城市社区精准化治理的建构

秦悦

摘 要：在全面深化改革推进国家治理现代化的进程中，社区作为具体化的社会，是社会治理的突破口。在当前社区治理具体实践中，社区治理精准化成为一种趋势，既是精准回应当前居民多元化需求体现以人为本，也是提升社区治理能力和治理现代化的需要。本文基于精准化治理概念在城市社区应用的概念剖析，梳理了当前城市社区治理存在的现实困境。认为应当以需求导向为前提、多元合作为抓手、整合社区资源实现组织联动为载体和现代信息技术为引擎实现城市社区精准化治理的创新路径。

关键词：城市社区;精准化治理;社区精准化治理

中图分类号：C916   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）11-0064-03

党的十八届三中全会提出改进社会治理方式，创新社会治理体制。党的十九大报告提出推动社会治理重心向基层下移，加强社区治理体系建设。社区既是人们生活的地方也是国家权力控制的末梢区域，其治理的水平直接影响着社会治理格局和国家治理状况。所以城市社区的治理创新成为我国社会治理链条上的关键环节[1]。近年来城市化问题不断出现，给社区的治理工作带来了很大的困难。在这种复杂的时代背景下提出社区精准化治理可以解决社区困境的同时还可以创新社会治理，顺应国家治理现代化基本方向。这表明社会治理的重心下沉到社区治理这一基础领域，构建起社区精准化治理是推进国家治理现代化的重要途径。

一、我国社区精准化治理的缘起

精准化治理的前身是精细化管理，从理论脉络上精确分析，细化管理来源于美国的科学管理之父泰勒的“科学管理理论”，世界著名的质量管理学者戴明发展并提出了精细化管理思想。精细化管理为企业管理质量提升提供了精细化操作流程，要求每一个环节都尽可能精细，从而提高生产效率降低成本。其中日本丰田公司的“精益生产”思想是企业精细化管理的典型代表。随着精细化在企业管理等领域得到认可，这种管理方法逐步扩展到政府管理、社会治理及公共服务领域。我国质量管理专家温德诚教授是最先提倡把精细化管理理念引入到政府的管理实践中，借助现代企业管理手段，来降低行政成本，提高行政效率[2]。

社会治理复杂性不断增加，精细化治理也暴露出过度碎片化和制度化等一系列问题。需要一种新的治理框架通过精准施政、多元参与、整合资源实现组织联动来提升社会治理质量。习近平总书记在2013年考察十八洞村时首次提出了“精准扶贫”概念，后形成了精准扶贫思想。习总书记通过精准一词指出扶贫工作的方向的同时也为社会治理引入了一个新的范式，引起了各方的高度重视。精准化治理思想也成为国家整体治理能力建设的新思路，成为处理社会事务的有效模式、关键措施和突破点。精准化治理在公共管理内涵上有两个层次的转变，在理念层面上是从社会管理到社会治理上的转变，在实践层面上是精细化到精准化发展[3]。这说明我国的社会治理是逐渐由粗放式向精准精细化转变，脱离政府和社会力量强弱的博弈关系。

在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，社会的治理模式创新也在城市社区治理方式中发挥重要作用。我国城市社区治理思维和模式的变革路径是沿着“社区管理—社区治理—社区精细化治理—社区精准化治理”的轨迹进行着变革[4]。社区精准治理机制是社区治理的各种主体通过协商、协同的方式，利用现代信息化技术工具来精准识别社区公共需求并精准处理社区公共事务以促进社区文明和谐的一整套过程和运作方式[5]。

二、当前城市社区治理存在问题归因

自1986年我国民政部首次引入“社区”的概念到社会基层管理后，开展了社区建设的大规模实践。我国社区建设和发展的历史并不长，有很多方面不够成熟，加之近些年来社区事务日趋复杂，所以导致城市社区建设过程中效率较低，不能有效回应社区居民的利益诉求。在社区治理的进展中存在着各种各样的问题，具体来说城市社区治理的现实困境主要存在以下几个方面。

