新中国七十年制度反腐的新贡献

摘 要：新中国成立70年，反腐制度化、规范化在我国成效明显并取得重大突破，从科学配置决策权、加强党内执行权建设以及优化党内监督权着手，完善了权力结构的科学性。从权力来源的合法性和权力边界的确定性明确了权力边界的有限性;从正当程序和权责任统一等方面加强了权力运行的规范性;从加强党的集中统一领导、彰显反腐败过程中的法治理念和法治思维等方面实现了权力监督的全面性和有效性。

关键词：新中国;反腐败;制度化;新贡献

中图分类号：D26   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）11-0090-02

习近平总书记在十八届中纪委二次会议提出了“把权力关进制度的笼子里”这一论断，在十八届中纪委三次会议上提出了“形成科学的权力结构”的治本目标，在十八届中纪委五次会议上提出了“制度治党”的战略规划。新中国成立70年，反腐制度化取得重大突破，不断完善制度笼子，规范权力的运行，体现一切权力来源于人民，一切权力为人民行使。

一、完善了权力结构的科学性

1.党内决策权的科学配置

20世纪50年代，毛泽东同志曾提出了党内可以考虑设立常设机构进行决策的设想，之后，一些地方开始试点党代会常任制。党代会常任制起源于共产国际的年会制，中共一大至六大都得到落实，七大因战争原因未得到坚持，八大决定从中央到地方恢复党代会年会制，后因国际社会原因又中断。1988年，全国有12个县、市开启党代会常任制试点，但大多仅仅停留在年会制，未有更大突破。中共十六大报告提出了“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”[1]526。中共十七大报告进一步明确了“实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制……发挥全委会对重大问题的决策作用”[2]23。决定重大事项和任用重要干部必须推行票决制，建立常委会、全委会报告工作及接受监督等制度。中共十八大报告进一步指出了“落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点，实行党代会代表提案制”[3]20。这些都从深层次体现了党内民主是党的生命，也是进一步构建科学决策权的重大举措。

2.党内执行权的建设

党内执行权建设不是简单地以党代会代替全委会、用全委会代替常委会，而是正确处理权力授予与权力行使、权力与责任等关系，真正体现民主集中制原则。强化党代会在重大决策和监督权力，突出其决策、监督作用，尤其是防止党代会变成一个执行机构或民意咨询机构。完善全委会的议事规则和程序，防止常委会的权力过于集中，赋予常委会更多的执行权而不是最终的决策权。

3.党内监督权的不断强化

由于党内监督体制一直沿用的是苏联模式，监督权实际上依附于执行权，体现的是一种同体监督。1996年，党内开始推行巡视制度，并根据工作需要选派干部到各地进行巡视。2003年，中纪委、中组部开始组建巡视组，开展巡视工作。2009年，正式成立了中央巡视组。中共十八大以来，中央对省级巡视工作由原来的“指导”变成了“领导”，中央在加强巡视机构和派驻机构等异体监督建设的同时，也进一步加强地方监督体制的改革，市县设立巡查组，在反腐败斗争中发挥了巨大作用。

二、明确了权力边界的有限性

1.权力来源的合法性

从权力产生的合法性来源看，在国家产生初期，权力的合法性来源是“君权神授”，皇帝垄断了国家权力，用“神权说”“天命说”使君主权力披上了神秘的外衣。17-18世纪以后，社会契约成为权力来源的合法性依据和基础。在自然状态的社会里，人与人之间是平等的、自由的，但因人性的弱点，自然状态的社会有时会处于一种弱肉强食的纷争状态。因此，为了解决人与人之间的矛盾与纠纷，就需要明确的法律与公正的裁判者，用以维持社会秩序。为此，人们通过社会契约建立国家，国家权力来自人们让与的自然权利，也就是说，国家权力是人们共同赋予的一种公共权力，国家权力的行使不得违背自然法准则，否则就背离了社会契约，人们就可以取消委托，推翻政府。从新中国的国家性质来说，是人民民主专政的社会主义国家，本质是人民当家做主，国家权力是人民通过法律赋予的，这是权力的合法性来源。一切权力属于人民，国家权力的行使依据在于人民是否具有法律授权。只要法律没有明确授权的权力都是非法的，是不能任意行使的，否则必须承担相应的法律责任。七十年来，从行政处罚到行政强制，从行政许可到行政裁判，都相继制定了相应的法律，对各种公权力的行为加以规制，从而提升公权力行使的规范性。

2.权力边界的确定性

孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[4]154因此，权力不仅要来源合法，还必须要有确定的边界。这里包含三个层次的内容：一是权力与权利的边界要明确。只有界限明确，才能判断是否越界;否则，权力行使是否越界就很模糊，权利就容易受到侵害;要真正体现权力行使做到“法无授权不可为”，才能实现权利“法无禁止即自由”。二是权力与权力之间的边界要清晰。即不同部门的公权力之间也必须边界明确，否则就会出现争权夺利的情况，或者出现互相推诿的情形，有利则争，无利则逃。为此，必須在科学配置权力的基础上合理划分权力的边界，以防止权力的滥用和不作为。2017年以来的行政执法体制改革，新组建或重组相应的国家机关，整合相关职权职责，同一个执法事项归为同一个执法部门行使，从根本上解决了“九龙治水”的现象。极大提升了执法效率和执法的公正性。

