基层税务机构执行力建设优化方向的探讨

摘 要：国税地税机构合并基本完成，通过机构改革优化了税收征管体系，各项税收政策的落实及实现的关键是基层税务机构的执行力。通过分析当前影响基层税务系统政策执行力的因素，以史密斯模型深入分析当前税务工作实际，为基层税务机构执行力建设提供优化方向。

关键词：史密斯模型;基层税务机构;政策执行

中图分类号：G316   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）11-0041-02

当前省级和省级以下国税地税机构合并已基本完成，进一步减轻了纳税人负担，优化了税收征管体系。在机构体系日趋完备的情况下，政策红利实现的关键集中在基层政策执行力度，只有严格执行顶层设计的方针政策才能切实实现机构改革、国务院“放、管、服”改革的初衷。从当前基层实际来看，新税务机构尚处成立初期，亟须进行磨合，优化基层税务系统执行力建设。

一、当前形势下影响基层税务系统政策执行力的因素

从当前税务系统实际情况来看，执行主体的意识和能力、上层机关的政策制定等诸多方面影响着基层政策执行力。

（一）基层干部的意向和执行主体的素质

政策措施的实施、执行是由权力和责任双重影响的，基层税务系统具体政策的执行涉及国家的财政收入，它涉及纳税人的直接利益，具有较高的社会关注度，基层执法风险大。从基层工作实际来看，政策执行受个人主观执行意愿和执行能力的制约较大。一是政策执行受执行主体主观意愿的影响较为严重。组织利益、群体利益、个人利益、区域利益等客观情况决定了政策执行的变量。在政策和实施之间自发形成利益政策。二是政策执行受执行主体个体综合素质的影响较为严重。近年来税收干部队伍年龄、学历结构不断优化，但由于基层地市级以下综合执法类干部日常工作内容繁杂，干部之间交流较少、知识结构更新较慢，工学矛盾突出，综合素质提升缓慢，对基层政策执行在能力和质量上仍存在一定不足。

（二）政策方向的误差和政策的可执行性

托马斯.B.史密斯（T.B.Smith）认为，理想化的政策，即合理、可行的政策方案是政策执行和文件落实的基础。基层税务系统作为政策执行的第一线，在政策制定上发言权相对较小，难以参与到政策制定的整个过程，自上而下的政策制定时如不能充分考虑的基层实际，势必会形成执行困难和执行失控。一是一些政策的制定尚未进行有效的科学可行性论证和试点。部分政策制定时由各部门自行制定实施，未进行多部门的沟通协调造成政策多头下文，相互出现冲突;部分政策制定时，政策的制定者和政策的执行者信息不对称，未能充分纳入政策执行者，使政策可执行性有所缺失;部分政策未進行充分的论证试点，造成预期效果和实际效果出现偏差。政策措施缺乏科学性。二是政策制定中没有充分考虑基层实践。在基层工作的复杂性方面，有些政策没有得到考虑，也没有考虑到不同地区之间的差异。政策参与者不足，质量参差不齐，政策冲突容易发生交叉。政策制定的上下之间民主性不足，可执行性较低，影响整体执行效果，甚者会造成执行失控。

（三）联合行动的困局和行政体制的制约

基层执行力建设方面最突出的问题是部门间的联合执行。税务系统基层政策的执行往往需要多部门的沟通协调、联合行动，但由于税务系统自上而下的垂直管理体制，部门上下部署工作任务较多，部门间的沟通协调较少，在部署之后需要进行协调时，可能会导致类似于人员、工作量和责任分配的讨论，如果不能及时有效解决，就会造成相互间的隔阂。首先，部门间的沟通协调较少，易发生信息传递脱节。如，部门之间的信息传递和协调仅限于很短的时间，而且跨部门工作没有相应的分工和责任分配，那么相互之间没有相应的约束力，政策执行的完结实现，政策执行的完成程度有的没有详细规定，政策和文件未完成、未落实会产生哪些责任，责任追究的主体、责任承担的主体落实到哪个部门，易发生相互推诿影响政策执行、文件落实。其次，行政管理体制对政策执行的影响。从基层税务系统的权责分配分析，如缺乏完善的管理体制，相关工作责任没有明确落实到具体个人，即“职、责、权、利”没有实现统一，可能因此产生推诿扯皮、效率低下、责任真空等不利影响，影响落实效能。

（四）信息反馈开环和监督机制的缺位

信息的反馈和修正、执行的监督是确保政策执行力的重要保障，从基层税收机关的运转机制分析，执行是管理体制和运行机制的相互配合、相互补充，只有运行机制流畅才能充分实现机关运行效能的提升和质量的提高。一是信息反馈不畅通，部署和落实效果不统一。工作任务的部署多为层级式、线性的形式，自上而下层层进行落实，呈现层级式、树状式布局，通过上下级部署、逐步细化任务目标落实到人。在这种形式下，如果没有有效的信息反馈机制，形成闭环型的运行机制，可能会造成基层税务系统执行的运行不畅，但无法修正，抑或造成形式主义，影响政策执行和落实的实际效果。二是执行缺乏有效的监督和制约，影响最终实际效果。基层税务机关管理和运行中，存在着较多可变因素和可操作性，在政策执行和运转的过程中，部分税务机关局限于部署，没有进行有效的监督制约和落实督查机制，工作目标和效能得不到考核明确，奖优罚劣，实现组织效能的最大化。当前，国税地税征管体制改革步入深水区，只有兼顾推动管理体制和政府运作机制双重变革，确保相关政策的有效落实，才能实现运行效能、服务水平的最优化。