（一）社区居民需求多元差异大

在当今经济发展呈现新常态、社会矛盾与风险不稳定、社会价值多元和居民对需求的升级呈现社区居民对公共产品的需求的多元化[6]。中国特色社会主义进入了新时代，居民从追求温饱到小康社会的迈进。在文化物质上的需求日益丰富又呈现出了多样化多层次多方面的特点。随着我国城市社会发展和转型过程中，社区快速膨胀。人们从“单位人”到“社区人”开始逐步过渡，原本由许多由单位承担的社会职能也逐渐剥离向社区过渡。社区成为联系社会和居民的重要环节，复杂多样的社会问题不断向社区转移和集聚，社区承担起来了更多的功能和任务，这都对社区治理提出了更高的要求。基于社会发展的大趋势，居民的多元化需求挑战着社区治理和服务能力。

（二）社区治理各主体角色定位和行为边界不明确

社区治理的一个主要特征就是主体的多元化，但是在社区治理实践中，政府、街道办事处、居委会、社会组织和居民这些主体的关系并未理顺，造成了政府在行动、社会不行动、居民无行动的政府主体错位、社会主体虚弱、市场主体缺失的现象[7]。他们的角色定位不准，职责不清，各自行为边界不明确主要体现在政府角色模糊、街道办事处及居委会行政化、社会组织发展缓慢和公民参与方式被动這四个方面。

1.政府角色模糊

我国社区长期处于政府的直接管制下，政府处于核心地位，起着决定性的主导作用。政府对社区建设进行组织规划、提供政策扶持和资金支持，是一种直线式的社区建设模式。政府作为政治实体介入过多，角色模糊。随着我国社区治理的变革，其弊端也显现出来，主要表现在政府越位、缺位和错位现象。第一，政府越权行使权力，也包揽了许多应由社会组织和社区自治组织承担的事务。第二，政府角色“缺位”，政府对社区治理法律建设不健全、对于社区组织和社会组织监管不到位、在社区公共产品和服务供给不足，没有履行好自己的职权和应承担的责任。第三，政府角色“错位”，在社区治理过程中伴随着权力的下放，本应该由政府承担的职能压到了社区层面完成。政府下放了越来越多的具体事务，并未考虑社区是否有承接这些任务的能力、职责和权力[8]。在这种强政府、弱社会的关系下，压制了街道办事处、居委会、社会组织和居民诉求和它们社会的服务功能。

2.街道办事处及居委会行政化

在社区治理运行过程中自上而下的行政化管理和自下而上社会化自治这两种不同的权力逻辑相互作用，边界不清、责任不明导致社区中陷入了管控和自治双重维度的现实困境[9]。在城市社区中，为实现社区治理的目标，街道办事处和社区居委会作为政府的派出机构展开工作。几乎所有的基层政府职能部门都对应着街道办，街道办实际上成了基层政府各职能部门的执行者，行政化色彩浓重。但在具体工作中，居委会又没有执法权，在实质性工作中难以取得实效。街道办与居委会“条块关系”不清，街道办利用管辖权把任务下放给社区。居委会既承担着社区事务，又承担着大量的行政性事务，常忙于应付上级检查无暇贴近与居民的沟通。

3.社会组织发展缓慢

社会组织是社区治理正常运转的重要组成部分，是承接政府和企事业单位剥离出来的社会职能和服务职能的主要载体。我国的社会组织起步晚、发展缓慢、总量不足、规模偏小、影响力不大，其发育程度还不能填补政府和居民之前的空白地带。在社区治理中发挥作用也非常有限，对于政府管不了的社区事务和居民的多元化需求，往往不能提供有效方案。政府需要社会组织来实现对社区治理和属地化的控制，法律地位不明的社会组织确实需要依賴政府获得合法性和权威性，所以社会组织对政府有很强的依赖性。这种对政治的高度依赖性和发展的不成熟性使社会组织在参与社区治理中具有不稳定性。我国对于社会组织的法律法规还不完善，缺乏相应的政策环境支持，这些都使社会组织的发展举步维艰。

4.公民参与方式被动

在实际的社区治理中，一方面随着社区异质性增加，同质性减少。现在城市居民居住的大多是以小区为单元的陌生人，单位制的熟人社区逐渐消失。异质化的城市社区导致信任的缺失，居民产生了疏离感和陌生感。心理间的距离越来越远，进而表现出对社区治理参与的冷漠，失去了共同参与社区治理的向心力。另一方面，居民都相对被动，都是在政府的号召下参与其中。大多居民出于理性经济人的考虑，认为自己参与或者不参与社区治理都可以分享由他人努力带来的利益，所以居民都愿意选择做“搭便车”的人，对社区治理工作认同度较低也使社区治理长期处于“失语”的状态。这是集体行动的悲剧，也是社区治理过程中主体居民不合作被动参与的一个难题。