三、加强了权力运行的规范性

1.正当程序约束国家权力

1215年《英国大宪章》是人类“正当程序”原则的源头，1354年英国国王爱德华三世第28号法令中出现正式的正当程序法律条款，表达的是著名的“自然公正”原则。正当程序本身就是对权力的制衡，为公权力的运作设定法律规制，也是权力行使的边界或底线，以防止公权力的滥用，从而保障实体正义的实现。正当程序为实体法的有效运行设置了一系列约束机制，是实体法能够真正得到实现的基础和保障。执法司法实践也充分表明，执法与司法中的正当程序是执法、司法公正的前提条件。同时，正当程序可以保障公民的知情权、参与权和监督权，让公众参与或监督权力行使的过程，使公众相信、认同并接受结果，包括对其不利的结果，从而实现权力与权利的平衡和协调。新中国成立以来，从党内决策到行政决策，从行政执法到司法裁判，都从正当程序层面不断得到规范与制约，极大提升了决策、执行、执法与司法的公信力。

2.权力与责任统一遏制国家权力

权力与责任相统一的原则在西方国家经历了三个发展阶段，一是国家无责任阶段，如英国奉行“国王不能为非”的理念，即国王的行为代表正义，不会存在错误，不受法院审判，也不承担法律责任。美国的“国家主权豁免”原则认为国家权力至高无上，国家行为不承担责任。法国的“绝对国家主权”原则强调国家具有绝对的权力，是最高的主权，也不需要承担法律责任。二是国家替代责任阶段。随着“国王不能为非”理念的结束，国家自然逐渐在判例和法律中得到体现，公务侵权责任由国家承担，但名义上的被告只能指定有关机构和个人来充当，这与法治原则相悖，受到法学界的广泛批评。三是国家责任阶段，二战以后，西方国家的公法制度中明确了国家责任原则。美国的《联邦侵权求偿法》和英国的《王权诉讼法》都是如此，分别体现了这一原则。所谓权利与责任的有机统一就是指公权力的行使者必须对公权力的行使后果负责，如果给相对人造成损害，必须承担相应的法律责任。具体包括两个方面内容：权利责任主体相一致，即有权力就有责任，权力主体同时又是责任主体;权力责任程度相适应，即权力越大责任越大，行使了多大的权力，就需要承担多大的责任。

社会主义国家性质决定了公职人员也是权力和责任的有机统一。一切权力都是人民通过法律赋予的，权力行使也是为了人民，这就决定了权力是有限的而不是无限的，有权必有责，权力与责任是统一的，权力必须以责任为前提，没有无责任的权力，也不存在无权力的责任，新中国成立以来，这些理念逐渐贯彻到所有权力行使的全过程，并且不断制度化、规范化，从违纪违法的集体决策到干部“带病提拔”的责任追究机制，从行政执法责任制到司法案件终身负责制，这就充分体现了决策、执行、司法领域中权利与责任的有机统一。

四、实现了权力监督的有效性

1.加强党的集中统一领导

中共十八大以来，反腐败斗争取得卓著成效，但过去的监察体制还存在着一些不相适应的地方。一是分散的反腐败力量没有形成反腐合力。一直以来，纪委依照党内法规对所有进行监督，对违纪党员进行审查，而行政监察机关的监察对象范围非常有限，检察机关负责侦查、提诉职务犯罪，导致反腐败过程中的不同职权、职能既交叉又重叠，力量较为分散。同时，不同办案主体在行政执法和司法审判等不同环节的证据标准也不相同，导致实践中证据转换不能顺利进行，这既影响了办案效率，也增加了办案过程的重复劳动，还容易导致被调查对象（或嫌疑人）的内心抵触。所以，一些地方推出纪检机构、行政监察机关和人民检察院联合办案，这在一定程度上有损于司法机关办案的超脱性与中立性。同时，检察机关自侦、自捕、自诉三种权力合一，即多项权力由同一机构行使，这个权力的高度集中与司法正当程序的理念相悖，一直被法学界诟病。

国家监察体制改革之后，成立了中国共产党集中统一領导下的反腐败专责机关——监察委员会，整合了原先行政监察、纪律检查和检察机关等部门的相关职能，同时，纪检委与监察委合署办公，纪法相互贯通、相互衔接，形成一股强大的反腐合力，有利于腐败的标本兼治和跳出历史周期律目标的实现。

2.彰显了法治理念和法治思维

一直以来，纪检监察机关和检察机关采用的是“两规”调查手段，但它毕竟不是治本之策，而是特定历史阶段和历史条件下的权宜之计，再者，纪委的“双规”实质限制了被调查对象的人身自由，而且这一期间最终在司法审判环节不能折抵刑期，其被调查期间的立功或自首有时不能得到司法机关的认定。在全面依法治国的时代背景下，监察法赋予监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、冻结、查封等12项调查措施，尤其是用“留置”取代“两规”，体现了反腐中的法治思维，彰显全面依法治国的理念。

参考文献：

[1]江泽民文选：第3卷[M].北京：人民出版社，2006.

[2]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京：人民出版社，2007.

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.

[4][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1961.

收稿日期：2019-06-19

作者简介：万高隆（1968-），男，江西东乡人，副主任，教授，从事法理学、法律逻辑学研究。