任的不明，由于行政机关是最先接触证据和现场的人具有最先了解的优势，而检查机关在调查取证方面又比行政机关更有资源和渠道，同时某些专业性的行政机关，又对该项业务十分地了解，具有充足的经验，甚至比起具有取证优势的检察机关来说更能准确地把握环境污染程度状况等等。这就要求有个比较，并不是适用“谁主张，谁举证”或者举证责任的倒置，而是应该具体的情况具体分析。在该行政机关是有充足经验、技术和获取证据的天然优势时就应当由该行政机关负举证责任;而其它情况下，则当然由具有技术和人事等优势的检察机关来调查取证。

1.调查取证的程序强化

调查取证过程中，应当设立相应的措施和权力来规制“个人、单位、企业”不予配合的情况，其次要加强检察机关自身的调查取证权。同时，为了避免在调查取证过程中不予配合，加以阻碍等类似情况，应当赋予检察机关强制性调查权，可以适用《行政诉讼法》第 59 条 的规定，对此强制性权力予以限定，哪些强制措施是可以实施的，哪些是不能实施的，必须细化并且制定好从调查取证到不予配合的强制性手段这一程序的具体流程，防止检察机关的权力滥用。

2.诉前程序和诉讼程序的衔接

诉前程序不应当只是作为一个程序来归于流程，应该充分地发挥它的作用，虽然许多的行政公益诉讼最终都止于诉前程序，但是是否真正发挥出了应有的效力也是我们应当考虑的问题。诉前建议作为一个柔性先行程序，可以采取“约谈”等方式来规制，使行政机关真正地认识到了行政行为的错误，积极地更正和配合检察机关的检察和取证等活动。应当完善相关的救济程序，若诉前程序的建议不正确时，应当如何救济，不能使检察建议成为虚职的更重要的一点就是，诉讼的内容应当和检察建议的内容一致，保障建议的权威性和效力的同时，也能保证诉讼的权威和效率。同时，检察机关和行政机关两个国家机关应当相互配合，在程序上，行政机关和检察机关的行为的衔接上应当合理高效，并且可以指定管辖中上级检察机关能与多级的行政机关进行沟通交流，这样一来有利于效率，二来也增进了国家机关之间的协调配合，为办案人员提供了便利。

四、结语

在《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中明确了检察机关在公益诉讼中是“公益诉讼起诉人”的地位，那么就要求检察机关作为公权力的起诉人对于违反损坏公共利益的行政行为提出检察建议，督促其履行，不予履行的就提起訴讼。我们应当真正地落实监督下去，把诉前程序恰到好处地发挥其效力和作用，诉讼后的跟进监督，避免行政的消极履行也十分重要，2017年修订《行政诉讼法》后，行政公益诉讼有了真正的立法依据，这是一个漫漫长路，一年的时间足够我们发现问题提出问题，而解决和改正并不是那么地简单，需要我们法律学者和实务界法律实践者的共同努力。

注释：

《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案试点工作实施办法》中规定进行行政公益诉讼的第一审案件的法院为该行政行为最初作出的所在地的基层人民法院。

最高人民检察院检察长曹建明在全国检察长会议上强调指出，2015年，检察机关要全面正确贯彻修改后刑诉法，坚守防止冤假错案底线，探索建立刑事申诉异地审查制度，健全冤错案件发现受理、审查办理、监督纠正等机制。

《行政诉讼法》第59条：对无故拖延、拒绝或者妨碍协助调查的义务人提请人民法院采取妨碍诉讼的强制措施。

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