粮食主产区金融服务创新绩效评估：四川案例

彭克强

改革开放以来，特别是国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》20余年来，中央高度重视农村金融改革发展工作，先后出台一系列旨在缓解农村金融服务难题的政策措施。然而，我国农村金融改革发展政策的实践效果究竟如何？这是社会各界广泛关注的一个重大实践议题。为此，我们课题组对四川省16个农业大市（除成都、阿坝、甘孜、凉山外）传统农区农户进行农村金融服务抽样調查，调查问卷涉及农户就业收支、农户金融需求满足、农村金融改革创新等3方面情况。此次农村金融服务调查共收回有效问卷3147份，据此对四川粮食主产区金融服务创新绩效作出评估。

粮食主产区金融服务创新的绩效

农户金融服务质量有所改善

从农户银行账户拥有情况看，在3147份回答问题问卷中，拥有1个以上银行账户的家庭为3135户，占比高达99.63%，而没有银行账户的家庭只有12户，占比尚不足0.4%。这表明广大农户获得存款等基本金融服务的状况有明显改善，同时表明农信社等农村金融机构在满足农民群众基础性金融服务需求方面做了大量艰苦细致的工作。

从农户与银行网点的距离看，在3045份回答问题问卷中， 最近距离为0公里，最远距离为43公里，平均距离为4.54公里。其中，仅有335个农户与银行网点的空间距离在10公里以上，占比为11%;距离银行网点4.6～10公里的农户有737户，占比为24.2%;有1973户与银行网点距离小于4.5公里，占比为64.8%。这表明农村金融服务网点覆盖密度有所增大，农民基本金融服务可得性有所改善。

从2007年以来获得贷款次数看，在2156份回答问题问卷中， 有1667个农户获得过至少1次贷款服务，占比达到77.3%;而从未获得过贷款的农户仅占22.7%。这表明，农村金融新政以来， 各类农村金融机构信贷服务力度逐步加大，广大农户的正规信贷可得性得到一定程度的改善。

从农民对农村金融服务的评价看，在3137份回答问题问卷中，认为农村金融服务较好的农户有2422户，占比高达77.2%; 而认为当地农村金融服务较差的农户有7 1 5 户， 占比约为22.8%。同时，针对“农信社改革是否改善了农户贷款可得性” 的提问，在作出回答的2984份有效问卷中，有2698个农户认为贷款可得性有不同程度的改善，占比高达90.4%;而只有286户认为贷款可得性没有改善甚至有所恶化，仅占9.6%。这表明农户金融服务质量的确有明显改善。

农村金融体系建设取得进展

关于所在县是否设立村镇银行，有3014个样本户给予了明确回答，其中有892个农户所在县设立了村镇银行，占比为2 9 . 6 %。可见，2007年农村金融新政以来，村镇银行这一新型农村商业性金融机构从无到有，已经覆盖了近1/3的样本县（市），表明农村商业性金融机构体系进一步得到完善。

关于所在县是否设有小额贷款公司，有2897个样本户作了明确回答，其中有1631个农户所在县已经设立了小额贷款公司，占比为56.3%。可见，随着农村金融改革的逐步深化，由民间资本投资组建的小额贷款公司在农村地区发展迅猛，已成为农村小微企业的一个重要融资渠道，对于缓解农村小微企业贷款难发挥了一定作用， 表明近年来农村商业性金融组织体系建设取得明显进展。

关于所在县是否设有农村资金互助社，有2574个样本户给予了明确回答，其中有638个农户作了肯定的回答，占比约为24.8%。这表明，尽管在新型农村金融机构中，农村资金互助社发展相对缓慢，但随着近年来社会各界对新型合作金融发展重视程度的提高，农村资金互助社发展步伐有所加快，其在县域地区的网点覆盖率有所提升。

农信社仍然是金融支农主力

关于最能有效解决农户贷款难题的融资渠道，有3012个样本户作了明确回答，其中有2732户认为农信社最能有效解决农户贷款难题，占比高达90.7%。可见，从农户融资服务有效性的角度看，目前，绝大多数农民仍然高度认同农信社在农村信贷市场上的主力军地位。这表明，在大力培育新型农村金融机构过程中，农信社的金融支农作用不仅不能削弱，而且应当继续得到加强。

关于最常用哪家金融机构的银行账户，有3017个样本户给予了回答，其中有2214户最常使用农信社账户，占比高达73.4%;有510户最常使用邮政储蓄银行账户，占16.9%;而只有385户最常使用农业银行账户，仅占5%;只有293户最常用其它商业银行账户，仅占9.7%。这表明，随着国有商业银行股份制改革的基本完成，国有控股商业银行大量撤并农村网点，上收信贷审批权限，其金融支农能力明显削弱;但令人欣慰的是，农村信用社坚守支农主战场，目前仍是金融支农的主力军。