（三）社区治理碎片化

社区治理通过多元主体自愿合作治理机制形成联动协作关系，不同于原有的命令式的管理方式。然而在实际工作中存在着各主体沟通渠道不畅、缺乏协调和治理碎片化的问题。各个主体之间有他们不同的诉求，各自独立并且采取相对分割的行动。一方面，我国纵向权力过度分层在社区层面存在着权力分割职能交叉等问题，容易相互推诿扯皮，导致社区在治理上缺乏整体性和统筹性，常常呈现出低效或者无效。另一方面，各组织联动性不强，缺乏协调机制。在缺乏组织联动的前提下，各个主体会造成公共资源的浪费，甚至会导致不同的甚至相互矛盾的行动，在社区治理中很难达成一致给社区治理带来不便[10]。社区治理碎片化无法及时响应和回馈不断变化的复杂的社区问题。

（四）城市社区治理过度制度化带来的成本困境

在当前社区精细化治理是以网格化管理为基础的治理模式。网格化管理的本质是行政权力逐级下沉的科层管理体制技术变形，政府通过这种治理模式实现权力的下渗[11]。在相对简单的社区治理环境中，精细的分工可以提高社区治理秩序和治理效率。随着我国转型社会的流动，网格化管理可以有效地化解基层治理中的社区矛盾，有效应对社会风险，加强社区秩序来维护社区的稳定。但网格管理的运行需要投入大量的人财物和技术等行政成本，后期也要注入数量庞大的基层网格员和配套设施来维护。社区“精细化管理”带来治理过度制度化，造成了行政成本膨胀的困境。

三、城市社区精准化治理的建构

社区居民日益多元的需求单靠以政府为主导传统社区模式难以解决所有社区问题，呈现出高成本低效率的局面。随着各种公共服务、社会矛盾与治理问题等不断向基层社会转移和聚集，社区已经成为社会治理的前沿。因此，构建城市“精准化治理”来提升城市社区服务和社区治理的效能成为当前非常迫切的现实课题。需要通过以居民多元需求为导向、多元主体协同合作为方式、组织联动整合社区资源和利用现代信息技术工具来精准识别公共问题，构建起社区治理精细化的方案。

（一）社区精准化治理以居民需求为导向

居民的需求是推进基层治理精准化的导向。当今社会，经济发展已经进入新常态，社会结构、社会阶层呈现出快速分化和社会利益多元化。公共产品需求个性化，社会矛盾频发，社会风险不稳定。在这种情况下，精准把握经济社会发展的大趋势和要求，精准识别人民群众的多元化个性化需求，成为社区实现有效治理的基本前提。要紧紧围绕经济社会发展要求和居民需求，要第一时间了解居民的需求，充分关注居民集体的和个性化的需求，以满足居民的需求作为社区治理的出发点和归宿。提供社区服务是社区治理的主要职能，准确把握居民的需求才能把握社区的矛盾的关键，要把各个多元主体的价值观聚焦在居民的需求和要求上[12]。根据居民需求构建精准化社区治理思路，使公共需求和公共供给高度匹配。

（二）社区精准化治理以多元合作为抓手

要达成社区治理目标，需要由政府、市场、居民多方参与相互合作，共享公共权力共同承担公共责任来实现治理效率。在治理过程中，各主体在各自优势基础上进行分工，各司其职，这样可以有效解决政府缺位越位和错位现象，并且通过分工和协作整合了资源提高社区治理的实效性。每个主体要明确自己的责任，首先，政府要转变自己的职能来引导多元共治。政府承担原治理的角色，成为社区精准化治理规则、制度的制定者和公共价值的守护者，统一协调各项公共事务的管理，推动政府内部和组织外部的协作，构建有序整合的治理机制[13]。其次，政府要将社会领域事务还给社会。重点培育和发展社会组织，在资金和政策上予以支持，增强社会组织的公信力和号召力，使社区的社会组织有足够的成熟度来承接以往由政府不能、社会不为的公共职能。最后一点也是最重要的一点，提高居民的参与意识。通过培育居民的社区共同体意识来增加居民对所生活的社区的认同感和归属感，让居民从被动地动员参与到主动参与，增强居民的主体意识和责任意识。通过政府、社会组织和居民的多元合作来实现社区精准化治理。