二、史密斯模型对于政策执行效果的重要影响

Smith模型是美国学者史密斯（T.B.Smith）提出的描述执行过程的一项基本模型。在对政策执行过程的分析中指出，理想化的政策是政策措施制定者试图追求的相互作用形式，理想化的政策也是政策执行的基础，政策形式、政策类型、政策制定过程、范围及受支持度、组织和个人对政策的理解程度都是影响具体政策和措施实施的基础性、先导性的内容。

执行机构（执行主体）是税务系统负责政策执行的组织和个体，执行人员的态度、业务水平、能力素质都会对相关政策的执行力度产生影响，具体到税务系统，基层执法机关和一线执法人员在相关政策的执行和文件的落实中占据着举足轻重的地位。环境因素是指影响政策执行的要素，环境和政策之间相互作用、相互影响，影响执行力建设的环境分为内部环境和外部环境，如组织文化、机构传统、经济环境等。

Smith模型强调了政策和文件的实施需要理想化的政策和实践，这些政策和实践表明执行机构、目标群体和环境因素对政策实施的实际实施具有非常重要的影响。

三、从史密斯模型看基层税务系统政策执行力建设的优化方向

从史密斯执行模型分析当前税务工作实际，以及相关因素的可控性、可调节性，“政策的科学度、政策的可行性以及执行主体的意愿素质，反馈应激机制和内外部环境因素”都是影响基层税务系统政策执行力的关键因素。

（一）提升政策制定的科学水平和民主水平

“理想化的政策”是有效实施各项政策和措施的基础。一是提高制定政策的科学化水平。科学化是制定各种政策措施的核心要求，这在很大程度上决定了政策的实际效果。制定政策措施的机关应当采取科学合理的政策解释和措施研究决策程序。制定措施的机关，要进行充分的调查研究，以充足的事实为依据，结合税务部门基层工作实际，按照政策制定和执行产生的资料和数据进行分析和计算，深入走访基层一线征求相关干部的意见建议，征求具体政策执行者的意见建议，在深入分析研判的基础上，确保政策措施的方向性正确，确保相关政策和措施的可执行性。二是提高政策措施制定过程民主化水平。政策和措施制定者个体“锚定效应”的影响下，在制定政策和措施时会不自觉地向有利于正向性的结果靠拢，决策过程受认知偏差的影响，基层环境的复杂性和多样性往往对结果产生很大影响。避免此类误差的重要方式即在于切实增强政策制定的民主化，一方面积极听取同级机关干部职工的意见建议，另一方面要充分征求具体政策执行者的意见建议，充分考虑基层工作实际，充分激发创造性和吸纳不同意见，做出科学决策。

（二）培养税务干部的主动意识和知识能力

“执行主体的素质”是确保工作完全予以贯彻落实的重要保障。基层税务干部作为政策法规、文件的直接执行者和推动者，其执行力的强弱直接影响到税务工作的质效、国家政策的贯彻落实，影响到税务机关的整体形象。引入基层税务干部参与到政策的制定，切实增强基层税务干部对相关政策措施的认同感;建立机构和定期监督检查机制，持续加强税务人员党风廉政和作风纪律建设，促进干部精神面貌的转变。加大各项业务能力的培训力度，加强对各项政策法规的宣传和学习，培养税务人员发现问题、分析问题、解决问题的能力，全面提高税务干部的执行能力和水平。

（三）明确部门之间的权责关系和协商机制

“执行机构”的关键在于部门间的责任分工和联合行动的责任落实。一是机制设置的责任主体必须明确，每个环节落实到个人。完善的管理体制下，相关工作责任必须明确落实到具体个人，对任务的部署、落实、监督责任必须明确，给予具体个人充分的处置权限。进行职务职责分工，明确因职务分工产生的责任，分配职责任务所需要的权力，因工作完成的效果所产生的奖励、惩处进行明确，消除推诿扯皮、效率低下、责任真空等现象的发生，提高落实效能。二是建立部门之间的沟通协调机制。建立基层税务系统信息共享机制，在良好沟通的基础上，切实加强协作;明确部门间的职责，在协作过程中，需要明确与哪些部门沟通，沟通的目的是为了达成什么样的目标;明确执行的主体责任，要明确协商制是在尊重对方意见的基础上，交换信息、共同决策;明确部门间的职责，在相关运行机制设计上，应当明确各部门之间的责任和义务，确保基层执行效果。

（四）完善政策执行的运行机制和督导机制

在行政机关的管理体制明确的前提下，必须具备必要的、完善的管理运行机制，才能充分保障政令畅通、运行规范、落实有力。一是建立政策執行的反馈和修正机制。一个行之有效的政策执行机制应当是一个闭环结构，政策执行的闭环与开环结构的主要差异在于，闭环控制具有完整的反馈和修正机制，可将系统活动保持在恒定点，使矛盾和问题得到及时解决、决策、控制、反馈、落实。在基层税务系统执行政策的过程中可通过相应机制及时反馈，促进上级机关及时修正完善政策和文件。二是建立政策执行的约束和督导机制。完整的政策执行机制设计必须包含相应的约束机制和监督机制，包括每项工作的组织实施、基本职能的履行方式、系统功能、责任落实和运行顺序。在政策的执行过程中，应明确权力界限，加强评估，明确奖惩，约束执行者;建立监督机制，对执行效果和运行效能的检查监督，对职责落实情况、党风政风的监督检查，加强纪律建设确保权力在监督下运行。

收稿日期：2019-06-04

作者简介：黄玉（1990-），女，山东菏泽人，科员，硕士研究生，从事人事、干部队伍管理研究。