关于距离哪家银行网点最近的问题，有2879个样本户作了明确回答，其中有2524户距离农信社网点最近，占比高达87.7%;有168户距离邮储银行最近，占比为5.8%;有96户距农业银行网点最近，仅占3.3%;而只有91个样本农户距离其它商业银行网点最近，占比尚不足3.2%。可见，从金融机构网点分布上看，在当前传统农区信贷市场上，农信社仍然是金融支农主力军。这表明，在未来农村金融政策设计上，既要积极培育新型农村金融组织，也要加大对农信社的财税金融优惠政策扶持力度。

粮食主产区金融服务存在的问题

农村金融政策设计缺乏战略思维

农村金融政策不适应农村金融环境。长期以来，农村金融改革发展政策未能充分体现农村金融市场相对于城市金融市场的异质性，决策层通常站在城市金融市场的角度审视和谋划农村金融改革发展问题，严重忽视农村金融市场面临的信息不对称、交易成本难题，致使农村金融政策带有不适应农村经济社会环境的浓厚商业性和股份制色彩。

农村金融政策缺乏财税政策的配合。其实，在我国金融援藏政策实践中，正是中央财政给予农业银行西藏分行4个百分点费用补贴，才基本保证了西藏农牧民群众的正规信贷可获得性。然而，在内地省份的农村金融改革发展实践中，由于缺乏财税政策的有力配合，农村金融改革发展事实上长期处于脱农、离农状态。

农村金融服务缺位与错位并存

关于农村信贷服务存在的问题，在2983份回答问题问卷中，有889个农户认为银行网点较少，占比为29.8%;有779个农户认为贷款手续过于繁琐，占比接近26.1%;有966个农户认为信贷产品过于单一，占比为32.4%;有224个农户认为抵押条件过于苛刻，占比约7.5%;有125个农户认为银行服务态度较差，仅占4.2%。同时，在具有现实信贷需求的867个农户中，有629户拟开展第一、二、三产业经营，占比高达72.5%;而在教育、生活、医疗、建房、购车等消费性或准消费性用途上具有贷款需求的農户数量仅占27.5%。这表明现行农村信贷服务工作仍有待进一步改进，突出表现在农村信贷服务的针对性不强，工作不够深入细致，特别是农村金融机构在支持广大农民创业发展方面比较被动，致使农民创业潜能难以得到有效发挥。

从对银行贷款程序的了解程度看，在2782份回答问题问卷中，多达1864个农户基本不了解银行贷款程序，占比高达67%;而了解贷款程序的农户仅占33%。这表明各级政府和农村金融机构在农村金融服务上仍然存在工作较为粗放的问题，热衷于增建金融服务网点等物理性建设，严重忽视对广大农民开展深入细致金融知识培训普及这一基础工作，致使广大农民巨大的潜在金融服务需求难以顺利转化为现实金融服务需求，从而造成政府、金融机构的金融服务供给与农村金融服务需求之间出现严重错配。

关于最重要农村金融服务的问题，在2947份有效问卷中，仍有914个农户认为存款服务更为重要，占比达31%;有1224个农户认为信贷服务最为重要，占比约41.5%;而有809户认为结算、投资理财、金融培训等金融服务最为重要，占27.5%。这表明：粮食主产区经济金融还不够发达，存款服务仍是农民群众需要的基础性金融产品;现存农村银行业金融机构在满足农户信贷需求方面依然比较乏力;当前农村金融服务需求呈现出某种趋势性变化，集中体现为农民金融服务需求日益多元化，对于经营结算、投资理财、金融培训等新兴金融服务的需求不断增加，彰显了广大农民创业发展动机逐渐增强，而农村金融机构在支持农民创业方面尚缺乏有效应对措施。

农村小微型金融组织发育滞后

长期以来，决策层往往通过简单复制城市金融改革发展经验去设计农村金融改革发展政策，而在克服信息与成本难题方面具有比较优势的小微合作金融组织发育滞后。比如，在对“是否参加信用联保小组”作出回答的2653份问卷中，只有297户参加过信用联保小组，仅占11.2%，而从未参加过联保小组的农户占比高达88.8%，这表明，即便是最基本的信用合作，样本农户的参加率也相当低下;在对“联保贷款模式是否可行”给出回答的2648个农户中，只有927户的回答是肯定的，仅占35%，而认为不可行的农户占比高达65%;在对“是否听说过农村资金互助社”作出回答的3073份问卷中，从未听说过的农户有1231个，占比高达40.1%;在对“是否了解新型合作金融制度”给予回答的2469份问卷中，有1726户不了解这一制度，占比高达70%;在对“最理想农业保险体系是什么”作出回答的2271份问卷中，有1437户认为政策性保险体系最理想，占比高达63.3%，而认为合作保险体系最理想的农户只有285户，仅占12.5%。

农村贷款利率水平明显偏高

在利率市场化改革的大背景下，2004年央行除规定2.3倍基准利率的农信社贷款利率上限外，放开其它银行贷款利率上浮限制，2013年7月进一步取消了对农信社贷款利率上限管制，贷款利率由信贷机构根据商业原则自主确定。

在对“当前农户能够承受的最高贷款利率水平”作出回答的2684份问卷中，1423个农户认为贷款利率不应超过5%，占比为53%;913个农户认为贷款利率应介于5%与10%之间，占比为34%;另外，分别有155个、126个、67个农户认为自己可以承受10%～15%、15%～20%、20%以上的贷款利率，占比依次仅为5.8%、4.7%、2.5%。可见，高达87%的样本农户可承受不超过10%的贷款利率，表明农村贷款利率定价机制设计上应当顾及广大农户实际的融资成本负担能力，从而应当针对农村金融机构出台财税扶持政策。

然而，在正规农村信贷市场上，由于农户信用水平较低，又难以提供合格抵押品，在存在贷款利率上限管制的条件下，农村正规金融机构实际执行的贷款利率通常一浮到顶;在全面取消贷款利率上限管制的情况下，农村正规信贷机构实际执行的贷款利率则更高。在农村非正式信贷市场上，各类民间信贷机构实际执行的放贷利率更是高得惊人。

深化粮食主产区金融服务创新的建议

应统筹谋划和有序推进农村金融改革创新发展工作

应坚决摒弃单纯金融观点，把农村金融置于国家相关重大战略的宏观框架内，对农村金融改革发展与农业农村现代化、城乡一体化发展作出统筹谋划和战略设计，制定出台推动国家相关战略目标渐进实现的一揽子农村金融改革发展政策举措。当前，农村金融改革发展应紧紧围绕国家有关重大关切，重点支持新型农业经营主体培育和农民创新创业活动，有效协调国家粮食安全目标与农民增收目标之间日益尖锐的矛盾，并在此基础上统筹推进县域城镇化和城乡一体化良性互动，从而为广大农民非农创业和农业适度规模经营创造宽松的经济空间和社会环境。

应紧紧围绕信息和成本难题推动农村金融改革创新

鉴于信息和成本问题对于农村金融发展的决定性意义，决策层应尽快认识到信息问题和成本问题是农村金融发展面临的根本障碍，牢固树立以信息和成本为中心的农村金融改革发展观念。在未来的农村金融改革发展中，应紧紧围绕信息和成本问题扎实推进农村金融改革发展工作，通过综合运用经济、政治、法制、社会及伦理手段，因地、因时、因人制宜地培育和发展具有良好适应性和效率性的多元化农村金融组织，逐步构建起具有鲜明中国特色、浓郁地方特点和具体发展阶段特征的充满生机与活力的农村金融体系。

应以培育小微金融组织为抓手优化农村金融组织体系

随着农村金融商业化、股份制改革的深入推进，我国农村金融机构体系呈现出商业化、大中型化局面，造成具有批发业务优势的大中型金融机构难以适应以零售业务为基本特征的农村金融市场环境，从而凸显了我国农村金融市场存在的组织结构不协调问题。当前和今后一个时期，应加快发展小型金融机构，特别要着力培育新型合作性小微信用组织、保险组织和信用担保组织，尽快弥补现行农村金融组织体系的内在缺陷，为大中型金融机构开展支农业务提供承接主体条件。具体地，政府应加快落实鼓励新型合作金融组织发展的各项扶持政策，并在总结实践经验的基础上及时优化相关优惠政策，切实加大政策扶持力度，积极鼓励广大农牧民群众和小微企业自主结成互惠性合作金融组织，同时做好金融培训和辅导工作，为推动农村金融科学发展提供必要的政策环境和主体条件。

应着重满足农业生产性和农民创业性金融服务需求

首先，国务院办公厅、人民银行、银保监会应尽快制定、修订、完善鼓励农民创业的金融支持政策文件，各级地方政府及相关职能部门制定出台本行政辖区的配套政策措施;其次，人民银行、银保监会等中央金融监管部门及其各自下属机构，应深入贯彻落实国家关于金融支持农民创业的政策要求，及时优化和完善农村金融机构监管标准和指标体系，确保中央相关决策部署落地生根、见到实效;再次，各类农村金融机构应遵照各级政府有关文件精神，及时优化调整业务经营重点和绩效考核办法，切实将业务重心和经营重点调整到大力支持农民创业上来;最后，当前，农民开展农业创业和非农创业面临着创业能力不足的严厉制约，这就要求各级政府和各类金融机构高度重视农民创业能力培训工作，尽快构建起以金融机构为主体、各级政府扶持政策为支撑、全体农民为受益对象的中国特色农民创业技能培训体系。

（基金项目：国家社科基金项目“我国农村金融改革与农村金融制度创新研究”[编号：13AJL010]）

（作者单位：西南财经大学中国金融研究中心）